新一輪黨和國家機構改革的特點及相關問題探討

王義

［摘要］2023年開啟的新一輪黨和國家機構改革的主要目標是加強黨對社會主義現代化建設的全面領導，在具體內容上除了黨中央機關改革外，圍繞職能優化對國務院組成機構等進行改革。在推進過程中，應密切關注加強黨的全面領導、黨政體系重構、地方改革聯動、群團組織改革以及職能優化與人員精簡等議題。

［關鍵詞］黨和國家機構改革職能

［中圖分類號］D63［文獻標識碼］A ［文章編號］1008—3642（2023）04—0097—05

黨的二十屆二中全會通過了《黨和國家機構改革方案》，拉開了新一輪黨和國家機構改革的大幕。這是繼2018年黨和國家機構改革后我國推出的又一重大改革舉措，備受世界矚目。同以往的改革相比，本輪黨和國家機構改革有什么特點？有哪些后續問題值得我們持續關注？這都需要我們做出理性思考和回答。

一、由黨政分置到黨政聯動：黨和國家機構改革歷程回顧

改革開放以來，為了推動經濟社會發展，我們進行了多輪改革，具體情況如下：黨中央部門分別于1982年、1988年、1993年、1999年、2018年進行了5次改革；國務院組成機構分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進行了8次改革。

2023年這次改革被稱為第九次機構改革。推進黨和國家機構改革是一個永恒的話題。改革開放以來黨和國家機構改革呈現如下特點：一是大約5年為一個周期，這與黨代會開會時間間隔具有吻合性；二是由過去單純的政府機構改革或者黨政分別改革演化為黨政同步，黨的領導機構與國家機構改革實現聯動，這成為十八大以后黨和國家機構改革的基本思路。對此，習近平總書記指出：這“既是深化黨和國家機構改革的內在要求，也是深化黨和國家機構改革的重要任務，是貫穿改革全過程的政治主題”［1］。

2018年黨和國家機構改革是個重要的分水嶺。以此為標志，黨和國家機構改革邁入全新階段。之前的改革，一是沿著大部制改革的思路，為解決“九龍治水”困境，通過合并或者其他方式不斷減少國務院組成部門或者內設機構數量；二是黨政機構改革不同步，要么分開進行，要么獨立進行。直到2018年，改革的頂層設計完全改變，其“最鮮明的特點就黨和國家機構改革放在一起統籌推進”［2］。一方面，黨的自身機構進行改革；另一方面，圍繞黨領導國家體制進行全面改革，優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作。比如，將4個“領導小組”更名為“委員會”并明確為黨中央決策議事協調機構，加強和優化了黨中央決策議事機構的設置和職能。比如新聞出版業務劃歸宣傳部門，中央紀律檢查委員會與新設立的國家監察委員會合署辦公等。這反映了執政黨不同以往的全新的改革思路。

2018年黨和國家機構改革具有劃時代的意義。對此次改革取得的成績，黨的二十大報告給予了充分肯定，“新一輪黨和國家機構改革全面完成，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”。

盡管黨和國家機構改革取得了顯著成效，但一些問題也必須予以正視。比如在部分領域，面對新的挑戰，黨的領導體制機制需要進一步強化；2018年政府機構合并后的磨合周期過長，有的國家部委合并后名義上是新的機構，但還是原班人馬各行其事，大家所期待的化學反應沒有發生，部分機構運行效率不高；在一些重點領域，存在的矛盾還比較突出。比如在科技方面，因為遭遇美西方前所未有的瘋狂打壓，科技自立自強的任務更為緊迫；在金融監管方面，因為美元不斷加息產生的沖擊以及國內債務快速攀升所產生的疊加效應，使防范和化解潛在的金融風險比以往任何時期都更為緊迫，等等。

總之，面對新時代、新征程的新任務，黨和國家機構設置和職能配置同全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應，同構建高水平社會主義市場經濟體制的要求還不完全適應。這種不適應性構成了我們全面深化黨和國家機構改革的邏輯動因。

二、新一輪黨和國家機構改革肩負的特殊使命

2023年進行的黨和國家機構改革是落實黨的二十大精神的具體體現。2022年召開的黨的二十大對深化黨和國家機構改革作出重要部署，在深化金融體制改革，完善黨中央對科技工作統一領導的體制，優化政府職責體系和組織結構，完善黨中央決策議事協調機構，優化機構編制資源配置，推進以黨建引領基層治理，加強混合所有制企業、非公有制企業黨建工作，理順行業協會、學會、商會黨建工作管理體制等方面提出明確要求。

邁上社會主義現代化新征程，貫徹新的發展理念、構建新發展格局、實現高質量發展需要黨和國家機構做出新的調整，使上層建筑更好地滿足經濟基礎的需要。新的歷史方位決定了黨和國家機構改革必然在繼承已有成果基礎上持續創新，以更好地應對當下的挑戰。就繼承性而言，本輪黨和國家機構改革立足于2018年改革取得的成果，并處在5年左右進行大調整的窗口期，充分體現了黨和國家機構改革的連續性；就創新性而言，新問題、新挑戰要求我們必須用新的思維和新的方法予以應對。

不同時期黨和國家機構改革所呈現出的鮮明特點，無不與其進行改革的時代背景緊密相關。一般而言，一旦國家發展進入新的歷史方位，改革的邏輯起點就必然發生重大變化，深刻地影響著改革的目標和任務的設定。新一輪改革是在什么樣的國際國內環境下展開的？黨的二十大報告指出：“當前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革深入發展，國際力量對比深刻調整，我國發展面臨新的戰略機遇。同時，世紀疫情影響深遠，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，世界經濟復蘇乏力，局部沖突和動蕩頻發，全球性問題加劇，世界進入新的動蕩變革期。”［3］風高浪急的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務給執政黨治國理政提出了重大挑戰。一方面，“外部環境不確定性加大，全球通脹仍處于高位，世界經濟和貿易增長動能減弱，外部打壓遏制不斷上升。另一方面，國內經濟增長企穩向上基礎尚需鞏固，需求不足仍是突出矛盾，民間投資和民營企業預期不穩，中小微企業和個體工商戶有不少困難，穩就業任務艱巨，一些基層財政收支矛盾較大。……科技創新能力還不強。生態環境保護任重道遠。防災減災等城鄉基礎設施仍有明顯薄弱環節”［4］。

（一）改革的要求與目標

2023年3月7日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上，國務委員兼國務院秘書長肖捷向與會代表做了黨和國家機構改革的說明。從方案的具體內容看，這次機構改革目標明確、指向性強、重點突出、改革力度大。

一是堅持“兩個統籌”。統籌黨中央機構、國務院機構、全國人大機構、全國政協機構，統籌中央和地方。這體現了黨政同步改革的整體性設計。顯然，這是馬克思主義政黨領導理論與國家治理理論的重大升華，是推進中國式現代化進程中制度現代化非常重要的一環。關于統籌中央和地方，我國實行的是大一統的單一制國家體制，在黨政機構設置上歷來講究上下對口，黨中央、國務院、全國人大和全國政協機構的變動要求地方黨委、政府、人大、政協進行相應的改革，這種上下聯動的特點是我國黨和國家機構改革的重要特征之一。

二是深化重點領域改革。哪些領域屬于重點領域？國務委員兼國務院秘書長肖捷在《關于國務院機構改革方案的說明》強調，“加強科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等重點領域的機構職責優化和調整，轉變政府職能，加快建設法治政府”。這六個領域問題特別突出，壓力巨大，是我們改革攻堅的重中之重。

三是改革的目標。《黨和國家機構改革方案》提出，推動黨對社會主義現代化建設的領導在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效。這說明加強黨的全面領導是本次黨和國家機構改革的核心課題，與十八大以來以習近平同志為核心的黨中央反復強調的健全黨的領導體制機制這一主旨是完全一致的。

（二）改革的具體方案①

首先，關于深化黨中央機構改革。為加強黨中央對金融工作的統一領導，組建中央金融委員會和中央金融工作委員會。為加強黨中央對科技工作的集中統一領導，組建中央科技委員會；組建中央社會工作部，負責統籌指導人民信訪工作，指導人民建議征集工作，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設，統一領導全國性行業協會商會黨的工作，協調推動行業協會商會深化改革和轉型發展，指導混合所有制企業、非公有制企業和新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨建工作，指導社會工作人才隊伍建設等，成為黨中央的職能部門。組建中央港澳工作辦公室。在國務院港澳事務辦公室基礎上組建，作為黨中央辦事機構。

其次，關于深化全國人大機構改革。組建全國人大常委會代表工作委員會，負責全國人大代表名額分配、資格審查、聯絡服務有關工作，指導協調代表集中視察、專題調研、聯系群眾有關工作，統籌管理全國人大代表議案建議工作，負責全國人大代表履職監督管理，統籌全國人大代表學習培訓工作，指導省級人大常委會代表工作等，承擔全國人大常委會代表資格審查委員會的具體工作，作為全國人大常委會的工作委員會。

再次，關于深化全國政協機構改革。優化全國政協界別設置。全國政協界別增設“環境資源界”。將“中國共產主義青年團”和“中華全國青年聯合會”界別整合，設立“中國共產主義青年團和中華全國青年聯合會”界別。優化“特別邀請人士”界別委員構成。

第四，關于深化國務院機構改革。①重新組建科學技術部。②組建國家金融監督管理總局。不再保留中國銀行保險監督管理委員會。③深化地方金融監管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。④中國證券監督管理委員會調整為國務院直屬機構。⑤統籌推進中國人民銀行分支機構改革。在31個省（自治區、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。⑥完善國有金融資本管理體制。⑦加強金融管理部門工作人員統一規范管理。把中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局及其分支機構、派出機構的工作人員納入國家公務員統一規范管理，使用行政編制，執行國家公務員工資待遇標準。⑧組建國家數據局。在上一輪黨和國家機構改革過程中，已經有安徽、山東、重慶、浙江、廣東等省成立大數據局或者相應的省一級數據管理機構。組建國家數據局是對地方經驗的肯定。⑨優化農業農村部職責。在農業農村部加掛國家鄉村振興局牌子，不再保留單設的國家鄉村振興局。⑩完善老齡工作體制。全國老齡工作委員會辦公室改設在民政部。中國老齡協會改由民政部代管。完善知識產權管理體制。將國家知識產權局由國家市場監督管理總局管理的國家局調整為國務院直屬機構。國家信訪局調整為國務院直屬機構。

第五，優化機構編制資源配置。精減中央和國家機關人員編制。中央和國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減，收回的編制主要用于加強重點領域和重要工作。同時明確，中央垂直管理派出機構、駐外機構不納入統一精減范圍，根據行業和系統實際，盤活用好存量編制資源。地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定，縣、鄉兩級不作精減要求。

可見，本輪黨和國家機構改革是“以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業發展全局出發，著眼新的使命任務、新的戰略安排、新的工作需要，作出的重大決策部署”［5］，必將對全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興產生重大而深遠的影響。

三、深化黨和國家機構改革需要繼續探究的幾個問題

改革只有進行時，沒有終止符。每一輪黨和政府機構改革都對國家經濟社會發展產生了重大影響。本輪黨和國家機構改革處在進行時，以下幾個問題值得我們關注。

一是關于全面加強黨的領導。這是本輪黨和國家機構改革的核心主線。這一點在改革的目標上已經做出清楚的說明。“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，中國共產黨是最高政治領導力量，堅持黨中央集中統一領導是最高政治原則。”［3］黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的領導作用的發揮，為健全黨的全面領導體制機制做出不懈努力。本輪黨和國家結構改革的主線就是加強黨的全面領導、提升黨的領導力。具體而言，改革從三個維度展開，即“黨領導自身工作機關的機構改革、黨領導同級組織之間關系的機構改革、黨領導中央和地方關系的機構改革三個維度”［6］。三個維度的側重點不一樣，但目標指向是一致的，都是為了健全黨的領導體制機制，發揮黨的領導這一制度優勢，為黨領導中國特色社會主義現代化建設提供更加堅強的政治保障。

二是關于黨政關系進行系統性、整體性重構。理順執政黨和政府之間關系是改革面臨的一個重要課題。我們目前的改革跳出了黨政分開或者黨政合一的窠臼，在探索國家治理體系和治理能力現代化的基礎上，重新對黨政關系進行系統性、整體性重構。一方面健全黨的領導體制，發揮黨總攬全局、協調各方的作用。改革舉措很多，比如，組建社會工作部，成為黨中央的職能部門，與組織部、宣傳部、統戰部等并列，改革力度空前；另一方面，成立了中央金融委員會和金融工作委員會、中央科技委員會等機構，黨的領導體制更加健全。下一步的關鍵是如何使運行機制更加順暢，實現黨的領導和政府負責兩個機制的協調統一。以往的改革實踐證明，這個問題一旦處理不好，既不利于發揮黨的領導作用，也不利于政府負責這一職能的全面落實。

三是關于地方配套改革。中央與地方改革聯動是本輪黨和國家機構改革的重要特征之一。這種聯動包含了黨政同步改革的要求。地方層級多，情況復雜，落實難度大。在改革過程中，需要地方黨委講政治、顧大局，按照中央的要求有序推進。由于地方經濟社會發展水平不同，所以以往的改革中，中央對地方都采取比較靈活的政策，一方面大多數機構必須上下同步設置；另一方面，給予地方一定的自主權權，地方可根據實際情況設置部分機構。比如，11個沿海省份紛紛設立涉海管理機構，廣西壯族自治區在自然資源廳下加掛省海洋局牌子；采取類似做法的還有江蘇、浙江等省。福建省組建省海洋與漁業局，作為省政府直屬機構。本輪黨和國家機構改革中規定動作和自選動作的比例是多少，值得我們繼續關注。

四是關于職能優化與人員精簡。轉變政府職能始終是政府機構改革的核心任務，政府機構的設立、合并或者減少等都圍繞職能重新定位展開。為此，黨中央、國務院開展了影響廣泛的“放管服”改革，大力改善營商環境。本輪黨和國家機構改革尤其是政府部門改革目標指向有了新的變化，在強調加強黨的領導的同時，更加重視政府職能優化，即根據經濟社會高質量發展的實際需要，進一步實現政府職能的“科學化、協同化、高效化”。這“三化”的提出表明政府機構改革思路有了新的變化（表1）。

改革的另一個重要任務是減輕國家財政負擔。三年新冠肺炎疫情防控耗費了大量財政資金，加上國際國內其他因素的影響，導致中央和地方財政都比較緊張，財政赤字居高不下②。中央提出國家機關要帶頭過緊日子，壓縮行政經費。即使如此，國家財政負擔過重的情況依然比較嚴重，吃飯財政的本質沒有改變。就官民比而言，我國公務員占全國人口的比重并不高③，但在縱向分布上呈現倒金字塔結構，非常不合理。“省市屬人員占比為58.21%，而縣鄉級人員僅為41.79%，兩者間比例大致為6∶4，在上下級機構間呈現出了“倒金字塔式”狀態［7］。在我國，“官”除了定編的710多萬公務員外，還有事業單位的4000多萬人需要財政供養，“財政供養人口的比例和結構不合理”［8］，財政供養人員費用占稅收比例超過40%，極大地壓縮了政府提升經濟和民生的空間。

本次黨和國家機構改革，明確規定精減中央國家機關人員編制，將縣、鄉排除在外。減編的壓力集中在省、市兩個層級。這一安排可能考慮到基層穩定的實際需要；但問題在于如果省市進行人員編制精簡，精簡的人員往哪里分流？最大的可能是，多數省市黨政機關不進行人員精簡，只是單純地壓縮行政經費；或者對所屬事業單位改革，從總量上進一步減少吃財政飯人員數量。前不久，中央下發通知，明確要求全國機關事業單位清理編外用工現象，這也可以視為另一種意義上的人員“精簡”。編外用工存在多年，也多次治理，效果始終不理想。破解黃宗羲定律④，必須以“減人”促“減事”、以“減事”促“減人”［9］。

五是關于群團組織改革問題。黨的二十大報告明確指出，深化工會、共青團、婦聯等群團組織改革和建設，有效發揮橋梁紐帶作用。2015年2月，中共中央印發了《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，群團改革工作需要“強三性、去四化”，注重政治性、先進性和群眾性，去除機關化、行政化、貴族化、娛樂化。各地黨組織在群團組織的組織設置、干部管理、運行機制等方面進行了積極探索，取得了一定成績。以共青團中央改革為例，經過中央批準的改革方案從四大方面、十二個領域進行了改革，團中央在領導機構、機關部門、干部隊伍和運行機制等多個方面發生顯著變化⑤。作為黨和國家機構改革的重要組成部分，群團組織改革依然被社會關注。除了去“四化”之外，很多人呼吁群團組織回歸自治組織屬性，去掉官帽子，一方面減輕國家財政負擔，另一方面聚焦主業，因此，繼續深化群團組織改革值得我們期待。

注釋：

①以下內容出自《黨和國家機構改革方案》。中共中央國務院印發《黨和國家機構改革方案》［N］. 人民日報， 2023-03-17（01）.

②國家2022年統計公報的數據顯示：全年全國一般公共預算收入203703億元，比上年增長0.6%；其中稅收收入166614億元，下降3.5%。全國一般公共預算支出260609億元，比上年增長6.1%；赤字56906億元，占當年財政收入的27.9%。

③2016年人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，我國公務員隊伍總量為716.7萬人。此后，國家再未公布過這方面的數據。考慮到編制的剛性以及后續改革的影響，專家估算，目前我國公務員人數大體在710萬人左右，這是比較可信的。顯然，這一群體在全國14億多人口中所占比例并不高。

④所謂黃宗羲定律，是由學者秦暉在他的論文《并稅式改革與“黃宗羲定律”》中總結出的一個規律，即歷史上的稅費改革不止一次，但每次稅費改革后，由于當時社會政治環境的局限性，農民負擔在下降一段時間后又漲到一個比改革前更高的水平。明清之際思想家黃宗羲稱之為“積累莫返之害”。

⑤共青團中央關于印發《共青團城市基層組織改革試點方案》的通知案，見騰訊網https：//new.qq.com/rain/a/20220 930A08XKE00。方案提出的改革領域包括：改進團中央領導機構人員構成、機構設置和運行機制；改革團中央機關干部選拔、使用和管理；改革創新團的工作、活動和基層組織建設；加大黨委和政府對共青團工作的支持保障力度。

參考文獻：

［1］ 十九大以來重要文獻選編上［M］.北京：中央文獻出版社2019：275.

［2］ 吳志良.新理念、新特點、新探索：黨領導國家體制及黨和國家機構改革的重要思路［J］.2019（3）：43.

［3］ 習近平. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［N］.人民日報， 2022-10-26（1）.

［4］ 李克強.政府工作報告：2023年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上［R/OL］.［2023-03-28］.http：//www.gov.cn/premier/2023-03/14/content_5746704.htm.

［5］ 人民日報評論員.不折不扣把機構改革任務落到實處［N］. 人民日報，2023-03-02.（4）.

［6］ 張博.論黨的全面領導與黨和國家機構改革的關系［J］.當代世界與社會主義，2020（1）：178.

［7］ 徐剛，徐增輝.“官民比”到“官官比”：政府編制的結構規劃趨向［J］.中國行政管理，2014（3）：77.

［8］ 朱光磊，張東波.中國政府官員規模問題研究［J］.政治學研究，2003（3）：91.

［9］ 張國圣，夏桂廉.破解“黃宗羲定律”的有效實踐：重慶市低財政供養人口比例調查［N］.光明日報，2003-04-11（2）.

責任編輯：馬秀貞