《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則研究

欒 靖

西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安 710122

我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》，明確規(guī)定了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。公眾參與原則作為我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的精髓所在，是構(gòu)建環(huán)境保護(hù)法律制度的基本準(zhǔn)則之一。讓社會(huì)公眾積極參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，能夠充分發(fā)揮出他們的環(huán)境保護(hù)力量，各地政府需要依靠民眾集體力量與智慧，優(yōu)化制定實(shí)施相關(guān)環(huán)境保護(hù)制度措施，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)環(huán)境問題的綜合監(jiān)督治理，全面提高我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理水平。

一、《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與原則的重要意義

《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則實(shí)質(zhì)是指，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的合理開發(fā)利用，不能單靠國(guó)家政府部門進(jìn)行監(jiān)督管理，還必須發(fā)揮出社會(huì)公眾的集體力量，積極鼓勵(lì)他們參與到生態(tài)環(huán)境問題的相關(guān)決策管理活動(dòng)中，發(fā)表各自的意見與想法。《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則主要包含了以下幾個(gè)方面：第一，環(huán)境信息公開。我國(guó)社會(huì)的每個(gè)公民都依法享有對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)，其是社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)和管理決策的根本前提。第二，環(huán)境決策參與權(quán)。公眾參與原則的實(shí)施要給予每個(gè)公民參與環(huán)境政策決策的公平公開機(jī)會(huì)，政府部門要聽取來(lái)自民間社會(huì)公民的真實(shí)心聲。第三，環(huán)境訴訟權(quán)。每個(gè)公民都可以依法向司法機(jī)關(guān)提出環(huán)境訴訟，以切實(shí)維護(hù)好公民自身的合法權(quán)益。

（一）維護(hù)公民自身合法權(quán)益

在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境是每個(gè)公民賴以生存發(fā)展的基本條件，任何一個(gè)人都有著享有綠色健康適宜環(huán)境的法律權(quán)利。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)發(fā)展與人類的實(shí)際生產(chǎn)生活有著密不可分的聯(lián)系。因而，每個(gè)公民都有著保護(hù)與監(jiān)督環(huán)境的義務(wù)和權(quán)利，公眾積極參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)活動(dòng)，能夠切實(shí)維護(hù)好他們的根本合法權(quán)益，同時(shí)推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作建設(shè)穩(wěn)定持續(xù)地發(fā)展。

（二）提升政府決策管理公正公開性

任何國(guó)家的環(huán)境保護(hù)管理工作都離不開社會(huì)公眾的積極參與，通過利用法律制度賦予民眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，能夠發(fā)揮出社會(huì)公眾的集體力量，讓政府在環(huán)境保護(hù)決策管理中變得更加透明化、公開化，促使政府制定實(shí)施的環(huán)境保護(hù)決策更加符合社會(huì)民眾的真心實(shí)意，有效避免社會(huì)民眾與國(guó)家政府產(chǎn)生矛盾問題［1］。因而，《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與原則的制定，能夠讓政府與民眾建立起良好的互動(dòng)合作關(guān)系，促使國(guó)家環(huán)境法律制度得到順利實(shí)施，贏得廣大人民的認(rèn)可和支持。

（三）促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)和諧發(fā)展

公眾參與是和諧發(fā)展生態(tài)環(huán)保事業(yè)的根本需要，只有當(dāng)國(guó)家政府充分認(rèn)識(shí)到民眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要性，賦予民眾環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)益，才能夠有效發(fā)揮出公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督管理的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類生態(tài)環(huán)境問題的科學(xué)高效管理與解決目標(biāo)，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)和諧穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

二、《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與原則的核心理論基礎(chǔ)

（一）環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)理論是《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與原則的核心理論基礎(chǔ)內(nèi)容，環(huán)境權(quán)賦予了社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境狀況的知情權(quán)、環(huán)境資源的合理開發(fā)利用權(quán)以及環(huán)境侵害的請(qǐng)求權(quán)。每個(gè)公民在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，都能夠依法享有自由平等、充足生活條件的權(quán)利，他們有權(quán)利去監(jiān)督管理環(huán)境發(fā)展情況，同時(shí)也有義務(wù)和責(zé)任去做好環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)境權(quán)理論的提出為各個(gè)國(guó)家的環(huán)境法制定實(shí)施提供了科學(xué)參考依據(jù)，它也成為不同國(guó)家制定頒布環(huán)境保護(hù)法的重要的權(quán)利基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)的核心是人類與自然的和諧共處發(fā)展，是人可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵權(quán)利之一［2］。環(huán)境權(quán)是每個(gè)公民的基本權(quán)利，每個(gè)公民都可以依法享有對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)監(jiān)督權(quán)利，該權(quán)利不能夠受到任何限制或者剝奪，因?yàn)榄h(huán)境是任何人保持生存發(fā)展的重要前提物質(zhì)條件。社會(huì)公民都有著享有健康適宜生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，可以依法對(duì)社會(huì)上出現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督干預(yù)，基于各種渠道方式參與到環(huán)境監(jiān)督管理中，發(fā)揮出自身的環(huán)境保護(hù)作用，同時(shí)切實(shí)維護(hù)好自身的合法權(quán)益。由此可見，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法中公眾參與原則的重要理論基礎(chǔ)，是保護(hù)人權(quán)的基石，國(guó)家政府需要將公眾參與權(quán)科學(xué)有效納入環(huán)境法體系中。

（二）人民主權(quán)理論

我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力是屬于人民的，人民才是國(guó)家的主人，人民當(dāng)家作主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的根本要求。因此，人民主權(quán)理論同樣也是《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與原則的核心理論基礎(chǔ)內(nèi)容，社會(huì)生態(tài)環(huán)境法治狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)，需要取決于環(huán)境民主的真正確立，國(guó)家政府需要通過在《環(huán)境保護(hù)法》中賦予民眾權(quán)利，積極鼓勵(lì)他們參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理事業(yè)中，發(fā)揮出他們對(duì)于環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督管理的重要作用。《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則是環(huán)境民主的重要表現(xiàn)形式，同時(shí)也是人民當(dāng)家作主和社會(huì)主義民主發(fā)展的具體體現(xiàn)。倘若社會(huì)公民不具備參與環(huán)境監(jiān)督管理與保護(hù)的相關(guān)權(quán)利，就無(wú)法真正體現(xiàn)出人民參與國(guó)家管理的相關(guān)憲法權(quán)利，無(wú)法得到民眾對(duì)于國(guó)家法律的尊重和維護(hù)。《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與原則是作為環(huán)境保護(hù)管理的一種重要民主體現(xiàn)，同時(shí)也是人民主權(quán)原則在《環(huán)境保護(hù)法》上的必然要求。

三、《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與原則的完善改進(jìn)意見

（一）科學(xué)明確公民環(huán)境權(quán)，優(yōu)化改善公眾參與程序

在《環(huán)境保護(hù)法》中，環(huán)境權(quán)理論是公眾參與原則的核心理論基礎(chǔ)與人權(quán)基石，同時(shí)也是每個(gè)公民在環(huán)境保護(hù)管理領(lǐng)域的基本權(quán)利。雖然說(shuō)當(dāng)前我國(guó)制定實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》賦予了公民能夠依法享有環(huán)境權(quán)，但是并沒有清晰明確相關(guān)環(huán)境權(quán)的規(guī)定內(nèi)容。針對(duì)于此，國(guó)家政府必須認(rèn)真考慮到我國(guó)《憲法》中明確環(huán)境權(quán)是作為我國(guó)社會(huì)每個(gè)公民的基本權(quán)利，要讓每個(gè)公民在行使環(huán)境參與權(quán)時(shí)能夠有明確的法律依據(jù)內(nèi)容，并基于此合理制定實(shí)施先進(jìn)完善的法律規(guī)范，切實(shí)落實(shí)好公民環(huán)境權(quán)，促使他們能夠依法行使好自己手中的環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督管理權(quán)利，幫助國(guó)家政府共同做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作［3］。我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》內(nèi)容更多只是籠統(tǒng)規(guī)定了社會(huì)民眾具有監(jiān)督管理環(huán)境破壞行為的權(quán)利，以及作為社會(huì)公民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)與責(zé)任，有關(guān)政府部門在對(duì)社會(huì)環(huán)境事務(wù)發(fā)布公告或者通告時(shí)，缺乏成熟完善的程序方式，公眾難以參與到公開化、透明化的環(huán)境監(jiān)督管理工作中，實(shí)體權(quán)利無(wú)法得到有效保障。因此，政府相關(guān)部門必須及時(shí)優(yōu)化改善《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與程序的相關(guān)明文規(guī)定，讓公民的環(huán)境參與權(quán)利得到程序性權(quán)利的支撐和有力保障。

（二）強(qiáng)化公民參與環(huán)境保護(hù)教育工作，完善環(huán)境信息公開制度

為了有效調(diào)動(dòng)起公民參與環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督管理工作的積極性，促使他們能夠依法行使自己的環(huán)境權(quán)利，各地區(qū)政府部門需要通過利用各種渠道方式，向當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行環(huán)境保護(hù)教育的宣傳推廣工作，有效培養(yǎng)社會(huì)公民良好的環(huán)境保護(hù)意識(shí)與能力，使其能夠真正意識(shí)到環(huán)境保護(hù)管理不僅僅是政府的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也是作為社會(huì)公民的使命，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的好壞關(guān)乎每個(gè)人的切身利益。例如，國(guó)家政府部門可以通過利用現(xiàn)代主流社交媒體平臺(tái)，加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)用戶的互動(dòng)交流，向他們推送一些有關(guān)《環(huán)境保護(hù)法》的教育視頻內(nèi)容，讓他們利用碎片化時(shí)間了解《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則，促使他們能夠積極主動(dòng)參與到身邊環(huán)境的監(jiān)督管理與保護(hù)事業(yè)中。除此之外，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)居民的環(huán)境知識(shí)水平學(xué)習(xí)情況，有關(guān)部門工作人員還可以通過借助廣播電視、宣傳欄、墻報(bào)等形式，向他們普及環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)知識(shí)內(nèi)容，讓他們了解掌握運(yùn)用好自己的合法權(quán)利，能夠在生活中自覺維護(hù)好自身的合法利益，依法行使關(guān)于環(huán)境破壞行為的監(jiān)督舉報(bào)權(quán)利，同時(shí)做好對(duì)身邊環(huán)境的保護(hù)工作。

在當(dāng)前我國(guó)法律體系中，還沒有專門針對(duì)信息公開展開立法工作，只是在一些單項(xiàng)法律中能夠得到簡(jiǎn)單的體現(xiàn)。因此，為了能夠充分體現(xiàn)出我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則，對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)制度化，有關(guān)部門就必須科學(xué)完善環(huán)境信息公開制度，確保每個(gè)公民對(duì)于環(huán)境信息都有著知情權(quán)［4］。政府有關(guān)部門要對(duì)外構(gòu)建出覆蓋環(huán)境保護(hù)行政許可各領(lǐng)域、各層次的環(huán)境信息披露體系，通過利用明確完善的可執(zhí)行制度與規(guī)范程序，充分保障社會(huì)民眾對(duì)環(huán)境事務(wù)的有效參與，讓民眾及時(shí)掌握了解到最新的環(huán)境保護(hù)信息，并及時(shí)反饋他們的意見和想法。

（三）明確規(guī)定公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)團(tuán)體開展保護(hù)活動(dòng)

環(huán)境保護(hù)主管部門在合理制定有關(guān)環(huán)境的法律法規(guī)政策制度內(nèi)容時(shí)，要主動(dòng)征詢社會(huì)民眾的意見與想法，并可以通過科學(xué)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制做法經(jīng)驗(yàn)，建立起符合本國(guó)國(guó)情的公眾參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)于那些公眾不認(rèn)可的環(huán)境決策與制度內(nèi)容，政府部門不能強(qiáng)硬頒布出臺(tái)。與此同時(shí)，在環(huán)境法律法規(guī)政策制度的實(shí)施過程中，政府有關(guān)部門的工作人員同樣要積極聽取社會(huì)公眾的意見，認(rèn)真接受來(lái)自社會(huì)輿論的監(jiān)督，并對(duì)外公開真實(shí)完善的環(huán)境管理信息，進(jìn)一步征求社會(huì)民眾的意見。國(guó)家政府部門還需要通過相關(guān)立法鼓勵(lì)社會(huì)公民依法成立環(huán)境保護(hù)團(tuán)體組織，不斷強(qiáng)化公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的參與程度。

《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與原則的實(shí)施，還需要充分發(fā)揮出民間環(huán)境保護(hù)團(tuán)體組織的作用。它們的存在一方面能夠滿足社會(huì)民眾參與維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)利的需求，另一方面則是可以幫助配合政府部門有序開展環(huán)境保護(hù)與管理監(jiān)督工作，讓政府部門及時(shí)掌握了解到民眾的心聲，根據(jù)民眾反饋意見優(yōu)化改進(jìn)《環(huán)境保護(hù)法》制度內(nèi)容，并切實(shí)落實(shí)好各項(xiàng)改進(jìn)措施。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體組織相比較，我國(guó)社會(huì)民間的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體組織建設(shè)管理工作還處于初步發(fā)展階段，還無(wú)法真正發(fā)揮出該團(tuán)體組織的實(shí)際性作用。針對(duì)于此，國(guó)家政府要及時(shí)制定相關(guān)扶持激勵(lì)措施，可以通過設(shè)置專項(xiàng)資助經(jīng)費(fèi)，引導(dǎo)他們參與到社會(huì)環(huán)境保護(hù)與管理事業(yè)活動(dòng)中，積極向他們尋求《環(huán)境保護(hù)法》改進(jìn)意見，并對(duì)他們公開有關(guān)環(huán)境決策、政策和立法信息。總而言之，《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則建立實(shí)施是一項(xiàng)科學(xué)系統(tǒng)工程，需要綜合協(xié)調(diào)應(yīng)用民主、社會(huì)以及國(guó)家法律法規(guī)等途徑，積極推進(jìn)社會(huì)民眾參與其中，科學(xué)完善公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制，并公開參與途徑。

（四）健全公眾參與環(huán)境保護(hù)訴訟機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟

在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則實(shí)施中，有關(guān)部門還需科學(xué)有效健全公眾參與環(huán)境保護(hù)訴訟機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟工作的有序規(guī)范開展。環(huán)境公益訴訟實(shí)質(zhì)是指任何公民、團(tuán)體組織以及機(jī)關(guān)單位都能夠?yàn)榱司S護(hù)社會(huì)公共利益，以自身的名義向國(guó)家司法機(jī)關(guān)單位提起環(huán)境訴訟。然而實(shí)際情況是我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境訴訟法律規(guī)定中，并不是說(shuō)每個(gè)公民、團(tuán)體組織、機(jī)關(guān)單位都能夠直接提起環(huán)境訴訟的，而是說(shuō)那些直接受害人才可以有權(quán)依法提起民事訴訟，而這樣一來(lái)就會(huì)被歸于民事法律管轄范疇［5］。因此，國(guó)家政府要想合理加大對(duì)社會(huì)生態(tài)環(huán)境污染破壞行為的懲罰力度，相關(guān)司法機(jī)關(guān)必須適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體范圍，要讓社會(huì)公民、團(tuán)體組織以及機(jī)關(guān)單位共同參與到環(huán)境保護(hù)公益訴訟活動(dòng)中，并有效將社會(huì)民眾日益增長(zhǎng)的環(huán)境權(quán)益訴訟要求，科學(xué)納入到我國(guó)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范有序管理工作體系中。

綜上所述，環(huán)境保護(hù)工作如果單靠專門機(jī)關(guān)部門是難以完成社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的，還需要得到社會(huì)的廣泛支持與公眾的參與決策。因此，國(guó)家立法部門要積極完善環(huán)境保護(hù)法律體系，科學(xué)制定實(shí)施公眾參與原則，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)公眾參與到環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督管理中，配合政府有序開展環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督管理措施。