環(huán)境民事公益訴訟制度及其完善研究

楊林峰

西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安 710061

隨著我國改革開放事業(yè)的不斷深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了傲人成就，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升了國民生產(chǎn)生活水平，提升了我國綜合實(shí)力，并讓我國逐步邁入世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國行列；另一方面，也出現(xiàn)了為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而引發(fā)的一系列環(huán)境污染事件，對公眾生命健康、生活質(zhì)量構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。新時(shí)代背景下，環(huán)境保護(hù)已然成為我國的一項(xiàng)重要發(fā)展戰(zhàn)略。多年來，我國一直致力于建設(shè)成為綠色生態(tài)文明大國、建設(shè)成為美麗中國。然而如何解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的環(huán)境保護(hù)問題，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，是各地政府所需思考解決的一項(xiàng)重要問題。法律作為化解社會矛盾的有力手段，為解決環(huán)境保護(hù)問題，環(huán)境民事公益訴訟制度逐漸進(jìn)入公眾的視野之中。借助法律工具解決環(huán)境保護(hù)問題，對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的有序健康發(fā)展，對實(shí)現(xiàn)美麗中國建設(shè)有著十分積極的意義。

一、環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)概述

（一）環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵

20 世紀(jì)90 年代以來，公益訴訟概念逐步出現(xiàn)于我國法律體系中，同時(shí)該項(xiàng)概念第一次以法律條文的形式得到確立，是于2015 年修訂的《民事訴訟法》中。該項(xiàng)舉措不僅為我國行使環(huán)境保護(hù)權(quán)提供了有力的法律依據(jù)，還推動(dòng)了我國環(huán)境民事公益訴訟立法的創(chuàng)新突破。環(huán)境民事公益訴訟，主要指的是依托民事訴訟的途徑，以達(dá)到維護(hù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)發(fā)展、創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境的目的［1］。相比于刑事訴訟的宗旨在于使用國家強(qiáng)制力維護(hù)社會秩序，環(huán)境民事公益訴訟通常不涉及任何私益，因?yàn)楣娌豢沙蔀楂@得私益的代價(jià)。但從環(huán)境權(quán)角度而言，環(huán)境權(quán)屬于是一項(xiàng)有著雙重屬性的權(quán)利，也就是其兼具公益和私益的屬性，在個(gè)體行使環(huán)境權(quán)以維護(hù)自身私益的同時(shí)，其也某種意義上實(shí)現(xiàn)了對公益的維護(hù)。相同的，倘若基于維護(hù)公益的目的行使環(huán)境權(quán)，則環(huán)境權(quán)中的私益也能夠得到一定維護(hù)。但需要明確的是，環(huán)境民事公益訴求講究以保護(hù)環(huán)境公共利益為重要基礎(chǔ)，若是同時(shí)出現(xiàn)保護(hù)環(huán)境私益的情形，也不可從基礎(chǔ)層面左右保護(hù)環(huán)境的目的。

（二）環(huán)境民事公益訴訟的特征

對于環(huán)境民事公益訴訟的特征而言，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是提起環(huán)境民事公益訴訟的主體涉及面廣泛。環(huán)境民事公益訴訟主體涉及面廣泛，究其原因在于其將主體拓展至每位合法公民，就算是與案件無直接關(guān)系的個(gè)體或者組織均可作為環(huán)境民事公益訴訟的主體。換言之，但凡發(fā)現(xiàn)公共環(huán)境遭到破壞或正在被破壞，則任何公民、社會組織、機(jī)關(guān)部門等均可提起環(huán)境公益訴訟，將公共環(huán)境破壞者告上法庭。在環(huán)境民事公益訴訟中，盡管遭到侵犯的公共利益與原告私益之間可能沒有直接關(guān)聯(lián)，但鑒于其屬于是對公共利益的侵犯，所以原告仍有權(quán)提起公益訴訟。根本上而言，國家利益、社會公共利益與個(gè)人利益相互間有著不可分割的聯(lián)系，唯有維護(hù)好國家利益、社會公共利益，方可更好地維護(hù)個(gè)人利益不受侵犯。基于此，法律賦予了沒有直接利益關(guān)系的主體可以提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，這同時(shí)體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟主體范圍的廣泛性［2］；二是環(huán)境民事公益訴訟目的具有公益性。有別于其他民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟的目的并不是起訴主體的私益，而是維護(hù)公眾的公共環(huán)境權(quán)益。抑或說，提起環(huán)境民事公益訴訟并不只是為了維護(hù)私益，而是私益的維護(hù)屬于是公益訴訟的一種延伸結(jié)果。另外，從根本上而言，公益與私益相互間有著重疊的地方，公益中包含有私益，因而對于環(huán)境民事公益訴訟來說，其最主要的目的即在于維護(hù)公益不受損害；三是環(huán)境民事公益訴訟可發(fā)揮預(yù)防性作用。通常而言，民事訴訟的宗旨在于對已遭到侵犯的民事權(quán)益提供必要的維護(hù)、救濟(jì)。而對于環(huán)境民事公益訴訟來說，除此之外其還可發(fā)揮一定的預(yù)防性作用。通過《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》可了解到，在侵權(quán)行為人的行為對公共利益構(gòu)成侵犯時(shí)，抑或相關(guān)主體收集有關(guān)于公共利益可能遭到損害的具體證明材料，則其即可向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。因而，只要掌握有充足的證據(jù)，可證明環(huán)境破壞者的行為對公共利益構(gòu)成侵犯，則相關(guān)組織、個(gè)人等即可向法院提起訴訟。由此表明，環(huán)境民事公益訴訟不僅可對已遭到侵犯的公共利益予以救濟(jì)，還可預(yù)防侵權(quán)行為人對公共利益進(jìn)行進(jìn)一步侵犯。

二、目前我國環(huán)境民事公益訴訟制度中存在的主要問題

（一）起訴主體范圍較為狹窄

如今，我國環(huán)境民事公益訴訟已構(gòu)建起了包括社會組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等在內(nèi)的主體架構(gòu)。這些主體多年來在我國環(huán)境保護(hù)工作中做出了極大貢獻(xiàn)，但仍存在起訴主體范圍較為狹窄的問題，且主要體現(xiàn)于環(huán)保組織起訴條件較為嚴(yán)苛、公眾參與保障不足兩大方面。一是環(huán)保組織起訴條件較為嚴(yán)苛。我國《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，可提起環(huán)境公益訴訟的社會組織應(yīng)同時(shí)滿足五大條件，包括這一組織要投身開展環(huán)?；顒?dòng)超過5 年，同時(shí)要連續(xù)5 年內(nèi)沒有違法記錄等。該項(xiàng)規(guī)定對于大部分社會組織而言顯然過于嚴(yán)苛，最終使得環(huán)境民事公益訴訟總是由少部分社會組織提起，大部分社會組織難以保證參與度；二是公眾參與保障不足。由于缺乏通暢的信息渠道，使得公眾參與權(quán)以及在環(huán)境訴求表達(dá)方面難以得到有效保障。在民事審理實(shí)踐中，盡管可經(jīng)由公開開庭、網(wǎng)絡(luò)直播的方式以提升公眾對案件審理的參與度，但不足以實(shí)現(xiàn)公眾的全面參與。另外，社會組織盡管代表了公眾向法院提起訴訟，但該種方式屬于公眾間接參與，也難以保證公眾的參與度。

（二）訴訟費(fèi)用制度不完善

為防止訴訟提起的隨意性，以及為司法機(jī)構(gòu)資源消費(fèi)提供必要補(bǔ)貼，我國法院在立案時(shí)一般會收取一定的訴訟費(fèi)用。受此影響，使得司法訴訟提起門檻偏高，造成環(huán)境民事公益訴訟案件成本提升，具體表現(xiàn)為：一是受理費(fèi)用過高。就我國現(xiàn)行《訴訟費(fèi)用交納辦法》而言，基于案件的實(shí)際性質(zhì)，可分成按標(biāo)的額收取和按件收取。一般而言，環(huán)境民事公益訴訟中要求被告賠償對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失或擔(dān)負(fù)環(huán)境修復(fù)的資金成本。所以，此類案件是依照標(biāo)的額進(jìn)行收取訴訟費(fèi)用，并決定了其所需付出的費(fèi)用相對偏高，進(jìn)而使得一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱的組織被排除在外；二是鑒定費(fèi)用過高。環(huán)境民事公益訴訟案件會涉及多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，加之環(huán)境破壞行為與環(huán)境污染之間有著緊密聯(lián)系，不論是最終破壞的程度，還是引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失等，都有賴于通過專業(yè)的鑒定進(jìn)行確定，而這期間會產(chǎn)生高昂的鑒定費(fèi)用，使得一些組織需要背負(fù)極大的資金負(fù)擔(dān)。

（三）專業(yè)陪審制度不完善

現(xiàn)階段，我國專業(yè)陪審制度仍表現(xiàn)出一定的隨意性，尚未形成相應(yīng)文件，進(jìn)而難以在全國范圍開展系統(tǒng)化操作。專業(yè)陪審制度不完善，具體表現(xiàn)為：一是缺乏完善的專業(yè)陪審員選拔標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境民事公益訴訟案件審理中，要求陪審員要具備過硬的專業(yè)素養(yǎng)，以對證據(jù)材料予以評定。然而就我國相關(guān)法律而言，對于專業(yè)陪審員尚未建立起明確的選拔標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使得在司法實(shí)踐中陪審員專業(yè)素質(zhì)表現(xiàn)出參差不齊的情況；二是缺乏明確的專業(yè)陪審員參審程序。環(huán)境民事公益訴訟與社會公眾利益密切相關(guān)，所以需要對專業(yè)陪審員在司法實(shí)踐中參與案件審理的程序進(jìn)行明確規(guī)定，也正因當(dāng)前我國缺乏明確的此類規(guī)定，使得在司法實(shí)踐中出現(xiàn)缺乏法律依據(jù)的局面，進(jìn)而對環(huán)境公共利益維護(hù)造成不利影響。

三、我國環(huán)境民事公益訴訟制度的完善

（一）完善起訴主體資格制度

第一，放寬環(huán)保組織資源標(biāo)準(zhǔn)。近年來，我國社會組織不論是其數(shù)量，還是規(guī)模，都在不斷發(fā)展壯大，然而根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定而言，可滿足環(huán)境民事公益訴訟提起條件的組織少之又少，其中要求達(dá)到的存續(xù)5 年時(shí)間限制較為嚴(yán)苛，阻礙了很大一部分社會組織發(fā)揮其環(huán)保作用。對此，建議適當(dāng)降低存續(xù)滿5 年限制這一要求，例如可將這一年限設(shè)定成3 年。同時(shí)，可提起訴訟的組織不應(yīng)局限于專業(yè)從事環(huán)保工作的組織，其他公益組織也應(yīng)當(dāng)享有該項(xiàng)權(quán)利。相較于行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，社會組織有著高度的中立性，在提起環(huán)境民事公益訴訟方面有著天然優(yōu)勢。通過在法律體系內(nèi)放寬環(huán)保組織資源標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)調(diào)動(dòng)社會組織參與環(huán)境保護(hù)的主觀能動(dòng)性，不僅可使政府機(jī)關(guān)工作負(fù)擔(dān)得到極大減輕，還可讓社會公共利益得到更好的維護(hù)。

第二，賦予公民個(gè)人訴訟資格。盡管我國現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對公民享有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利作出規(guī)定，但從全球范圍來說，將公民納為環(huán)境民事公益訴訟的主體是一條必由之路。但為了防止公民將此作為自身牟取私利的手段，可在賦予權(quán)利的同時(shí)施行訴前前置程序，例如，要求公民在提起訴訟前，應(yīng)在窮盡救濟(jì)原則的基礎(chǔ)上，在執(zhí)法主體沒有履行機(jī)關(guān)職責(zé)的情況下，才能以個(gè)人身份提起訴訟［3］。而在訴訟期間，如果行政機(jī)關(guān)很好地履行了相關(guān)職責(zé)，對環(huán)境污染行為進(jìn)行了有效制止，或?qū)Νh(huán)境破壞者采取了相關(guān)行政手段，則公民便無需進(jìn)行進(jìn)一步訴訟，而轉(zhuǎn)由繼續(xù)等待行政權(quán)的救濟(jì)，切實(shí)使環(huán)境民事公益訴訟制度的作用得到充分發(fā)揮。

（二）完善訴訟費(fèi)用制度

第一，降低訴訟收費(fèi)。對于環(huán)境民事公益訴訟案件而言，應(yīng)通過推進(jìn)訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)改革，降低案件收費(fèi)，以讓更多組織、個(gè)體可參與到環(huán)境保護(hù)工作中來。要知道之所以要提起環(huán)境民事公益訴訟，就是為了維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益不受侵犯，因而要求訴訟主體最大限度地不摻雜個(gè)人利益。加之因?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟與一般的民事訴訟有著根本的區(qū)別，所以對于政府機(jī)關(guān)來說，也應(yīng)該基于實(shí)情，借助相應(yīng)手段以讓環(huán)境民事公益訴訟的本質(zhì)能夠得到充分凸顯［4］。例如，盡量少收取或者不收取相關(guān)訴訟費(fèi)用，進(jìn)而一方面調(diào)動(dòng)訴訟主體的主觀能動(dòng)性，另一方面縮減相應(yīng)的訴訟成本，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識。

第二，頒布專業(yè)的公益訴訟費(fèi)用繳納標(biāo)準(zhǔn)。對于訴訟費(fèi)用繳納而言，因?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟旨在維護(hù)環(huán)境利益，不牽涉對個(gè)人損害的賠償，所以應(yīng)當(dāng)對繳納規(guī)則進(jìn)行有效完善，頒布專業(yè)的環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用繳納標(biāo)準(zhǔn)。鑒于環(huán)境民事公益訴訟的公益性特征，應(yīng)對免訴訟費(fèi)的范圍進(jìn)行適當(dāng)拓寬，例如將環(huán)保組織等相關(guān)訴訟主體納入免訴訟費(fèi)用群體中，通過建立統(tǒng)一的環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用繳納標(biāo)準(zhǔn)，為公共環(huán)境利益維護(hù)提供有力支持。

（三）完善專業(yè)陪審制度

第一，確立環(huán)境民事公益訴訟專業(yè)陪審員的訴訟地位。確立專業(yè)陪審員的訴訟地位，對推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟制度發(fā)展完善，促進(jìn)這一制度創(chuàng)造良好的綜合效益有著十分積極的意義。基于此，在環(huán)境民事公益訴訟案件中，應(yīng)構(gòu)建起專業(yè)陪審員與法官之間的和諧關(guān)系，相互配合、相互協(xié)作，以共同推進(jìn)對案件的審理工作，提升案件審判效率。

第二，完善專業(yè)陪審員參審程序。在專業(yè)陪審員選任環(huán)節(jié)，應(yīng)保證專業(yè)陪審員應(yīng)當(dāng)是有著相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的人民陪審員，以此讓專業(yè)陪審員可有效發(fā)揮其專業(yè)技能對案件予以判定，確保案件審判結(jié)果的公平、公正。在專業(yè)陪審員啟動(dòng)機(jī)制方面，法院享有啟動(dòng)機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)，在審理實(shí)踐中，當(dāng)事人選好專業(yè)陪審員后，法官應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況以給出同意與否的意見；另一方當(dāng)事人同時(shí)可提出異議，并由法官做出最終裁判，確立專業(yè)陪審員適用與否。為使專業(yè)陪審員的作用得以有效發(fā)揮，這一制度的啟動(dòng)應(yīng)通過當(dāng)事人提出申請，若是當(dāng)事人沒有申請，則法院可自動(dòng)啟動(dòng)這一程序［5］。

綜上所述，完善環(huán)境民事公益訴訟制度，對維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益有著十分積極的意義。但對于這一制度的完善需要經(jīng)歷一個(gè)漫長復(fù)雜的過程，相關(guān)主體應(yīng)基于我國實(shí)際國情及司法實(shí)踐，加強(qiáng)對發(fā)達(dá)國家成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)借鑒，不斷完善我國現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度，助力環(huán)境民事公益訴訟在我國環(huán)境保護(hù)中的作用得以充分發(fā)揮。