法治建設在財稅體制改革中的作用

李書翹

新疆財經大學法學院，新疆 烏魯木齊 830012

財政稅收是我國用來進行宏觀調控的重要工具，該工具的使用，不僅調控成本較低，同時引發財政風險的概率較小。所以一定要在法治的引領下全面推進財稅體制改革，利用財稅體制改革實現資源配置的優化，不可以局限于某一個地區，而是應該放眼于全國，構建一個統一的、有效的財稅體制。以此保證社會發展的公平性，這樣更加有助于國家的長治久安，讓社會大眾更加安居樂業。

一、財稅體制改革的事項

（一）加強對稅收立法的完善

在法治引領下全面推進財稅體制改革的過程中，雖然目前我國已經獲得了一定的成績，但是其中依然存在著一些問題有待解決，其中較為突出的一個問題就是稅收立法權長時間處于旁落行政系統的狀態，而地方稅收立法權長時間未貫徹落實。20 世紀末我國稅收制度的構建取得了較大的進步，但是稅收立法授權的問題依然未能夠得以化解。2009 年《讓稅收立法權回歸人大》提案的提交和2013 年《關于終止授權國務院制定稅收暫行規定或者條例的議案》的提交，這些都是政協委員與人大代表推進稅收立法進步的實際行動。雖然并未形成明確的落實提案與議案的路線，但是已經備受社會的關注。

雖然在我國《憲法》中明確地方人民代表大會享有立法權，但是實際上，地方稅收立法一直未得以全面落實。現階段我國大部分地區實行的地方稅，大體上均為國務院制定的有關稅收方面的條例和暫行條例，并非由地方人民代表大會制定的符合當地實際情況的稅收條例。在以法治為引領全面推進財稅體制改革的過程中，一定要打破這種局面，推進地方稅法的制定，促使我國法治能夠進一步引領財稅體制改革。

（二）加強財政轉移支付制度的完善

在法治引領下全面推進財務體制改革的過程中，需要大力加強對省級財政支付結構的調整，明確部分功能的具體指向、固定財政轉移支付范疇與標準、制定相對穩定的政策，在一般性財政轉移支付中納入專項資金，市縣可以按照相關規定自主進行安排與使用。同時還需要在定向財力轉移支付中納入適用因素下通過測算分配、符合市縣統籌管理、具有特定政策目標的專項資金。對于市縣項目，需要賦予其相應的管理權與決策權。在完善財政轉移支付制度的過程中，還需要加強績效管理、統籌協調、分層保障、分類測算的辦法的完善，尤其要大力支持貧困地區、偏遠地區、民族地區和革命老區財政轉移支付制度的完善。明確完善的方向、準確地下達支付額度，并將其和績效相聯系起來。另外，還需要加強資金跟蹤問效機制的完善，以“花錢必須問效”為制度完善的導向，同時構建健全的財政資金跟蹤問效機制，進一步推動績效預算改革，對各級政府部門的管理責任進行整理，明晰各部門的責任，提升財政轉移支付制度在財稅體制改革中的效用。

（三）大力改革專項資金管理

加強對各部門提取預算資金的整合，大力執行零基礎的預算要求，結合各個部門職責履行的要求，嚴格地按照相應的政策要求和支出額度，對部門預算進行合理的編制，逐一對各項項目績效目標進行細化，對各部門的項目預算規模做出進一步核定。在對各專項預算資金進行整合的過程中，還需要全面地理清各專項項目的預算，對于已經到預算執行期限、功能不夠清晰、績效水平較低的專項項目應該及時進行清理，對于用途基本雷同、投資方向重復和規模相對較小的項目需要對其進行歸并，對政策對象相互交叉和區域范圍相互重疊的項目進行整合，對項目資金的使用進行整合與歸并，明確地界定和樹立資金的使用規則。根據年度專項資金管理工作的重點，對項目安排進行調整，推進重大決策的執行。

（四）大力改革績效預算管理

需要構建健全的績效預算管理體系，該體系需要涵蓋整個預算管理的過程，其中包括事前、事中和事后績效預算管理，以此保證其可以獲得較大的進展。法治引領下全面推進財稅體制改革時，要大力改革績效預算管理，改革內容主要包括：明確績效預算管理的內涵、加強預算編制與審核制度的改革、加強對預算管理的細化、明確績效預算管理目標，這些為事前管理改革的主要內容，管理預算的執行、合理地分配專項績效資金、評估預算執行為事中執行預算管理改革的主要內容，加強對結余結轉的管理、評價預算績效、審查財政決算為事后預算管理審查改革的主要內容。

（五）加強對政府債務管理的規范

近些年，一些市縣政府部門債務風險明顯上升，債務管理工作急需進一步加強。在法治引領下全面推進財稅體制改革時，一定要加強對政府債務管理的規范。可以通過政府債務管理體系的完善構建，制度化管理政府債務［1］。在這一過程中，要加強對制度辦法的完善，可以通過政府債務管理辦法的制定和出臺，加強對債務額度的嚴格控制，并嚴格按照相應的程序對債務進行審批，通過動態化監督對債務風險進行預警。對于超出政府債務預警線的市縣需要及時進行提示，并加強管理和控制。

（六）穩定稅負

我國整體收入中政府和社會群眾占據的份額在很大程度上取決于稅負水平。自1994 年我國開始大力實施分稅制改革，近20 年我國稅收收入都處于不斷增長的狀態。雖然稅收收入的快速發展是經濟高速發展帶動下的必然成果，但是也不得不承認其代價就是犧牲了社會群眾收入的增長。如果不及時加以控制，那么就將會形成“國富民弱”的局面。所以在法治引領下全面推進財稅體制改革的過程中，一定要注重穩定稅負，這是一項長期性的工作，任重道遠。在穩定稅負的過程中，需要先抑制長期以來高速增長的稅收收入［2］。所以在進行財稅體制改革時，應該按照不增加整體稅負的要求來進行改革。對于將造成社會大眾稅收負擔增加的財稅體制改革，尤其要謹慎。盡可能不要增設會致使社會大眾負擔增加的新稅，在加稅的同時還需要同步實施減稅。保證整體稅負的平衡性，并逐步降低稅負。

（七）構建現代化財政

現代化財政是對當前實行財政模式的集中概括，也是對一個新的財政模式表述。財政模式的變化不單單是名稱上的變化，而是本質上、理念上的變化。現代化財政要求在對財稅體制進行改革的過程中，一定要放寬視野，站在國際的視角，用具有時代性的目光實施改革，摒棄以往的狹隘改革思想，加強對現階段世界各個國家在“治國理財”方面表現出的精髓，尤其要加強向發達國家“治國理財”成熟經驗的學習，對我國的財政進行不斷的升級，逐步實現與國際現代化財政相接軌。

雖然在法治引領下全面推進財稅體制改革，要充分凸顯現代化財政的時代性，但是公平正義一直以來都是財政亙古不變的制定原則與靈魂［3］。公平正義下的現代化財政集合了發展財政、民生財政、法治財政、透明財政和績效財政。從這一角度詮釋現代化財政，構建相應的制度，才能夠實現財政自身的根本價值，切實為社會大眾造福。

（八）加強對事權的明確

在法治引領下全面推進財稅體制改革的過程中，需要明確事權，確定政府的職責范圍，規范政府行為，為財稅體制順利改革打下良好基礎。首先，明確市場與政府部門的分工。將本需要市場化解的問題，交由市場來解決，政府不再參與。同時明確政府需要履行的職責，尤其在進行資源配置時，政府更加需要充分發揮自身在公益性服務范疇內的職能，構建合理的、公平的社會保障制度［4］。其次，明確中央與地方政府的權責范疇。適當增加中央的權責，統一管理市場和制定市場規則等均屬于中央的權責范疇。同時逐步理清中央和地方政府事權之間的關系，將區域性公益服務納入到地方政府事權范圍內。最后，明確各級政府部門的事權范圍，其需要在明確中央與地方政府的事權范疇的前提下進行。尤其是要確定鄉鎮政府、縣級政府的事權。逐漸縮小市地級政府的事權范圍，最終形成以中央、省級政府、縣級政府、鄉鎮政府四個等級的財政事權。在明確事權后，還需要按照事權范圍進一步對支出責任進行劃分，利用轉移支付保障支出責任的落實，防止政府支出負擔增加。

二、發揮法治引領作用全面推進財稅體制改革的有效策略

（一）以法治為信仰推進財稅體制改革

在全面推進財稅體制改革的過程中，我國財政部門一定要注重加強對新《預算法》的學習，以此深入了解其中的各項條款，準確把握新法的原則與精神，同時加大宣傳的力度，強化預算法治意識，在開展預算管理活動時可以自覺遵守新《預算法》中的各項行為準則與規范，確保預算管理活動的開展有法可依。同時還需要加大執法力度，嚴肅執法，一旦發現有違反法律法規的行為必須追究其相應的責任，不斷提高法治在財稅體制改革中的地位［5］。另外，在開展宣傳工作時，一定要大范圍宣傳，并對宣傳方式加以創新，盡可能促使全社會大眾都可以了解預算法律知識。從而在全社會形成依法辦事、遇事尋法、用法解決問題、靠法化解矛盾的法治社會環境。

（二）以法治為根本推進財稅體制改革

習近平總書記不止一次提出，一切重大改革都需要將法律作為重要依據，科學論斷改革和法治之間的關系。財稅體制改革不單單影響著社會經濟發展，同時還關系著國家治理，關系著社會群眾的福祉。所以更加需要在改革的過程中以法為依據。在新《預算法》中對預算管理制度改革有著明確的規定，所以需要以法治為根本協調推進新《預算法》的執行和財稅體制改革［6］。將財稅改革的重點放在稅收法定原則上，對財政體制進行完善，同時做好財稅改革方案和新《預算法》之間的銜接，在改革中對相關制度進行不斷完善，促使財稅體制改革可以穩步在法治的軌道下快速地推進。

（三）以法治為要求推進財稅體制改革

我國當前正處于新《預算法》全面深化實施的階段，雖然新《預算法》為我國財稅體制改革提供了方向，但是一時之間還很難對改革中的具體問題做出具體的原則性規定［7］。再加上各個地區預算管理水平和管理環境存在著較大的差異，這就迫切需要構建與新《預算法》相配套的法律法規和規章制度，以此為財稅體制改革提供更加完善的依據。在具體推進財稅體制改革的過程中，應該根據實際情況出發，以法治為要求，按照靈活性和統一性有機結合，確定財稅體制改革的原則，通過深入的研究，及時制定有關政府綜合財務報告、財政資金支付、預算支出標準、政府債務管理、財政轉移支付等規章制度。并針對當前實行的有關制度進行清理，在改革的同時加強“立改廢釋”等有關工作，及早構建一套健全的預算制度，提高新《預算法》的可執行性與操作性，從而為財稅體制改革提出更為明確的要求。

綜上所述，我國在法治的引領下全面推進財稅體制改革的過程中，一定要加強對相關法律法規內容的研究，并根據財稅體制改革的需求對相關法律法規的內容做出適當的修改與完善，以此更好地發揮其在財稅體制改革中的引領作用。對于一個依法治國的國家來說，任何改革活動的實施，均需要將相關的法律法規作為重要依據和前提條件。為此，我國一定要加強對有關財稅體制改革方面的法律法規的宣傳，強化全社會群眾的法律意識，促使其了解和掌握相關的法律法規，這樣才能夠形成依法辦事、遇事尋法、用法解決問題、靠法化解矛盾的良好社會環境，才能夠協調推進財稅體制改革，在促進經濟發展的同時，減輕社會群眾的稅負。