境外突發事件分類與分級研究

朱欣妮，朱 毅

中國人民警察大學 a. 研究生院； b. 涉外安保學院，河北 廊坊 065000

突發事件分類與分級是應急管理的基礎。隨著中美戰略競爭不斷升級和地緣政治沖突持續加劇，共建“一帶一路”面臨的傳統安全風險與非傳統安全風險更趨復雜和嚴峻，如何提高境外中資企業應對突發事件的能力已成為我國海外安全管理面臨的挑戰之一［1-2］。根據《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）和《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《突發事件總體應急預案》），學者對國內突發事件的分類與分級觀點較為統一［3］。然而，由于共建“一帶一路”線長面廣，沿線國家與我國經濟基礎和社會制度差別較大，國別區域之間的政治制度、宗教文化、經濟社會發展水平等情況千差萬別，簡單沿用《突發事件應對法》《突發事件總體應急預案》以及國家涉外突發事件專項預案等對境外突發事件進行分類和分級，是造成當前境外中資企業在安全風險分類標準、安全風險評估指標體系構成、應急預案編制與管理、突發事件分級響應和應急處置等環節存在較大爭議的重要原因。因此，有必要對海外突發事件分類與分級法律法規、技術標準和部門管理規定等進行系統梳理，為境外中資企業及其監督機構完善風險評估和應急管理體系提供借鑒。

一、境外突發事件分類與分級現狀

（一）境外突發事件的分類

根據《突發事件應對法》，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件［4］。劃分依據是各類突發事件主責應對部門的職能，例如，應急管理部主要承擔自然災害和事故災難類突發事件的應對，國家衛健委主要承擔公共衛生事件的應對，公安部主要承擔社會安全事件的應對。根據境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議機制規定，外交部主要承擔境外突發事件的應對。《突發事件總體應急預案》將涉外突發事件歸為社會安全事件。涉外安全事件包括境外涉我突發事件和境內涉外突發事件，而境外涉我突發事件即境外突發事件。此后，商務部《境外中資企業機構和人員安全管理規定》、國資委《中央企業應急管理暫行辦法》均沿用《突發事件總體應急預案》，將境外突發事件定義為在中國境外發生的自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件四類突發事件［5］。此外，商務部《對外投資合作境外安全事件應急響應和處置規定》還提出“境外安全事件”的概念，主要包括戰爭、政變、恐怖襲擊、綁架、治安犯罪、自然災害、生產安全事故、公共衛生事件等，可以看出，該規定將前五種境外安全事件列入社會安全事件的范疇。事實上，很多境外中資企業認為新形勢下境外突發事件的外延應進一步拓展，如針對中資企業社會影響、品牌形象、企業穩定、金融安全、網絡安全等發起的不利行為也應納入突發事件范疇?，F行國家標準《突發事件分類與編碼》（GB/T 35561—2017）［6］根據突發事件的性質、發展過程和演化機理，將突發事件分為大類、亞類和細類三個類別，其中，大類即《突發事件總體應急預案》所指的四類突發事件。

（二）境外突發事件的分級

突發事件的科學分級是境外中資企業開展安全風險評估和分級響應的重要依據。《突發事件應對法》根據突發事件的危害程度和影響范圍，將自然災害、事故災難和公共衛生事件分為特別重大、重大、較大、一般四個等級。由于社會安全事件認定的復雜性和社會危害后果的不確定性，《突發事件應對法》沒有對社會安全事件進行等級劃分［7-8］。《境外中資企業機構和人員安全管理指南》根據突發事件應急響應范圍，將境外突發事件分為I 級突發事件（境內公司總部級響應）、II 級突發事件（境外中資企業級響應）、III 級突發事件（境外中資企業項目單位級響應）。有的境外中資企業進一步細化該標準，根據傷亡人數、被綁架人數、財產損失額度、生態環境影響程度、國際聲譽影響等因素，將境外突發事件等級分為I 級（集團公司級）、II 級（公司級）、III 級（單位級）和IV 級（基層站隊級）。還有的境外中資企業沿用目前國內所采用的傷亡人數和直接經濟損失標準將境外突發事件分為I 級突發事件（特別重大）、II 級突發事件（重大）、III 級突發事件（較大）、IV 級突發事件（一般）、V級突發事件（輕微）五個等級。

二、境外安全風險的內涵與分類

（一）境外安全風險的內涵

目前，學者對安全風險的定義有狹義和廣義兩個維度。狹義安全風險指社會領域的風險，與政治領域、生態領域、經濟領域、宗教文化領域安全風險相區分；廣義的安全風險是指由政治、經濟和生態等社會各個領域中不確定性因素對社會整體良性運行和協調發展造成危害性的一種可能性和危害程度的描述［9］。本文所提到的安全風險指施加于境外項目、機構和人員的狹義維度的安全風險，這類風險能夠直接造成境外停工停產、境外項目被破壞、境外人員遭遇人身傷害以及財產損失等。因此，根據風險施加意圖不同，學者普遍將安全風險視為人為導致的安全風險（security risk）和技術管理失效導致的安全風險（safety risk）所產生的疊加效應，此兩類風險分別被稱為主觀安全風險和客觀安全風險［10-12］。事實上，客觀安全風險是當前境外中資企業開展安全評估時普遍被忽視的風險事項。

（二）境外安全風險的分類

境外安全風險分類邊界不清是導致當前境外項目安全風險評估指標體系構成模糊的主要原因。根據海外項目和人員面臨的威脅方式不同，學者將海外安全風險分為地緣政治風險、東道國政治風險、武裝沖突風險、恐怖襲擊風險、群體性事件風險、有組織犯罪風險、宗教文化風險、綜合管理風險、自然災害風險、公共衛生風險等［13-17］。上述風險有的直接作用于海外項目和人員，造成人員傷亡和財產損失，如武裝沖突風險、恐怖襲擊風險、綁架劫持風險、自然災害風險、事故災難類風險等，有的則通過某種中間媒介間接作用于海外項目和人員，但同樣造成人員傷亡和財產損失，如地緣政治風險、東道國政治風險、宗教文化沖突風險等。也有學者根據風險作用對象將海外安全風險分為旅游安全風險、企業安全風險和恐怖襲擊安全風險［18］。還有學者根據項目全生命周期將海外安全風險分為設計階段、投資階段、建設階段、運營階段和項目退出階段等安全風險，以及從更加宏觀角度將海外安全風險分為國別政治風險、經濟安全風險和社會安全風險［19］。

針對上述安全風險類別，有的學者將地緣政治風險納入國別政治風險考慮，有的學者則將地緣政治風險獨立于國別政治風險之外單獨考慮，還有的學者將政治風險、綁架劫持等與社會治安類風險、恐怖活動類風險一并納入社會安全風險大范疇進行安全評估［20］。安全風險分類及其評估體系的不一致，可能導致同一國別或地區的中資項目風險評估的結果差異較大甚至偏離實際，也難以對不同國別的安全風險進行橫向對比。造成這種分類模糊的原因是評估人員簡單沿用國內突發事件的分類和風險評估思路，對境外各類安全風險的形成機理、作用方式、傳播路徑和表征呈現缺乏深入理解。

三、境外突發事件分類與分級方法

（一）境外突發事件分類方法

根據《突發事件分類與編碼》列出的大類、亞類和細類逐級劃分標準，將自然災害、事故災難、公共衛生事件納入境外突發事件中的大類意見較為統一，主要爭議在于對境外社會安全事件的劃分。目前，國內學者普遍將恐怖襲擊事件、群體性事件、綁架劫持事件列為社會安全事件［8］，將經濟與金融安全事件與社會安全事件并列［21-22］，主要分歧是上述提到的地緣政治事件、武裝沖突事件、政局動蕩事件、民族宗教事件等是否應列入社會安全事件的范疇。要厘清上述突發事件與社會安全事件之間的關系，需要清楚上述突發事件與社會安全事件的相互作用方式及其影響途徑。以地緣政治事件為例［23］，其不但可以向金融或經濟危機事件、東道國政局動蕩、武裝沖突等事件演化，還可以向隸屬于社會安全事件范疇的恐怖襲擊事件、群體性騷亂事件、綁架劫持事件、海盜襲擊事件等突發事件轉變。同樣，國別政權更迭、軍事沖突、民族宗教等突發事件，甚至包括嚴重自然災害、重大公共衛生事件也可以向社會安全范疇的恐怖襲擊事件、群體性事件、綁架劫持事件以及海盜襲擊事件等演變，導致社會安全風險疊加上升。表1為2021年全球主要國家安全風險事件相互演化典型案例。此外，2021 年緬甸仰光中資工業園被燒事件和巴基斯坦葛洲壩水電站車隊遇襲事件表明，未來針對境外中資企業和人員的突發安全事件可能是上述多個不確定突發事件共同作用的結果。綜上所述，地緣政治事件、東道國政局動蕩事件、經濟安全或金融事件、宗教文化事件應列為與社會安全事件、自然災害、公共衛生并行的突發事件，開展境外綜合性安全風險評估時，需要單獨構建符合國別地區實際的評估指標體系。

表1 2021年全球安全風險疊加案例

表2為依據上述標準并參考《突發事件分類與編碼》以及近年來海外項目和人員遭遇的典型突發事件發生頻率提出的境外主要突發事件大類和亞類劃分方法，構建風險評估指標體系和開展風險評估時可根據表中亞類向細類進一步劃分。此外，不同行業領域安全風險的分類應有所差異，特別是在細類劃分時需因情施策。例如，跨國油氣管道、油氣加工等海外重大能源項目安全風險突出社會安全風險、自然災害風險、事故災難風險，而道路交通、電站等大型基礎設施項目則重點關注政治風險、環境風險、經濟風險等，這些風險容易導致項目進展緩慢甚至停滯不前。

表2 境外突發事件的分類

（二）境外突發事件分級方法

突發事件的科學分級是突發事件發生后，境外中資企業、項目及其主管機構開展分級響應的重要依據。通過以上分析可知，目前境外突發事件的分級標準主要有以下四類：基于東道國政府的應急處置能力水平；基于中資企業及其監管機構的響應級別或范圍；基于項目傷亡人數和直接財產損失；基于傷亡人數、財產損失、當地生態環境以及國際聲譽綜合影響程度。分級的結果有III 級、IV 級和V 級等三個不同層級劃分標準。根據目前國內突發事件的分級標準，突發事件的客觀屬性（如發生原因、影響范圍、事故后果等）和應急管理的主觀屬性（如影響程度、政府應對能力）是分級的兩種重要維度［3］。其中，政府應對能力是國內突發事件分級的一個重要考量因素，但“一帶一路”沿線國家大多政治風險較高，無論是科學技術、人力資源還是應急管理水平，東道國政府突發事件綜合應對能力與國內相比存在一定差距。且“一帶一路”沿線國別區域內部的人口密度、經濟社會基礎、政府應急組織體系與國內差別較大，簡單沿用國內制定的死亡人數、重傷人數和直接經濟損失等標準進行分級顯然與實際不符，尤其是針對政局動蕩、軍事沖突、宗教文化沖突等突發事件的分級。因此，需要增加其他分級指標。例如，Ⅰ級突發事件的分級指標：武裝沖突導致死亡人數達到80 人，且國別區域政治風險低于全球平均水平；城市人口密度達到每平方公里9 450人，新冠肺炎疫情累積確診人數達到10 000人以上。Ⅱ級突發事件分級指標：武裝暴力活動較活躍，死亡人數50~80人，政治風險低于全球平均水平；新冠肺炎疫情累積確診人數達到1 000~10 000 人。Ⅲ級突發事件分級指標：當地武裝暴力活動活躍，死亡人數20~50 人；新冠肺炎疫情累積確診人數達到100~1 000 人。Ⅳ級突發事件分級指標：武裝暴力造成死亡人數1~20人；新冠肺炎疫情累積確診人數1~10人。

此外，不同類型的境外項目可能隸屬不同中資企業，其在東道國合作經營的模式及企業內部應急管理體系也存在差異，即使同一類型項目，在不同國別區域，其應急管理體系也存在差異。因此，針對同一地區境外中資項目或不同地區同一類型中資項目，在考慮突發事件分級時也應有所區別。境外突發事件的科學分級應建立在綜合考慮突發事件的類型、影響范圍、項目所在地人口密度、經濟社會基礎、東道國突發事件應對能力、境外中資項目類型、項目運營模式、中央企業應急管理組織體系等多個因素的基礎上進行確定并加以細化區分。

四、結束語

通過系統梳理與境外突發事件分類及分級有關的國家法律法規、技術標準、部門規章、中央企業境外安全管理規定以及應急預案體系，就當前境外突發事件分類、分級以及應急預案體系中存在的問題進行分析，得出如下結論：（1）突發事件分類與分級是境外中資企業及其監管部門開展經常性風險評估和應急管理的重要依據，開展相關工作時應充分考慮地區差異、國別差別、項目差異等因素的綜合影響。（2）地緣政治類、東道國政治類、宗教文化類、經濟安全類等突發事件應列為與社會安全事件同一層級的突發事件，據此構建不同層級風險評估指標體系時應注意不同層級突發事件之間的相互影響。（3）突發事件的分級應綜合考慮突發事件的類型、影響范圍、項目所在地人口密度、項目所在地經濟社會基礎、東道國突發事件應急法律體系、境外中資項目類型等因素進行確定。