呼圖壁縣鄉村治理效能發揮的制約因素及有效路徑研究

賈超群　侯珍珍

摘要：治理有效是鄉村振興戰略的核心內容，不僅關乎農村社會大局持續穩定，而且關乎農業農村改革發展持續深化。經過改革開放40多年的發展，位于新疆維吾爾族自治區（以下簡稱“新疆”）天山北坡經濟帶的呼圖壁縣鄉村治理雖然取得了一些成效，但是村集體經濟薄弱、各支力量不協同、智能化服務不足、黨組織作用發揮不充分等問題依然是制約鄉村治理效能發揮的重要因素。結合呼圖壁縣發展實際，文章從壯大村集體經濟、加強鄉村基層黨組織能力與水平建設、做好智能鄉村建設的規劃與實施、建立縣鄉村治理主體聯動溝通機制、黨組織統一整合各支力量協同推進、鼓勵群眾大膽創新自我管理的模式等方面探尋促進呼圖壁縣鄉村治理效能發揮的有效路徑。

關鍵詞：鄉村治理；呼圖壁縣；效能；途徑

文章編號：1674-7437（2023）07-0040-03? ? ? ? 中國圖書分類號：D422.6? ? ? ? 文章標識碼：A

鄉村治理是國家治理的基石，隨著經濟的不斷發展，我國鄉村村民的經濟理性越來越強，村組也變成了“半熟人”社會[1]，依法治理成了村民的共識，同時也出現了一系列新問題，產生了一系列新矛盾。筆者結合自身近三年的駐村調研情況，多角度分析呼圖壁縣鄉村治理效能發揮的制約因素，探尋鄉村治理效能發揮的有效路徑，希望有助于推動呼圖壁縣鄉村振興戰略工作的順利實施。

1? ?呼圖壁縣鄉村治理的社會背景

呼圖壁縣鄉村治理的發展歷程雖然與全國大多數的鄉村一樣，但是其發展也建立在我國西部地區獨特社會基礎之上。一是表現為鄉村人員構成呈現出獨特的移民色彩。呼圖壁縣本地常住居民與甘、陜、寧、豫等外來居民共同居住，不同地區不同文化的人員在此相融合，鄉村治理共同體的關系逐漸形成[2]。二是表現為鄉村經濟整體上依然比較落后。三是表現為呼圖壁縣的鄉村文化呈現出多元文化共存的特點。這種社會背景對呼圖壁縣的鄉村治理帶來了雙重影響，因此，只有在正確認識這種背景的前提下才能對呼圖壁縣鄉村治理效能發揮的制約因素及有效路徑有一個全面準確的分析。

2? ?呼圖壁縣鄉村治理效能發揮的制約因素

結合筆者的調研來看，呼圖壁縣鄉村治理屬于典型的動員式治理[3]。自1998年正式頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》在呼圖壁縣施行以來，都是以國家自上而下積極發動各級政府有組織、有目的地開展治理工作，集中和發動各種社會力量主體來達成這項艱巨任務，以如期實現鄉村社會治理目標。因此，呼圖壁縣在鄉村治理效能的發揮上往往外部因素的影響大于內部因素。

2.1? ?從經濟方面看，村集體經濟薄弱影響治理效能

經濟基礎決定上層建筑，集體經濟是影響鄉村治理效能發揮的決定性因素。一方面，鄉村經濟整體依然比較落后，村集體經濟薄弱。雖然呼圖壁縣二十里店鎮、五工臺鎮和大豐鎮都有工業園區，但農牧區鄉鎮的大多數老百姓仍以農牧業為主，村集體經濟發展比較緩慢，加之其它大項支出，村集體隱形債務負擔也逐漸加重，隱形債務更加制約了村級集體經濟的發展。另一方面，該縣的村集體經濟薄弱是與村民的收入相對比而言的，即“村窮民富”，百姓富、村集體窮的現象影響了老百姓對村級事務管理的熱度。

2.2? ?從文化方面看，文化認同度不高影響治理效能

呼圖壁縣的鄉村文化呈現出多元文化共存的特點，現代文化、市場文化、網絡文化不斷涌入，傳統的民族、部落等多種文化依然存在，各種文化既有碰撞又有融合發展。文化認同是最深層次的認同，是民族團結之根、民族和睦之魂。從范圍上來看，可以分為對國家的認同、對地區的認同、對村莊的認同，一旦小范圍的認同高于大范圍的認同就會出現文化認同危機。文化認同度不高影響著呼圖壁縣的鄉村治理效能。

2.3? ?從科技方面看，智能化服務不足影響治理效能

科技化、信息化、智能化、數字化管理與服務是現代社會發展的需要，也是提升鄉村治理效能的重要手段。呼圖壁縣地形呈現南北狹長東西窄的地理布局，從最南邊的雀爾溝鎮政府到最北邊的文昌村有143km的距離，就算是同一個鄉鎮，村與村之間的距離也比較遠，以大豐鎮為例，紅柳塘村到祁家湖村就有12km的距離。老百姓在辦理日常事務時交通成本高，與鄉鎮政府溝通的公共成本也比較高。因此，加強智能化和信息化建設尤為重要。但是筆者在走訪中發現，農牧區的科技化、智能化、信息化投入不均衡，基礎設施相對比較落后。例如，石梯子鄉白楊河某村民說，“我已經參加了縣上抖音直播培訓，自己也做好了網上賣熏馬肉的準備，但是因網絡信號不好，直播起來非常不方便”。再以種植作物缺少大數據支撐為例，村與村、鎮與鎮之間并不知各區域種植作物的數量與面積，有些年份村干部引導種植的作物為種植過剩的作物，這種情況導致了群眾的智能化服務獲得感較差，也影響了基層干部的智能化服務意愿。如果有大數據作為支撐，這種現象在一定程度上就可以避免，也可以提高基層干部在群眾中的威信。

2.4? ?從治理主體方面看，縣鄉村聯動不足影響治理效能

呼圖壁縣在縣鄉村三級治理體系方面仍存在功能不健全、協調聯動機制不完善、責任落實不到位等問題，影響鄉村治理體系與治理能力現代化水平提升。例如，縣級相關部門有執法權，但基層一線力量薄弱，“管得了但看不見”；鄉鎮了解基層情況但是不具有相關職權，“看得見卻管不了”，“條”“塊”之間職責邊界不清楚，工作銜接不順暢。

3? ?呼圖壁縣鄉村治理效能發揮的有效路徑

鄉村治理是我國社會治理的重要組成部分[4]，其作用的發揮主要局限在鄉村領域，主體是村民。由于呼圖壁縣各鄉村發展的不均衡，農區與牧區并立，城郊村與偏遠村并存，每個鄉村都有自己的特點，因此，在探尋鄉村治理的路徑時需要結合鄉村的現實狀況來分析，不能搞成千村一面，需要循序漸進、因地制宜。

3.1? ?壯大鄉村集體經濟是鄉村治理的基礎

發展態勢良好的村集體經濟可以為鄉村治理提供經濟基礎，重要的是村集體經濟進入老百姓關心的視野，村民會對鄉村治理的熱度大幅度提升，也會成為鄉村精英競相參加村干部競選的重要因素。為此，目前呼圖壁縣52個行政村要進一步分類，按照經濟基礎、資源稟賦、人才數量等條件找準發展的路徑，大力發展壯大村集體經濟，例如，水資源充足的百泉村可以發展鄉村旅游，苗木資源豐富的二十里店林場村可以發展植物研學教育，城郊優勢明顯的上二工村可以發展特色花卉種植產業，距離S101百里丹霞景區近的西溝村可以開展牧家樂，土地面積較大的紅柳塘村可以繼續開展土地流轉，其余牧業大村要在品種改良的基礎上，為工業發展提供原材料方面進一步加大利度，但是要高度警惕所有村的發展“一刀切”，盲目整體推進。

3.2? ?加強農村基層黨組織能力與水平建設

農村基層黨組織應從現在和未來發展的角度雙向發力。就現在而言，要壯大村黨組織的隊伍，把優秀人才吸納進黨組織，做足鄉村的各類民生保障，讓群眾相信黨組織、依靠黨組織，讓群眾從黨建引領上看到前進的方向。就長遠來看，黨員干部要引導村民進行自治法治德治，以“三治融合”構筑村民對鄉村文化認同，從村級民主治理、鄉級民主治理、縣級民主治理逐步推動，如此，最終受益的一定是廣大村民。

3.3? ?做好智能鄉村建設的規劃與實施

科技化、信息化、智能化、數字化是未來鄉村治理的趨勢，大力加強基礎信息基礎設施建設，充分利用大數據的分析功能，大力培養數字人才，提高現代智能技術在村民管理服務方面的應用，圍繞群眾需求，提供精準化、精細化的服務，尤為重要。例如，針對呼圖壁縣城鄉發展不均衡的現狀，冬城夏村的老百姓在某些村比例達到50%以上，牧區定居點的老百姓臨時流出村外居住，因此，要發揮好人口流動的大數據統計工作，為冬城夏村人口在城市鄉村流動中提供便利。再如，呼圖壁縣發展苗木產業需要大量外來勞動力，尤其是園戶村鎮和二十里店鎮的某些村的流動人口比本村常駐人口總數還要高出很多，但是他們卻被排除在鄉村治理的主體之外，為此，要不斷加強智能化管理，對流動人口積極提供就業崗位，也可以模仿城市管理采用積分制，為其提供廉租房，大膽探索建立“互聯網＋網格管理”服務管理模式，扎實開展智慧農村警務建設、推動“雪亮工程”順利進行等。

3.4? ?建立縣鄉村治理主體聯動溝通機制

鄉村治理部分難題的解決也離不開縣鄉作用的發揮，因此，要依據《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國鄉村振興促進法》等法律法規，要明確各自職責，及時溝通，作為上級，要把城鄉融合作為目標，對下級實行“月指導、季評估、年考核”；作為下級，也要通過村民民主自治把各種訴求通過村“兩委”反饋給縣鄉兩級，這樣各村才能把握好工作的重點，明確治理的難點，既發揮村民自治作用，又發揮上級引導作用。尤其注意的是，要不斷擴大鄉村群眾的“兩代表一委員”的比例，發揮他們的中間橋梁作用，提高他們議事參事的能力和水平，為村民自治提供明確的方向。

3.5? ?黨組織統一整合各支力量協同推進

鄉鎮黨委要統一好全鄉鎮的各支力量，村黨支部要統一整合好村莊的各支力量，逐步實現協同推進，即通過建立強大的內部體系和聯絡強大的外部體系共同推動各方力量，形成合力。同時，黨組織要發揮好對群團組織的引導作用，推動強村之間強強聯合式抱團發展，也可以逐步推動農業村與牧業村飼草聯營。黨組織充分結合自身優勢，以黨組織領辦合作社為突破口，通過充分發動群眾，積極招商引資，采取“農戶+黨支部+合作社+公司”的模式，整合資源，全面推動鄉村的發展，促進鄉村有效治理。黨組織要發揮好內部監督作用的同時積極配合上級的紀檢監督、村組織巡察監督、審計監督等，解決內部監督與群眾監督無法全覆蓋的難題。

3.6? ?鼓勵群眾大膽創新自我管理的模式

鄉村治理的主體是村民，自我管理創新的主體也是村民，要鼓勵廣大村民探索不同情況下村民自治的有效實現形式，敢于創新自我管理的模式。一方面要按照正常程序和要求培養村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的民主意識；另一方面更要針對不同情況鼓勵群眾大膽探索。在加強思想建設的同時，大膽開展“網上村委會”建設與“網下村委會”建設，不必拘泥于傳統形勢。要注意挖掘民族聚居行政村傳統自治資源，激發其自治活力[5]。

4? ?結束語

社會在不斷發展，影響鄉村治理的因素也在不斷出現，甚至是同一因素的不同側面產生的影響也不相同。呼圖壁縣作為苗木大縣、農業大縣，其經濟基礎仍比較薄弱，鄉村治理的難度依然很大，需要多方共同努力，鄉村治理工作才能不斷推動。更重要的是，我們要深刻認識到，鄉村治理不能一蹴而就，也不能停滯不前，既要看到存在的困難，也要看到光明的前途，需要進一步發揮好現有體制機制的作用，發揮好廣大人民群眾的首創精神，在發展中不斷提升鄉村治理的能力和水平，為呼圖壁縣鄉村振興提供強大的支持力量。

參考文獻：

[1]中共呼圖壁縣委黨史研究室.中國共產黨呼圖壁縣簡史[M].烏魯木齊：新疆人民出版社.2009.

[2]徐勇.中國農村村民自治[M].北京：生活書店出版有限公司，2020.

[3]賀雪峰.鄉村治理的社會基礎[M].北京：生活書店出版有限公司，2021.

[4]段曉亮，吳佩育.新時代鄉村治理效能提升路徑研究[J].農業經濟，2023（07）：58-60.

[5]李華胤.漢族與少數民族：村民自治有效實現的民族狀況 [J].東南學術，2016（02）：116-123.