注意力分配及其交互作用與政策議程設置
——基于20個案例的定性比較分析

陳曉艷，汪建昌

在中國共產黨執政理念中，以人民為中心的思想居于基礎性的突出位置，即全心全意為人民服務，始終將人民群眾的利益訴求放在工作的核心位置。社會突發的熱點事件往往會引起民眾廣泛的關注與討論，在社會中產生深遠的影響。各層級政府尤其是高層政府如何更好地捕捉、回應民眾的訴求，將重點事件納入正式的政策議程，在其中又有哪些因素影響以及如何交互影響政策議程，這些都需要進一步的探討與研究。

一、問題的提出

政策議程一直是公共政策研究關注的熱點問題，新聞學、社會學、政治學與公共行政學一直致力于推進這一領域的研究。除政策議程的基礎理論研究，近年來政策議程案例研究得到進一步發展，其中一個重要領域是研究多因素影響下的社會熱點事件如何進入政策議程。所謂社會熱點事件是指在社會中引起廣泛關注，激起民眾的憤怒、悲傷、興奮等情緒，從而引發社會強烈反響的事件。每年都會發生多起類似事件，對它們是否以及如何進入政策議程進行案例研究是非常有價值的。

近幾年來，注意力研究成為政策議程的一個新視角。注意力分配（Attention Allocation）是社會科學一個跨學科的研究主題，心理學、經濟學、管理學、社會學和組織學均有關注，各自秉持不同的研究視角。[1](p41-42)每年由媒體和輿情監測機構發布的輿情報告都會列舉當年發生的系列熱點輿情事件，2020 年當當網公章爭奪、仝卓高考舞弊，2021 年新東方轉型、吳亦凡事件，2022年孟晚舟回國、劉畊宏健身熱、東方甄選董宇輝成頂流等事件成為公眾和媒體共同關注的熱點話題。這些社會熱點事件反映了公眾和媒體注意力的分配，有些引起公眾和媒體關注的事件，同時政府也予以關注，最終進入了政府的政策議程；有些事件盡管公眾和媒體關注度高，政府也關注了，但最終并未進入政府政策議程。這就促使我們思考：政府注意力的分配如何與公眾注意力、媒體注意力之間形成互動？政府注意力、公眾注意力和媒體注意力的三重互動怎樣影響政策議程設置？

二、文獻回顧與模型建構

（一）文獻回顧

目前多源流理論、間斷—平衡理論是政策議程的經典理論，國內對政策議程的研究大多是在多源流理論和間斷—平衡理論框架下開展，王紹光則做出了本土化努力，從議程提出者和公眾參與度兩個維度形成6種議程設置模式：關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式和外壓模式，并在中國政治歷史背景下展開論述。[2](p86-99)整體考察，目前國內外政策議程設置主要有以下幾個主題：

1.政策議程的內涵研究。國內外對政策議程的內涵有基本一致的認識，即政府對公共問題進行排序，制定政策進行回應的過程。約翰·W·金登將政策議程定義為：“政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定的時間給予某個受關注的問題進行編目。”[3](p3)王紹光認為政策議程就是“從社會存在的種種問題中篩選出值得政府關注解決的問題的過程，是對各種政策問題依據重要性進行排序的過程”。[2](p86-99)張金馬認為政策議程是“將政策問題納入政治或政策機構的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項”。[4](p146)臺灣學者邱昌泰則認為：“所謂政策議程就是政策制定者對于來自社會的強烈需求采取積極的因應行動，并將它列入政府處理公共問題的公共計劃時程表，以解決公共問題，滿足人類需要。”[5](p67)盡管說法有差異，但是基本觀點都是篩選社會問題并按照順序解決的過程。

2.政策議程的環境因素研究。美國學者戴維·伊斯頓提出的政治系統理論認為：公共政策是政治系統的產出，是對周圍環境所提出的要求的反應，是對全社會的價值作權威性的分配。[6](p737-739)科布和艾爾德認為：“特定政治系統的內外部條件是影響社會問題進入公共政策議程的因素。”[7](p1009-1010)國內學者更側重于分析政治環境如何影響政策議程，薛瀾、陳玲認為中國公共政策的議程設置與政治高度相關，能夠提上議程的政策問題往往具有政治動因。[8](p99-103)嚴強也認為政治環境和政治體制影響著公共政策的制定和實施。[9](p6)

3.議程設置的觸發機制研究。金登認為，政策企業家通過將問題與解決辦法相聯系的方式推動源流匯合，制定政策并使其合法化。[3](p168)羅杰·W·科布將政策議程細分為外在創始型、政治動員型和內在創始型，其中外在創始型是由個人或社會團體提出，政治動員型是由具有權威作用的政治領袖主動提出，而內在創始型的訴求來源于政府機構。他認為議程設置是政策發起者與源于系統內部或外部的“觸發器”相結合的產物。[10](p126-138)弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯提出政策議程的間斷—均衡理論：大多數政策領域的特點是穩定而非危機突變和重大變革。詹姆斯·H·安德森在他們的基礎上提出政治領導、危機事件、抗議活動以及傳媒曝光四個觸發因素。[11](p68)

4.政策議程中注意力研究。弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯一直關注注意力，布賴恩·瓊斯通過選舉、公共輿論調查、國會審議和官僚制決策制定實例研究，說明變動的注意力能夠改變政治結果。[12](p145)近幾年，中國學者也開始關注注意力研究。龐明禮認為領導高度重視是公共治理的一種有效形式，以領導對事件的關注推動政府官員著力于解決相關事件，實現治理的有效性。[13](p93-99)有的學者則進一步分析哪些事件易吸引領導注意力：陳思丞、孟慶國認為議題的重要性和問題的嚴重性以及議題與領導偏好的契合程度是影響領導人注意力分配的重要因素。領導有限的注意力是問題機制和偏好機制組合的產物。[14](p148-176)張程發現，與約束性指標有關和需要跨部門合作的兩類信件更可能得到領導批示。如果兩兩相比，約束性指標比跨部門合作指標更能爭取到領導者的注意力。[15](p79-98+197-198)還有研究者提出了領導注意的一些反向作用。陶鵬和初春研究揭示了領導批示引發了政府更多關注核心議題，而擠出了一些常規議題，使得常規議題長期得不到關注。政治注意力自被引入政治科學領域以來，研究文獻數量增長迅速，初步形成了具有政治科學話語特征的研究導向。[16](p63-78+197)

（二）模型建構

公共問題形成社會熱點事件的原因在于引起了多方關注，公眾關注、媒體關注和政府關注都會對公共問題的走向產生影響，公眾、媒體和政府相互之間也會形成交互影響，且三者之間交互作用會決定公共問題是否進入政策議程，因此本文構建了圖1所示的分析框架。

圖1 注意力與政策議程設置分析框架

公眾關注可以包括兩個層面：一是公眾關注程度，公眾關注程度表示關注問題的人數，人數越多代表政府受到的外部壓力越大；二是公眾對公共問題的情緒反應，單純的圍觀與憤怒指責不同，后者更能促使政府行動起來。媒體關注也包含兩個層面：一是中央媒體關注，二是媒體整體關注，中央媒體是主流媒體，在中國政治生活中影響巨大，其關注的問題一般都會得到政府注意，后者代表媒體對社會問題的整體態度，媒體整體關注能引導公眾關注，在一定程度上也反映公眾關注的程度。政府關注也包括兩個層面：一是省部級政府發聲，省部級政府發聲表明高層領導已經注意到相關問題；二是責任部門清晰，責任部門清晰同樣意味著政府關注，責任不明確就不用承擔責任，不關注也不會受到問責，而責任部門明確則正好相反。

指向政府的公共問題表明政府不能置身事外，其與政府相關性及問題嚴重程度都將影響公共問題能否最終進入政策議程。當然有研究將政府是否已經有相關政策出臺視為一個影響政策議程的重要前提，這有一定的道理但并非絕對正確，因為公共問題持續出現已經說明政府需要再度關注甚至再次納入政策議程。當公共問題指向政府時，社會的訴求也將指向政府，這是政府做出回應并進入政策議程的前提。另外，公共問題因其公共性會引起公眾和媒體的關注，有些公共問題還因其自身特性能夠引起公眾和媒體的高度關注。公眾關注和媒體關注將從側面給政府施加壓力或者提出期望。同樣，政府將通過對事件的發聲、發文影響公眾和媒體的關注。公眾關注、媒體關注、政府關注相互影響，三者圍繞公共問題達成某種共識。公共問題在公眾、媒體和政府三重影響下，整個社會不斷提升對該問題的關注，最終該問題可能會進入政府政策議程。

三、研究設計

（一）研究方法

定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，以下簡稱QCA）方法是美國學者查爾斯·C·拉金（Charles C.Ragin）借助集合論和布爾代數等技術手段，于二十世紀七八十年代開創，通過多案例比較分析來確定因果聯系。QCA 方法用超越定性與定量研究的思路進行案例研究，是一種針對中小樣本案例（10～40 個案例）開展研究的分析方法。與之前的單一因素回歸分析不同，查爾斯·C·拉金認為社會現象是多重條件并發導致的，即假定社會現象的因果關系是非線性的，同一個社會現象發生有可能是不同原因組合而引發。研究者對案例預設多條件變量，之后通過QCA軟件對多條件變量彼此間關聯組合進行測試，尋找導致結果的路徑。

定性比較分析研究的是組態問題，而不是傳統的凈效應問題。其核心理念包括兩個方面：其一是組態思想。每個案例被視為條件變量的“組態”，QCA 分析旨在通過案例間的比較，找出條件組態與結果間的因果關系，回答“條件的哪些組態可以導致期望的結果出現”“哪些組態導致結果不出現”這類問題。其二是集合關系。不同于基于變量相關關系進行的因果推斷的方法（如多元回歸、因子回歸和結構方程模型等），QCA 基于條件集合和結果集合之間的關系進行因果推斷。即將樣本案例中選取的數個條件變量進行集合，并將彼此間關系進行組合。這些理念將定量結合起來，規避一因一果的線性研究范式，進入到集合研究分析的混合研究時代。[17](p1312-1323)

在研究過程中，研究者依據文獻資料、理論總結和研究設計來選擇多個解釋變量，然后把所有個案進行針對性的數據匯總，得到條件變量和結果變量的所有組合，這些組合組成了真值表，并以所有組合作為分析的起點，根據布爾代數對條件組合進行簡化。將數據導入fsQCA 軟件中，進行下列分析：一是進行單一條件必要性分析，找出一致性大于0.900 的條件變量；二是在此基礎上對影響結果的組合路徑進行分析，通常存在三種類型，分別是復雜路徑（Conservative Solution）、中間路徑（Intermediate Solution）和簡約路徑（Parsimonious Solution）。定性比較分析以多案例條件組合為分析對象，深入挖掘案例總的特征和數據。不同于單案例研究，也不同于多案例的共性研究，它強調探究產生結果的原因組合，對案例群產生共同結果的原因組合進行分析。

（二）樣本選擇

本文以人民網輿情監測室《中國互聯網輿情分析報告》和《中國互聯網輿論場發展研究報告》為樣本，自2015 年開始每個年份選擇4 個案例，從2015—2019 年共計20 個案例。具體而言，選擇原因與方法如下：1.盡可能選擇公共行政和公共政策關注的問題。因為學科方向問題，涉及國際關系和國際政治的事件不選擇。2.單純涉及刑法問題的也不選擇，如昆山龍哥反殺案。原因是已有刑法規定，政府一般無需對此類事件出臺政策。3.應急類事件不選擇。對于應急事件，政府都會在第一時間作出回應且2013 年以后已基本形成政策體系，所以此類案例不選擇。4.同一類型的案例未做排除。是否重復出現，也是觀察政策議程的重要因素。5.網絡輿情事件存在翻轉的可能，近三年熱點事件不選擇。政策議程可能滯后，可能有一些事件會進入政策議程，但需要時間。在上述原則基礎上，本文選出南昌高考替考事件（C01）、青島天價蝦事件（C02）、柴靜《穹頂之下》引熱議（C03）、畢節兒童服毒事件（C04）、X 則西事件（C05）、校園毒跑道事件（C06）、X寶強離婚事件（C07）、深圳X一笑事件（C08）、上海攜程親子園虐童事件（C 09）、北京紅黃藍幼兒園虐童事件（C10）、L 小璐夜宿門（C11）、榆林產婦墜樓事件（C12）、CJ 學者性騷擾事件（C13）、青年CJ學者抄襲事件（C14）、“我不是藥神”引熱議（C15）、X 赫高鐵“霸座”事件（C 16）、陜西奔馳女車主維權風波（C17）、X 天臨論文事件（C18）、“996工作制”事件（C19）、“視覺中國”事件（C20）等20個熱點事件作為研究案例。

（三）變量設定

結果變量。就結果變量而言，本文以20 個熱點案例中熱點事件最后是否進入政府政策議程為結果變量。如果熱點事件進入政府的政策議程，將此編碼為1，熱點事件不進入政策議程編碼為0，相關案例在結果上的分布情況如表1所示。

表1 政策議程案例及結果變量編碼表

條件變量。在前期文獻資料、理論總結和研究設計的基礎上，進行條件變量的設置。[2](p86-99)[18](p123-130)[19](p5-12+2)[20](p43-51)[21](p30-40)在分析事件屬性的基礎上，考察多元主體的注意力分配及其相互影響，設置了公眾關注、媒體關注以及政府關注等如表2 所示的條件變量。

表2 條件變量設置及編碼說明表

1.公共問題指向（Public Problem，簡稱PP）。對事件的第一個考量指標為公共問題指向，所謂公共問題指向是衡量問題是否為指向政府的公共問題。政府的主要職責就是解決面臨的公共問題，保障公眾權益。指向政府的公共問題與純個人事務相對，公共問題指向編碼為1，非公共問題指向編碼為0。

2.問題重復出現（Frequency Occur 簡稱FO）。有多樣化指標可以衡量公共問題的嚴重程度，其中一個為公共問題是否重復出現，因為公共問題重復出現會對社會公眾和政府造成持續沖擊。問題3年內重復出現編碼為1，非3年內重復出現編碼為0。

3.公眾關注度（Public Concern，簡稱PC）。很多公眾通過百度搜索和微博了解其關注的熱點事件，因此選擇百度指數代表公眾關注度具有一定科學性。以20 個案例的百度指數均值為標準，百度指數超過260000 編碼為1，不超過260000 編碼為0。因為案例選擇中有涉及藝人的事件，總體均值較高，對個別與觀感差距較大的熱點事件，通過對微博相關主頁最大閱讀量排序加以校驗，盡量保證編碼的準確性。

4.產生憤怒情緒（Anger Generate，簡稱AG）。公眾會關注違反公平正義的事情，也會關注有趣的事情，這一過程中或產生憤怒情緒或者沒有。公眾關注度高的事件不一定會在公眾中產生憤怒情緒，本文將公眾產生憤怒情緒編碼為1，公眾未產生憤怒情緒編碼為0。

5.中央媒體報道（Central Media Coverage，簡稱CMC）。中央媒體是主流媒體，對政策議程具有較大的影響作用。在中國的新聞領域，通常將18 家媒體機構稱為中央媒體，目前影響力最大的媒體機構分別是新華社、人民日報與中央電視臺。本文選擇人民日報、中央電視臺和新華社三家作為中央媒體，受到中央媒體的關注編碼為1，中央媒體未作報道編碼為0。

6.媒體指數（Media Index，簡稱MI）。熱點事件受到媒體關注程度也影響其是否最終進入政策議程。設計媒體指數作為條件變量，一方面可以彌補對中央媒體定義的缺陷，另一方面可以充分反映媒體關注度。以20個案例媒體指數均值390為標準，超過390 編碼為1，不超過390 編碼為0。另外，因為媒體指數采用新聞標題包含關鍵詞的統計標準，為防止偏差，我們對20 個案例各自最高資訊指數排序進行校驗，盡量保證編碼的準確性。

7.省部級政府發聲（Provincial Speech，簡稱PS）。高層領導重視是當前解決公共問題的一個有效路徑，從當前行政體制來看，部級政府部門代表中央政府，省級政府是地方政府最高層級。因此，以省部級政府發聲作為領導重視指標，省部級政府發聲編碼為1，省部級政府未發聲編碼為0。此處需要說明，我們不要求省部級政府對事件表達贊成或否定意見，只需要對事件發聲，說明此事件已經引起高層級政府的重視。

8.責任部門明確（Clear Responsibility，簡稱CR）。省部級政府發聲是問題是否能有效解決的一個指標，另一個指標是看公共問題所涉及政府部門是否分工明確，分工明確是解決問題或者合作解決問題的前提。因此，將責任部門明確編碼為1，責任部門不明確編碼為0。

四、定性比較分析與研究結果

（一）真值表構建

按照上述變量設置（包括條件變量和結果變量）及編碼賦值規則，將原始數據合成為如表3 所示的真值表。

表3 真值表

（二）單一條件的必要性分析

按照QCA的一般操作步驟，首先要對單一條件變量的必要性進行分析，一致性（Consistency）和覆蓋率（Coverage）是其關鍵檢驗指標。具體運算分析結果如表4所示。

表4 單一條件變量的必要性分析結果

衡量單一條件變量有一致性和覆蓋率兩個重要指標，一致性（Consistency）表示該原因對結果出現影響程度高低；覆蓋率（Coverage）表示該原因能夠解釋的案例占總案例的比重。當一致性指標大于0.9時，則認為條件變量是結果變量的必要條件。除了一致性指標，還采用覆蓋率指標來判斷該原因對結果的解釋力，當覆蓋率為0.7時，則說明該原因變量能夠解釋70%的案例。如表4 所示，對政策議程設置的單變量必要性分析結果顯示，在8 個單一條件變量及其相反情況中，“公共問題指向”“中央媒體報道”一致性均為1，構成了政策議程設置的必要條件，其覆蓋率均為0.764706，說明兩者作為單一因素對結果變量均具有較強的解釋力。這在理論上說得通，公共問題指向是指問題屬于需要政府部門出面應對的公共問題，因此會對政府產生較高的壓力。公共政策是政府為了解決公共問題實現公共價值的行動，因此公共問題指向是進入政策議程的必要條件是可以理解的。另外，主流媒體在中國的政治生活和政策過程中發揮著重要作用，新聞工作必須把政治方向擺在第一位，這是黨性原則問題。所有媒體尤其是中央媒體是黨的喉舌，需要替黨和人民發聲，因此，中央媒體在政策議程中的地位是顯而易見的。

此外，公眾關注度、產生憤怒情緒和責任部門明確必要一致性雖未達到相關檢驗標準0.900000，但也分別高達0.692308、0.692308、0.846154，且覆蓋率也分別達到0.692308、0.900000、0.733333，公眾關注度高和產生憤怒情緒會對政府相關部門產生壓力，責任部門明確意味著不作為可能被問責，三者對政策議程設置也具有重要作用。

（三）清晰集定性比較分析

QCA 的組合路徑輸出通常存在三種類型，分別是復雜路徑（Conservative Solution）、中間路徑（Intermediate Solution）和簡約路徑（Parsimonious Solution），本研究共輸出9 條復雜路徑、9 條中間路徑和4 條簡約路徑。中間解一般介于復雜解和簡約解之間，能夠在不違背案例事實的基礎上相對簡單地給出組合路徑，研究者通常會選擇中間解來匯報研究結果，因此本文采用中間解（如表5所示）作解釋。

表5 QCA組合路徑輸出結果表

如表5所示，中間路徑有9條，每條路徑中都包含公共問題指向和中央媒體報道2 個必要條件，我們詳細分析其中第1、2、3、4、5 條等5條覆蓋率高的路徑。

第1 條路徑PP*～FO*PC*CMC*～MI*～PS*CR和第2 條路徑PP*～FO*PC*CMC*MI*PS*CR 可解釋為：如果是公共問題指向、問題重復出現且公眾關注度高，經中央媒體報道且責任部門明確，無論媒體指數高低也不管省部級政府發聲與否，都可能進入政策議程。

第3條路徑PP*FO*PC*AG*CMC*MI*CR 和第4 條PP*FO*PC*AG*CMC*PS*CR 可合并解釋為：如果是公共問題指向、問題重復出現、公眾關注度高且產生憤怒情緒，經過中央媒體報道，媒體指數高且責任部門明確或者省部級政府發聲且責任部門明確，兩種路徑都可能進入議程。

第5 條PP*FO*AG*CMC*MI*PS*CR 可解釋為：如果是公共問題指向、問題重復出現、公眾關注度高且產生憤怒情緒，經過中央媒體報道并且省部級政府發聲、責任部門明確，則可能會進入政策議程。

還需要說明的一點是：在本研究中，我們選擇并解釋了5 條中間路徑，但是整體來看，中間路徑組合中每條單一路徑的覆蓋率都相對較低，理論解釋力有限；而簡約路徑的覆蓋率相對較高如表6 所示，有3條路徑達0.692308，與中間路徑相比其簡潔程度可能有助于進一步的理論建構，故而本文對簡約路徑進行進一步的闡釋。具體而言，第1、2、4 等3種路徑覆蓋率更高，是更可能進入政府議程的：

表6 QCA組合路徑輸出結果表

（1）第1 條路徑PP*MI 和第2 條路徑AG*CMC，如果是公共問題指向且媒體關注指數高，或公眾產生憤怒情緒且得到中央媒體報道，這兩種事件都可能進入政策議程的。

（2）第4 條路徑PP*PC*CMC，如果是公共問題指向、公眾關注度高且得到中央媒體報道，這種事件也可能進入政策議程的。

對比簡約解和中間解，可以發現簡約解第1條路徑在中間解第2、3、5、6、7、9 條路徑中都有呈現，而簡約解第2條路徑在中間解第3、4、5、6、8、9 條路徑中都有呈現。簡約解第4 條路徑在中間解第1、2、3、4、6條路徑中都有呈現。對照研究簡約解和中間解，我們可以更能夠理解多項條件假設的相互作用路徑如何影響政府政策議程設置。

五、結論與討論

弗蘭克·鮑姆加特納、布賴恩·瓊斯將注意力引入政治科學，我們還需要研究公眾和媒體的注意力如何分配以及公眾、媒體注意力與政府注意力之間如何相互影響。在現實生活中，多樣化的因素而非單一因素在影響著政策窗口的打開，并且這些因素之間相互作用，因此運用QCA方法有利于進一步研究政策議程設置。首先，多元主體注意力交互影響是影響政策議程的重要因素。多元主體的注意力互動對政府注意力的影響是研究政策議程有價值的切入口。許多亟待解決的問題隱藏在社會之中，公眾、媒體和政府會對不同的公共問題分配不同的注意力，任何政府都會在一定程度上重視民意，公眾注意力是其不能忽視的重要因素，媒體注意力或者引導民意或者代表民意，也是政府不能忽視的因素，因此，本研究強調三種注意力之間的相互影響。其次，在實際研究中，案例選擇、條件變量設計與賦值都會影響最終結果。QCA 研究是基于小樣本的案例研究，一般會選擇10～40 個案例，而案例的選擇將在一定程度上影響最終運算分析結果。論文基于對20 個案例的定性比較分析有效識別出公眾關注、媒體關注和政府關注等條件變量如何相互作用并最終影響政策議程的開啟。從已經完成的運算分析可以看出公共問題指向和中央媒體報道將決定性地影響政策議程，如果在案例選擇中都選擇X 寶強離婚、X 小璐夜宿門這樣公眾和媒體關注度高但非公共問題指向模糊的案例，分析結果可能出現偏差。最后，條件變量設計和賦值會影響最終結果。QCA 研究中，除了案例選擇外，還有一項重要工作即條件變量的設計和賦值。條件變量設計和賦值來源于對文獻的綜述，或者來源于社會調查，或者來源于理論假設。其中一項不能忽視的工作是條件變量的賦值問題，用定量的方法給變量賦值相對科學，但有些條件變量無法計量分析，這時更應該慎重，不然將影響分析運算結果。

對地方政府及其部門而言，不需要關注上述研究過程。但是，當社會公共問題出現時，地方政府及其部門需要關注多元主體的注意力分配，社會公眾的注意力和情緒值得關注，主流媒體包括國家級媒體的注意力值得關注，高層級政府的注意力也值得關注，這些可以幫助地方政府對公共問題性質及其未來走向做出準確判斷。同樣，地方政府也可以從社會公眾的注意力分配、國家級媒體的注意力分配和高層級政府的注意力分配中尋找等待解決的社會公共問題。對于地方政府及其部門而言，還應該關注多元主體注意力分配及其交互影響，社會公眾、國家媒體、高層政府的注意力會相互作用，國家媒體對公共問題的關注與觀點會影響社會公眾的注意力，也會影響社會公眾對公共問題的情緒表達方向。同樣，高層政府的關注與觀點也會影響社會公眾的注意力和情緒表達；反之亦然，公眾關注的問題及情緒方向也會影響國家媒體和高層政府的注意力。多元主體的注意力會交叉影響，在互相影響中或者不斷增強或者相互抵消，或者改變各自關注和情緒表達的方向。其中，地方政府尤其需要關注引起社會公眾、國家媒體和高層政府共同關注并且情緒不斷增強的社會公共問題。