黃河流域山東段高質量發展之路

宮曉瑩

黃河是中國僅次于長江的第二長河，孕育了古老的中華文明。自山東省黃河流域高質量發展戰略啟動以來，黃河流域山東段生態環境顯著改善，經濟效益不斷提高。但由于城市和人口的迅速膨脹、地理環境變化等因素，山東省黃河流域存在水生態環境惡劣、二級懸河形勢嚴峻、文化保護欠缺和城市引領不足等問題，嚴重阻礙了黃河流域的高質量發展。相關部門需要從生態保護、防洪減災、文旅融合和優勢產業等方面進行突破，助力打造國家黃河戰略的先行區，推動山東省黃河流域高質量發展戰略落地。

山東省黃河流域高質量發展戰略相關政策

近年來，黨中央和國務院高度重視黃河流域的治理工作，將推動黃河流域生態保護和高質量發展工作擺在國家戰略的位置。為深入貫徹落實黨的二十大精神，踐行習近平總書記對山東黃河生態保護工作的重要指示，山東省出臺了一系列與黃河生態保護治理相關的環境、財政等政策，在結合本省實際，堅持綠水青山就是金山銀山的生態理念下，推動黃河生態保護工作走在全國前列。2023年，山東省生態環境廳等部門聯合印發《山東省黃河生態保護治理攻堅戰行動計劃》，提出了到2023年底前完成的3項主要攻堅任務，為山東省打響黃河生態保護治理攻堅戰制定了“時間表”。2023年4月1日起，《中華人民共和國黃河保護法》正式施行，為山東省在守護母親河長久安瀾的法制軌道上進一步指明了方向。

山東省黃河流域高質量發展的制約因素

水資源供求矛盾嚴重，水污染問題突出

水資源短缺已經成為制約黃河下游生態環境質量和經濟社會發展的重要因素。黃河作為中國的第二大長河，水資源可開采量約在80億立方米～150億立方米。但由于黃河泥沙量大，其天然年徑流量僅為長江的二十分之一，為珠江的八分之一，從20世紀70年代開始，黃河入海徑流量驟減。山東作為人口大省，人均水資源占有量僅為全國人均的12%，是名副其實的缺水省份，黃河干流的水流量減少，導致黃河下游多次斷流，嚴重影響了“引黃濟青”等工程的實施。同時，隨著黃河下游地區工農業發展的不斷擴大，黃河下游地區的城市迅速發展，居民數量急劇增多。工業污染物、農藥化學試劑和生活垃圾等的排放使得黃河下游水資源的污染狀況日益嚴重。山東省黃河下游的水資源利用方式長期為粗放型，特別是農業漫灌、生活用水浪費、工業設施老化等現象，進一步阻礙了黃河下游水資源的可持續利用。

“二級懸河”對人民生命財產與安全造成巨大威脅

黃河下游的泥沙淤積導致黃河形成了高于兩岸平原的“地上河”，其中山東段大部分都為“二級懸河”，河床高出背河地面3—5m，呈現出“河槽高，河灘低，堤根洼”的現象。“二級懸河”出現的主要原因是水沙失衡和人類活動的影響。黃河中游流經黃土高原，攜帶大量泥沙進入下游，使下游河道變寬，水流減緩，泥沙沉降，河床抬高。沿黃河地區城鎮化的推進大大影響了黃河流域的水土利用。過度砍伐、植被破壞致使土地荒漠化嚴重；居住人口倍增，工業化進程加快，使得水資源愈加脆弱。“二級懸河”降低了黃河的挾沙能力，導致下游河道不斷淤積，極易出現“橫河”“斜河”，加大了堤防決口的風險。同時，下游河道萎縮，導致主槽過水能力下降，加之近年來黃河來水減少，長期小水行河，極易造成小水漫灘的局面。“二級懸河”對山東省防洪和灘區群眾的生命和財產安全造成了嚴重的威脅。

黃河文化挖掘保護欠缺，文旅融合力度不夠

黃河孕育了夏商周文明，保存著馬家窯、大汶口等文化遺址，有著豐富的文化內涵。隨著科技與城市發展的現代化，黃河文化更具流動性和創新性。吳良鏞先生曾提出人居環境的五大影響因素，包括自然、人類、社會、居住和支撐五個系統，可見黃河流域人居環境的高質量發展需要文化與自然的高度耦合。當前，山東省黃河下游沿岸城市發展進入新時代，黃河文化發展面臨著更多挑戰，“二級懸河”日益嚴重，改道泛濫時有發生，生態環境持續惡化，下游城市脆弱性凸顯，傳統農耕精神喪失，黃河文化難以被挖掘并保護，“生態—經濟—社會全方位可持續發展”面臨瓶頸，難以貫徹人與自然和諧理念，文旅融合缺乏動能。山東省作為黃河三角洲重要的經濟區以及黃河流域文化旅游資源的富集地，黃河文化的弘揚與黃河精神的傳承對山東省的高質量發展具有重要意義。

流域空間發展不平衡，中心城市引領作用不足

山東省沿黃城市群主要分布在中西部地區，經濟發展水平普遍較低，均未能上榜《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，距離國家級城市群仍有很大差距。其服務業、旅游業和商業較為落后，地上懸河使得沿河區域長期面臨著洪水的威脅。濟南、東營等地由于身處內陸，國際聯系較差，政策的扶持力度不足，開發也不夠充分，在黃河開發中無法充分發揮相應職能。沿黃中心城市輻射能力不足，經濟帶動能力不強是阻礙山東省黃河流域高質量發展的重要原因。近年來，為貫徹落實習近平總書記關于“黃河高質量發展”的重要指示精神，政府部門極為重視對黃河流域的開發，但受歷史、地域、政策等因素的影響，各地仍存在著產業體系落后、區域聯系較差、黃河開發規劃落后、成果難以共享等一系列問題。

推進山東省黃河流域高質量發展的重點任務

加強水資源節約集約利用，統籌推動環境污染治理

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確指出，要將黃河流域等缺水地區立為水資源利用改革重點工程區。水資源脆弱是黃河問題的癥結，扎實推進節約集約用水，防治水污染，是山東省修復黃河水生態的關鍵。黃河治理是一場持久戰，各區域單打獨斗無法取得勝利，山東省需監督沿黃各市在未來發展中嚴格落實《山東省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中所確定的各市水資源管理具體條款，遵守九市聯合制定的《黃河水資源保護與節約集約利用》法規，加強區域聯系，分區協調治理。針對各地區的水污染事件，沿黃各市要通過限制工業污染物排放，改良污水處理設施，加強環保督察等手段減少工業污染，通過落實垃圾分類，完善垃圾收集、處理和利用系統減少生活污染。同時，各市還需立足于實際情況，在深入挖掘用水管控和污染防控的共同立法點的基礎上上進行特殊立法，實現黃河治理的“和而不同”。山東省要做到責任到人，宣傳到位，匯聚眾力推動保護法落地生效，細化宣講，讓水生態理念深入人心，推動全社會形成節約用水，防治污染的良好氛圍。

完善防洪減災工程，提升災害應急能力

黃河下游洪水的主要源頭是暴雨，暴雨的主要發生段在中游。其中河龍間和龍三間地勢落差大，洪峰高，洪量大；三花間坡度較緩，洪峰低但歷時長，均對黃河下游洪防洪造成了重大威脅，對人民群眾的人身和財產安全造成了重大威脅。因而，完善黃河防洪工程體系，確保大堤安全，對現有堤壩進行穩固處理，對重點流域加強防護具有重要意義。2022年，國務院重點推進黃河下游“十四五”防洪工程，于濟南等沿黃城市開工，從險工改建加固、防汛道路建設等方面協調進行。山東的防洪工程建設將對黃河中下游水路進行更好的管控，對黃河入海流進行更好的順流保護。隨著社會的發展進步，新時代可以更多地利用科技手段進行防洪。相關部門可充分利用無人機、遠程監控等技術實時觀測河流狀況，持續關注防洪項目建設，利用5G技術搭建智慧防汛平臺，建設實景模型，排查整治防洪安全隱患。

深入挖掘黃河文化，推動建設傳播陣地

千百年來，黃河積淀了深厚的傳統文化，滋養著山東流域，傳承和發展黃河文化是推動黃河流域高質量發展的有效途徑。首先，山東省要提高對黃河文化的保護水平。在物質文化遺產方面，要不斷加強文化遺址的考古和發掘工作，積極申報研究項目，利用互聯網手段提高遺址公園等的知名度。對非物質文化遺產要采取創意性的保護模式，可以將黃河文化融入文學作品、影視作品等藝術作品中，推動建設黃河文化主題展覽館、黃河生活回憶館等場所。其次，山東省沿黃9市、25縣均有其特色農產品，基于當下鄉村振興和黃河流域高質量發展的雙重戰略背景，山東省可以深入挖掘黃河流域優秀的鄉土文化，建立文化和產品的深層次聯系，樹立黃河文化品牌，打造特色產品。新時代科學技術的發展使得農產品營銷手段更加多樣化，山東省要抓住新媒體風口，結合數字化營銷技術以及社區團購、新媒體直播，可視化宣傳等新方式，推陳出新，拓寬渠道。最后，山東省要切實推動黃河文化旅游帶建設工作，發揮重大項目的帶頭作用，文旅融合講好黃河故事，陣地建設要打開弘揚窗口。

培養優勢產業，構建現代產業體系

推動黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施，需要建設具有核心競爭力的現代產業體系，實現環境保護與經濟效益同步。新舊動能轉換是推動高質量發展的引擎。山東省沿黃各地區設有眾多工業園區，以石油、煉鋼等產業為主，存在“高耗能、高污染、高耗水”等問題。山東省需制定詳細的排查策略，有效精準評估沿黃各工業園和企業，并對其進行分類，及時關停污染物排放超標、耗能嚴重、產能落后的產業，積極尋求新的經濟增長點。通過動能轉換實現產業升級，推動沿黃工業、制造業向智能化、數字化轉型。同時，黃河流域經濟發展要與生態保護相結合，走產業生態化和生態產業化的融合路徑。山東省應利用綠色低碳技術推動產業高新化發展，持續推進產業升級，因地制宜打造沿黃輕工業和高新技術產業生態工業園。針對生態脆弱區域，要加強污染監管，積極探索符合市場規律、與當地優勢相結合的產業發展模式，提高資源配置率，促進形成現代產業體系。

建立健全推動山東省黃河流域高質量發展的長效機制

建立健全環境監管機制，增強監管力度

黃河是山東省重要的生態安全屏障，對黃河進行嚴格、高效、充分的監管對于推動黃河長久安瀾具有重要作用。山東省黃河環境監管應從水污染、生態流量和環境風險三個方面入手，統籌各行業部門嚴格開展工作。水污染監管需聯合沿黃城市，制訂全面可行的水體污染監測與消除方案。對此，山東省要加強對各市的督導與幫扶，幫助制訂黃河污染狀況獨立調查方案。要重點監督工業園區污水處理及排放及農業污染防控，細化審核條例。生態流量檢查要以枯水期和關鍵期為重點，持續推動體系指標科學化、系統化。山東省可以針對重要支流開展監管試點，針對重點區域引導水循環體系建設，嚴格落實相關規定。黃河流域環境風險防范需要健全的機制和相應的預警方案。要建立健全環境風險監督管理制度和調查評估制度，建立起監管與督察雙管齊下的風險防范體系，同時，要加強黃河流域風險應急防控能力，編制實施相應的風險預警方案，例如建設物資庫，定期排查重點工業園區等。

繼續加大黃河保護財政投入

生態保護補償制度是生態文明發展的重要保障，山東省黃河流域的長久安瀾離不開財政的長期支持。2022年，山東省政府辦公廳印發了《支持黃河流域生態保護和高質量發展若干財政政策》，共38條，為黃河流域的生態保護和高質量發展提供了一定的資金保障。在未來，山東省應基于黃河流域保護重點項目，進一步健全現有的財政政策體系，優化財政支出結構，通過調動多方力量，推動生態保護權責到個體，提高財政投入精準度。首先，財政支出要聚焦黃河流域生態保護重大工程和項目，包括黃河文化遺址保護、國家文化公園建設、黃河水質監測考核等，對污染嚴重和任務艱巨的地區政府給予財政傾斜，對環境破壞嚴重地區加大生態補償。其次，財政支出需擴大供應來源，完善資金鏈，采取市場基金、證券，政府性融資等多種形式增加財政收入，鼓勵更多社會資本參與投入。

持續走創新發展之路

山東省黃河管理要以科技創新為引擎，以理念創新為動力，以人才創新為引領，構建好長久安瀾的藍圖。首先，科技創新要聚焦相關體制機制的改革和關鍵技術攻關。山東省應完善現有管理辦法，創新科技管理模式，鼓勵相關部門對為黃河流域高質量發展作出突出貢獻的科技項目及時進行立項和獎勵，以保護技術專利。對于防洪防災、泥沙調和等重點技術應提供研發資金，推進技術發展。其次，山東省黃河流域高質量發展工作應結合大數據、互聯網等技術，加快黃河流域監督級管理數字化。當今社會算法發展迅速，數字化水平不斷提升，政府部門可利用算法打造一體化信息網絡，完善創新體系，建設高標準技術共享平臺。通過建立黃河流域文化平臺，利用數字技術分析黃河文化資源分布和市場需求，擴大黃河流域文旅實踐范圍，延長文旅產業鏈。用創新理念引領黃河流域工作，持續優化創新團隊運作體制，加大對山東省黃河科技研發的人才引進及培養工作。用人才推進科技，用科技指引未來。

山東省黃河流域高質量發展是事關山東省生態與經濟、民生的重點事業，面對發展道路上存在的水環境破壞、二級懸河、文化保護困難、中心城市引領不足等問題，山東省應針對具體問題提供相應的解決方案，實現母親河的長久安瀾。

（作者單位：上海師范大學馬克思主義學院）