鄉村振興背景下農村水利工程法律監管的困境與路徑

文丨劉陽 吳寒菊 范晶晶 劉凱超 劉媛媛

水利興則農村興。中央財經委員會第十一次會議對全面加強水利基礎設施建設作出系統部署，國務院常務會議多次專題研究加快水利基礎設施建設工作，水利基礎設施建設迎來前所未有的歷史機遇。推進鄉村振興建設水利任務，加快解決農業農村發展最迫切、農民群眾反映最強烈的涉水問題，是水利工程建設、運行的重要價值取向。

一、鄉村振興背景下農村水利工程法律監管的研究現狀

農村水利工程是多維治理體系、多元利益主體、長時間生命周期及廣泛的技術介入等工程活動特質的集中反映。現有研究，除從技術層面展開的探討外，多從農村水利工程與鄉村振興的交互賦能、農田水利建設組織治理等方面展開。行業專家聚焦于技術性問題的解決，而社科領域專家則多從行政管理的角度入手。至于較少的規范研究，也多以“法律+工程”的研究視角展開論證，對農村水利工程法律監管問題仍是割裂地使用民法、刑法或行政法等部門法予以解決，缺少全局性、系統性分析范式的介入。

而在從“法律+工程”走向工程法學的探討過程中，對工程法學基礎理論問題的進一步廓清，為新形勢下對農村水利工程問題展開整體性研究提供了基本范式。尤其是在對工程法的領域法屬性進行概括論述后，所定位的工程法學科研究內容、研究工具以及學科方法，更是為尋找農村水利工程法律監管在規范集成、方式轉變以及機制創新等方面的紓困舉措提供了全新思路，有助于在類型化把握“法律決策中的核心問題”中，找到農村水利工程全過程監管的協同治理途徑。

二、鄉村振興背景下農村水利工程法律監管的現實困境

我國農村水利工程建設施工、運行維護，是水利服務“三農”、助力振興的重點工作。能否契合“三農”特點與振興要點，能否平衡國家、集體和農民個體之間的利益，能否真正在確保質量、防范風險的前提下充分發揮工程效益，是以高標準、高效益農村水利工程法律監管促鄉村振興高質量實現的重要標準。盡管現實中雖已存在農村水利工程的行政監管體系，但從合法性與合理性的角度考量，還需要解決以下幾個問題。

首先，需進一步厘清建設階段工程質量責任承擔主體。建設階段的權責厘定，是討論運行維護權義關系的前提。而從特征上看，這類工程存在完好率不高、產權不夠明晰，已明晰產權的工程產權主體多為村集體。尤其是面對《水利工程質量管理規定》等對于權責厘定的基本要件構成要求，無論是項目法人對水利工程質量承擔首要責任，還是勘察、設計、施工、監理單位對水利工程質量承擔主體責任，分別對各自負責工程的質量負責，首要問題都在于確定產權歸屬。尤其是實際設計、施工等，是由具有資質的市場主體甚至是缺乏主體地位的施工隊承擔，因此“監管什么”“監管為何”的問題更為突出。這種模糊的邊界，導致事實上在農村水利工程的行政監管和市場監管方面，存在權責利不對等以及介入空間有限的現象。同時，實際上的工程受益人又因參與監管“費力不討好”的現狀，難以形成有力的“無形之手”；即便存在事實上的“監理”，也因多方掣肘與利益驅使，難以保證在獨立性的前提下按照《建筑法》《工程建設監理規定》《建設工程監理規范》等要求公正履職。

其次，需進一步厘清運行維護實施主體的權義關系。運行維護階段的權義關系，是保障農村水利工程安全運行和效益發揮的首要條件。運行維護除日常巡查、維修養護和安全監測等日常運行管理外，還包括除險加固等施工行為，以及運行管理信息系統、數據質量管理等數字賦能平臺建設。按照各省水利工程管理條例的相關規定，水利工程所有者承擔運行維護管理主體責任，鄉（鎮）人民政府、街道辦事處按職責做好轄區內水利工程管理、保護和利用工作。從管理模式上看，可通過明確管理單位或專人負責、購買服務等方式，確定工程管理者承擔運行管理責任，國有水利工程具體管理方式則由縣級以上水行政管理部門會同有關部門依規提出，報同級政府批準。實踐中，農村水利工程的管護主體一般為基層水利站和具有合作性質的基層水利服務機構。礙于監管資金、人員、體制機制、方式方法等方面的不足，大多數監管停留在留痕式工作檢查中，實際監管效益較低。且從集體成員的角度看，集體內部難以形成有效的分工負責機制。在有效機制未能建立前，個人參與工程運行維護的成果不僅集體全員共享，且還會被“非成員”獲取。至于權屬不明的工程，更是難以劃定明確的運行維護權義關系。

最后，要充分平衡法律監管與自治、德治之間的關系。鄉村治理公共秩序，是考察農村水利工程法律監管的環境要素。健全自治、法治、德治的鄉村治理體系，是實施鄉村振興戰略的基礎工程。鄉村治理的碎片化，導致鄉村社會普遍面臨制度性輸入與鄉村自治的張力、公共性式微與村民原子化、基層民主形式化與公共權力的腐敗等日益突出的問題。從法律層面看，當前農村水利工程法律監管缺乏專門類法律依據，現有的《水利工程運行管理監督檢查辦法（試行）》《小型水庫安全運行監督檢查辦法》《水利工程責任單位責任人質量終身責任追究管理辦法（試行）》以及相關省份出臺的地方性法規等相關規定，缺乏對農村水利工程的專門考量。同時，考慮到集體內部家庭勞動力構成的區別以及農村勞動力外流的現實情況，集體所有占多數的農村水利工程更是難以形成自治力量。即便形成形式化的組織，亦難在成員之間形成長期的承諾踐履機制，容易形成“社員機會主義行為”，甚至陷入“公地悲劇”困境。既沒有針對性解決問題的良法，實踐層面又難以依賴自治達到善治。因此，亟需一種能夠彌合行政權力、法律監管以及集體自治的三元整合路徑，在對集體所有的“成員權”的尊重的前提下，實現農村水利工程“共建共治”“共管共享”的合理機制。

三、鄉村振興背景下農村水利工程法律監管的紓困路徑

作為典型的具有公共屬性的建設工程，對其法律監管我們首先要把握的是領域劃界的問題。界定法律所要調整的對象的范圍邊界，是強調有法可依和依從何法的初始條件。這也是領域法學視域下工程法學所強調的首要問題，亦即對農村水利工程法律監管所具備的法學意義上的領域屬性的證成。隨即結合領域內行業問題與社會問題的法治化轉向，旋即確定用以面向該領域的法律規則、法律原則以及相關技術規范的組合路徑與集合方式。從而在鄉村振興的大背景下，進一步以大協調的工程發展觀，更好地審視工程風險、安全義務以及效益發揮等農村水利工程法律監管中的邏輯起點、基石范疇問題。

（一）領域劃界：回歸問題意識

領域法學范式之問題意識，在工程法發展中的體現首先要在時代背景中尋得，這些問題往往是特定情境下法律規范缺位或錯位，但又亟需體系化法律進行規制的新興問題。農村水利工程法律監管具有鮮明的時代特性和領域屬性，這些特性按照領域法學范式的概括，可歸納為形式上的類型化、結構上的復雜化、內容上的領域化。

首先，在中國式現代化和鄉村振興戰略背景下，以集體所有為主要產權類型的農村水利工程的法律監管，聚焦在構建服務鄉村振興戰略的工程支撐體系上。要抓住鄉村治理現代化中“現代化”這一首要問題，以制度、理念、關系的協同，推進各方治理資源的協同聯動。強化農村水利工程資源供給，增強對農村水利的轉移支付，在權力介入和內部自治中尋求雙向良性互動的平衡點，進一步優化協作自治機制，構建符合當前農村社會實際的建設、運維成本分擔機制。其次，要把握質量和效益這兩個內核問題。工程法治應追求安全、質量、效率、效益的協調統一，防范化解重大風險（如2016年遵義農村飲水安全工程“8·1”生產安全事故、2021年三門峽西溝壩“3·1”漫壩事故等），保障工程發揮最大的運作管理效能、資源配置效能。要將工程質量責任類型與各主體間的權責利劃分規則，貫穿至縱向的全生命周期與橫向的全工程領域。

（二）規范集成：以法治促善治

在“水利工程補短板，水利行業強監管”的工作總基調下，水利部門從法制體制機制入手，基本建立了務實管用的水利法律監管體系。根據效力等級，可以分為法律法規、部門規章、標準規范、實施辦法等。按照領域法學研究范式對于規范集成的具體要求，在面對水利工程這一特殊領域法律問題時，可將此類法律規則、法律原則以及相關技術規范以“最密切聯系”及“合目的性”等集成原則，實現規范集成基點排他性的具體認定。由此，我們可以將水利法律監管體系進行如下劃分，其中含有基礎性監督條款的法律法規包括《水法》《防洪法》《建筑法》《城鄉建筑法》《招標投標法》《建設工程質量管理條例》等。

專門類水利工程建設、運維監督制度除前文已提到的相關制度規范外，還包括《水利工程建設質量與安全生產監督檢查辦法》《水利工程合同監督檢查辦法(試行)》《水利資金監督檢查辦法(試行)》等。此外，還有諸多行業管理監督制度以及水利政務管理監督制度，如《水行政執法監督檢查辦法(試行)》《水利工程設計失誤問責辦法(試行)》等。但專門類制度規范效力等級較低，且除了《農村供水工程監督檢查管理辦法(試行)》外，鮮有針對農村水利工程特征的具體規范性文件。

因此，一是要以科學立法強化制度供給。整合現有法律法規及相關規范性文件中對于水利工程監督管理的相關規定，將該類規定對于水利工程法律監管的一般性規定與農村水利工程的建設、運維特點相結合，制定一部專門類的行政法規，對農村水利工程監管予以全面規定。二是要進一步開展農村水利工程確權，確權是前述專門類農村水利工程監管法規規章的內容設定的基本條件。產權明晰能夠大大減少監督制裁、權益分配、沖突解決、義務攤派等內容制定與執行中所面臨的資源界定成本和用戶識別成本，為規則供給、集成、實施創造了先決條件，有助于形成監管系統的長效運行機制。三是規范的供給與集成要充分吸納正向的農村地方性共識，了解這類共識所形塑的水利工程建設、使用、運維參與者的行為邏輯，構建網格化執行監管一體化治理體系。

（三）方式轉變：法律嵌入與農村社會自治能力再造

“徒法不足以自行”，回歸法律監管與自治、德治關系的探討，構建“三治”融合的監管治理體系，是提升監管有效性和持續性的必然選擇。可以說，設施供給是農村水利工程監管面臨的一階困境，規范供給是二階困境，規范的環境適恰度與實施效能則是三階困境。技術性問題非本研究討論的重點，而在前文規范集成問題解決的前提下，三階困境即是監管落地所要解決的“最后一公里”問題。

首先，要通過事務劃分，實現法律監管的途徑區分。從事務類型上看，對農村水利工程的法律監管可以劃分為行政性事務和日常性事務。前者是行政機關法定職權的行使，亦或可稱行政權力的介入。一方面，要破除一般類水利工程建設的政府“保姆式”監管思維慣性，也要避免對農村水利工程監管權能的全盤下放，在簡政放權的同時又充分利用網格化的監管模式，實現對行政性事務的程序化、簡約化，強化監管執法的效度。同時，在“去中心化”的角色中，行政權力的依法嵌入還要在事務、規則、資源等方面對農村社會自治予以支持。另一方面，對于日常性事務，則要充分認識到農村籍合組織參與基層治理的合理性與可行性。盡管籍合組織是從民法視角對社會組織的劃分，而區別于人合與資合，籍合更加具有“鄉土氣息”，在“半熟人社會”的治理中承擔著屬地化的事項管理職能。在農村水利工程監管事項上，以法律法規強制性規定為基礎，組建籍合組織對此予以監管，充分發揮該組織信任凝聚、運作管理、資源配置等功能，結合當地農村水利工程地域分布、具體類型、產權構成等，設定該組織具體功能以及議事規則，助力監管產生實效。