多維度框架下地方生態環境高質量立法研究

黃穎瓊

黨的二十大報告指出：“推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。”這為生態環境領域高質量立法指明了方向、提出了總要求。新時代我國的生態環境立法進入全面發展時期，法律功能有較大提升，法律體系更趨完善，立法模式更為合理，立法工作向注重源頭控制轉變，從與國際法接軌轉到參與國際規則制定〔1〕。但是，與生態環境立法數量快速增長形成強烈反差的是，生態環境法律的不好用、不管用、不能用等問題也還存在，并且直接影響到法律的執行效率與效能〔2〕。提升生態環境立法質量是生態環境立法中最急需解決的問題。

地方生態環境立法質量的提升是我國環境立法質量提升的重要方面和必然要求，部分專家學者基于對廣西、廣東、河北、江蘇、海南等地的實證考察，從不同的理論及視角對此作出回應，提出要加強地方環境立法能力建設〔3〕、完善地方高質量生態立法工作機制〔4〕、突出地方特色〔5〕、加強地方立法協調〔6〕、構建立法框架〔7〕、完善地方生態環境立法體系等〔8〕。本文基于已有研究成果，從方向、目標、內容、結構、變遷、協同等維度研究地方生態環境高質量立法的應然狀態，選取在全國生態環境保護中處于西南生態安全屏障地位的云南、貴州、四川三省的立法實踐予以實證分析，并試圖為各地方生態環境高質量立法提供路徑選擇。

一、地方生態環境立法高質量發展的多維度闡述

方向、目標、內容、結構、變遷、協同代表了地方生態環境立法的六個方面，其中，方向之維是根本，目標之維是導向，內容之維是核心，結構之維是支撐，變遷之維是關鍵，協同之維是補充。上述六個維度既相互獨立又相互關聯，必須互為作用，協同發力，共同推進。

1.方向之維：正確的立法指引

方向之維保障地方生態環境立法向著正確的方向發展。一是堅持黨的領導。黨的領導是社會主義法治最根本的保證。只有堅持黨的全面領導，才能確保地方生態環境立法工作方向正、步伐穩、效率高。堅持黨對地方生態環境立法的領導體現在地方立法要貫徹黨中央和地方黨委決策，要加強地方黨委對立法規劃、立法計劃以及立法重大事項、問題的研究和決策，發揮地方人大常委會黨組和地方政府黨組在立法工作中的作用等方面。二是以科學的理論為指導。習近平生態文明思想是生態環境保護事業發展進步的科學指引和行動指南，是做好生態環境保護工作的根本遵循，也是我們改進新時代環境立法的根本遵循〔9〕。以習近平生態文明思想指導地方生態環境立法工作，就需要各地方把生態環境立法擺在更加突出的位置上，把習近平生態文明思想的“十個堅持”貫穿到立法前、立法中、立法后全過程，體現在立法理念中，滲入立法文本中。三是踐行人民立法理念。立法權屬于人民，立法為了人民，立法依靠人民，人民立法理念是人民民主法治即社會主義民主法治思想的首要內容和具體體現〔10〕。地方生態環境立法要體現全過程人民民主，在制定立法計劃及立法項目重點時，向人民群眾普遍關心、反映強烈的生態環境問題傾斜，堅持開門立法，進一步完善人大代表、社會公眾參與立法表達意見機制，健全和完善環境保護相關立法，積極回應人民群眾需求。

2.目標之維：生態文明建設與經濟社會發展相互促進

每一項立法都有其目的性。目標之維就是生態環境立法需要實現的價值。環境法產生于對發展經濟所導致的環境問題的遏制，其要求任何主體在發展經濟和其他活動時防止環境污染和破壞。由于環境保護與經濟發展關系的不同認識，環境立法的目的有“二元論”和“一元論”的區分〔11〕。長期以來，我國采用“二元論”的環境法目的，但事實上亦存在發展變化及其分期，如有學者對中國環境立法50年的發展進程進行分期，認為第一代環境法以環境保護觀為指導思想，保護和發展存在“兩張皮”的問題；第二代環境法以可持續發展觀為指導思想，具有保護和發展一體化治理的基本特征；第三代環境法以生態文明觀為指導思想，以生產發達、生活美好、生態平衡的“三生共贏”為根本目標〔12〕。可見，在生態文明建設加快推進的背景下，應進一步科學設定地方生態環境立法的目標并促其實現。為貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，實現地方經濟社會全面發展，地方生態環境高質量立法應使立法的價值和目標指向“生態文明建設和經濟社會發展相互促進”。顯然，這一價值追求已為我國環境保護基本法予以規定，2014年新環境保護法的修訂把保護和改善環境、防治污染和其他公害、保障公眾健康、推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展作為立法目的。地方生態環境立法要實現這一價值目標需要在立法文本中把推進生態文明建設和促進經濟社會發展予以規定，完善并協調生態環境保護與綠色經濟發展的制度，進而使法律實施效果達到立法的目的。

3.內容之維：完備科學的立法規制

一是要素齊全。地方生態環境立法應對本地方可進行規制的生態環境各要素都納入法律規制，做到“有法可依”。具體而言，根據我國環境保護法，環境包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等要素，地方生態環境立法應對所涉及的以上環境各要素實現全方位法律保護，建立起較為系統的地方生態環境法規制度體系。同時，對當前生態環境的新興領域及主題進行拓展。二是符合地方實際。是否符合地方實際是衡量地方立法質量的重要標準。國家層級立法往往具有較強的整體性、全局性、原則性、引領性，如果要讓國家層級立法在地方得以實現，就要使地方立法具體化，具有良好的可執行性〔13〕。而立法之中的不必要重復問題不僅徒增法律運行成本，而且損害了中央立法的權威，貶抑了地方立法權的應有功能〔14〕，這是地方立法應極力避免的。因此，地方生態環境立法要在遵守上位法的前提下，探索更加符合地方實際的制度設計來解決本地的具體問題，在民族地方還表現在將有利于生態環境保護的生態習慣法吸納到民族自治立法中。三是突出創制性。創制性立法是基于地方立法機關在上位法沒有規定，或者不存在上位法的情況下，為了解決地方出現的具體問題或滿足某種需求而運用自主立法權進行的立法〔15〕，代表了地方立法對于上位法空白的填補或者上位法不完整規定的續造〔16〕。創制性立法作為地方立法的重要形式之一，其目的是為了加大生態環境保護力度，使生態環境保護在各地方得以落地見效。

4.結構之維：均衡有序的層級體系

我國是中央集中統一領導下的多層次的立法體制，這一立法體制使地方立法具有結構性特征，其作用發揮也需考慮其在整個層級體系中的不同向度，從縱向和橫向兩個方面加以優化提升，最終使地方立法結構優化、成龍配套、協調有序，避免地方立法之間的重復、交叉、相互沖突，使地方立法和國家立法有機銜接〔17〕。2015年《立法法》修訂賦予了設區的市對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規的權限。針對生態環境保護領域的立法，各省一級、設區的市一級以及民族自治地方均有立法權，地方立法的縱向和橫向之關聯更需厘清。就縱向的地方立法和上位法之間的關系而言，立法領導權的一元性、國家立法權對地方立法權的統領性、地方立法權相對國家立法權的從屬性，構成了中國特色立法體制的權威性特征〔18〕。地方立法的從屬性決定了“不抵觸”原則，省級立法不得與國家立法相抵觸，州市立法不得與國家立法和省級立法相抵觸，民族自治地方立法的變通規定不得違背上級法律或者行政法規基本原則等。就橫向的同位階地方性法規制度相互之間的關系而言，不同立法主體制定的地方生態環境保護法規制度要共同發揮作用，需要滿足“協調性”和“均衡性”兩方面要求，協調性表現在不沖突，不同的區域內對同類立法項目采用較為統一的保護制度。均衡性并非顧此失彼，而是要求各區域對于生態環境保護各要素均能相應立法，使之滿足于地方生態環境法律保護的需要。

5.變遷之維：符合現實的動態機制

法律由特定社會的經濟基礎決定，必須隨著經濟發展不斷發展，同時法律是上層建筑中的社會規范，也必須隨著社會發展及時修訂更新。黨的二十大報告強調“統籌立改廢釋纂”，要求立法不斷與時俱進，增強立法的時效性。變遷之維體現為地方立法不僅是建章立制的過程，也是推動地方制度發展變化的過程，其核心是處理好“立、改、廢、釋、纂”之間的關系，把立法、改法、廢法、釋法、纂法作為有機整體統籌推進，使整個法規制度體系呈現出不斷更新的動態狀態，主動適應地方經濟社會各方面的發展需要。地方生態環境立法的動態機制包括以下內容：一是立的動態，聚焦地方生態環境立法的短板缺項予以盡快立法，不斷增加立法的數量規模，擴大立法的覆蓋面。二是改的動態，結合實際及時對已不符合實際、不適應需要的法規制度及時變更。三是廢的動態，及時廢止陳舊過時的甚至阻礙生態環境保護、地方經濟社會發展的法規制度。四是釋的動態，立法主體健全法規解釋常態化機制，進一步明確法規條文規定的含義、適用情形、范圍等。五是纂的動態，基于國家各部門法的集成化、體系化、典范化發展趨勢，地方生態環境立法應加強立法協調整合，使之形成一個有機整體。基于變遷之維，地方生態環境立法應形成統籌“立、改、廢、釋、纂”的機制，成為一個動態的、開放的、發展的體系。

6.協同之維：區域協同立法新模式

區域協同立法是一種新的立法體制，由兩個或兩個以上立法主體按照各自的立法權限和立法程序，根據立法協議，對跨行政區域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關系等法律調整對象分別立法，是一個相互對接或承認法律調整對象法律效力的立法行為〔19〕。以地方生態環境區域協同立法來衡量地方生態環境立法質量是基于對生態性、現實性及戰略性的考量。首先，這種立法新方式是遵循生態環境治理規律的必然要求。生態環境系統是一個由各種生態環境要素相互聯系構成的統一整體，有效進行生態環境法治，必須堅持系統的思維，從一域之法向著區域協同立法轉變。其次，區域協同立法也是破解生態環境法治難題的迫切要求。對區域發展過程中存在的某些不協調問題，需要借助協同立法的方式促使問題得到解決。再次，生態環境區域協同立法是我國系列重大區域發展戰略深入推進之必然結果。隨著我國系列重大區域發展戰略的深入實踐，作為保障機制的區域協同立法也隨之出現〔20〕。如京津冀一體化戰略下，2020年京津冀共同發布三地《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》便是力證。地方生態環境立法協同之維的本質是遵循規律性，運用系統思維謀劃和制定跨區域性立法項目，實現對生態環境的系統保護。

二、云貴川生態環境立法文本分析

云南、貴州、四川三省位于我國重要的生態屏障區及生態脆弱區，必須注重強化以立法推進生態環境保護工作。本文通過全國人民代表大會官方網站“國家法律法規數據庫”和北大法寶法律法規數據庫獲取資料，選取2022年12月以前三省各級人大制定的現行有效的生態環境保護地方性法規條例為樣本進行實證分析。

1.立法指引之考察

在堅持黨的全面領導方面，云貴川三省生態環境立法堅持把黨的領導作為根本要求，貫徹到地方生態環境立法的全過程和各方面，充分發揮各省全面依法治省委員會作用，全面貫徹落實《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，嚴格落實立法工作向黨委請示報告制度。五年來，云南省請示報告人大工作和建設等方面重大問題和重要事項700多項〔21〕，其中，地方生態環境立法事項是請示報告的重要內容。貴州省加強重點流域保護等方面的立法工作，貫徹落實中央和省委的決策部署。四川省進一步完善向省委請示報告工作措施、清單等制度規范，明確細化請示報告的事項、程序和要求。

在立法理念方面，云貴川三省生態環境立法深入貫徹落實習近平生態文明思想，將生態文明理念貫穿到生態環境立法中。但是，在龐大的地方生態環境法規制度體系中，由于部分法規更新延遲、規定滯后等方面的原因，立法理念還沒有做到與時俱進。比如，作為云南省環境保護的基礎性地方性法規的《云南省環境保護條例》，在立法目的及法規條文上均沒有將生態文明理念加以明確規定。

在人民群眾參與立法方面，云南省建立了10個省級人大基層立法聯系點，輻射帶動全省設立175個州(市)級人大基層立法聯系點〔22〕。貴州省人大常委會在5個市縣設立了基層立法聯系點〔23〕。四川省建立覆蓋各市州的44個基層立法聯系點〔24〕。由此可以看出，三個省份都以通過建立基層立法聯系點等方式，不斷暢通人民群眾參與的立法途徑。但是，各省的基層立法聯系點數量存在明顯差異，并未完全達到廣泛性要求。此外，在全過程人民民主的要求下，人民群眾參與立法更需注重有效性，進一步完善人民群眾有效參與立法的體制機制。

2.立法目標及其實現

云貴川三省生態環境法規文本基本采用環境立法的“二元論”目標，堅持生態文明建設、經濟社會發展相協調。以各省的環境保護綜合性法規為例，《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》第一條把“推進生態文明建設”“推動綠色循環低碳發展”“滿足人民日益增長的優美生態環境需要”等內容作為立法目的，并專設“促進綠色發展”專章。《貴州省生態文明建設促進條例》規定其立法目的是“為了促進生態文明建設，推進經濟社會綠色發展、循環發展、低碳發展等”，在“規劃與建設”章中設置多個條文規定發展綠色產業。《四川省環境保護條例》將“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”作為立法目的，規定地方各級人民政府應當推進綠色發展，實行產業準入負面清單，依法推行清潔生產和發展循環經濟等內容。從成效上看，近年來云貴川三省經濟社會持續發展，生態環境狀況公報也顯示出生態環境質量總體良好，人民群眾生態環境獲得感不斷增強。

以民族地方單行條例為例，單行條例基本能對民族地方環境保護、產業發展、居民生產生活等內容予以規定，對實現當地生態文明建設及經濟社會發展方面發揮著重要作用。如貴州省《黔南布依族苗族自治州天然林保護條例》規定了天然林的保護管理規定，同時明確了發展林下產業、林權所有者入股合作等利用天然林的規定。黔南州人民政府發布的數據顯示，截至2018年，黔南州森林覆蓋率從2012年的52.5%提高到64.2%，貧困發生率從2012年的29.47%降到4.65%。

需要注意的是，在“二元論”的立法目標下，地方生態環境立法必然對促進生態文明建設和經濟社會發展起到積極推動作用，然而由于受到各地方立法理念、立法內容、執法情況等方面的影響，立法目標的實現仍需要從多個方面持續著力。

3.立法內容與特色立法

在生態環境要素方面，從云貴川三省主要生態環境省級地方性法規列表可以看出，立法內容涉及綜合類、自然資源保護、風景名勝區管理、污染防治、城市和鄉村環境等方面，已涵蓋了生態環境保護的主要領域。然而，不難看出針對自然資源類立法仍然是重點，其他諸如光污染、噪聲污染、土壤污染防治、環境監測、環境影響評價等領域的立法還比較少，城市和鄉村的生態環境保護立法需要加強。同時，生態旅游和休閑康養等綠色產業的立法保障、生態環境系統保護治理方面的立法仍有待加強(詳見表1)。

表1 云貴川三省主要生態環境立法情況

就符合地方實際而言，云貴川三省均有不少針對地方特色資源的立法。云南制定和批準了滇池保護條例等9個關于高原湖泊保護的地方性法規，做到“一湖一法”，把高原主要湖泊的保護和開發納入法治軌道。“民族性”和“ 地方性”在民族地方立法中體現得更為突出，比如，《關嶺布依族苗族自治縣古生物化石資源保護條例》等都較好地體現了當地特點和民族特色〔25〕。再如，針對當地特色畜禽資源，云南省怒江傈僳族自治州制定了《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽資源保護與利用條例》；針對當地特色珍稀樹種，云南省瀾滄拉祜族自治縣、雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣、西雙版納傣族自治州、貴州沿河土家族自治縣、四川北川羌族自治縣均制定了保護古茶樹的條例。

值得關注的是，特色立法并不等同于立法特色化。有學者指出，目前民族地方自然資源類保護立法還缺乏民族地域特點和地方民族特色〔26〕，存在大量內容并沒有很好融入地方特色的問題〔27〕。云貴川三省的民族地方生態環境立法民族特色彰顯不足，運用自治地方立法變通權進行立法創新需要強化。同樣值得關注的是，符合地方實際必然要求地方生態環境立法緊密結合保護區域的具體情況，選擇最優保護機制、最明晰的條款。然而，地方立法內容含糊不清仍不同程度存在，影響法治效果〔28〕。

創制性立法方面，云南通過《云南省生物多樣性保護條例》開創了我國生物多樣性保護地方立法的先河，在生態保護事業中具有重要意義〔29〕。其中，在明確生物多樣性等重要概念、規定環境保護主管部門和有關行政主管部門相結合的管理機制、具體保護措施、公眾參與及惠益共享的制度等方面具有創新性。2014年，貴州省審議通過的《貴州省生態文明建設促進條例》為全國首個地方生態文明建設立法，為之后青海、福建、江西、云南、西藏的生態文明建設立法提供了重要參考。

4.法規體系結構解析

云貴川三省地方生態環境立法呈現“一核多極多層”的結構形態。“一核”為地方生態環境立法中的綜合性法規，其他法規制度均按此制定。“多極”是對生態環境保護某一領域的法規制度，在整個地方生態環境法規制度體系中圍繞“一核”呈點狀分布。“多層”指相關省級地方性法規、州市地方性法規、民族地方單行條例等在各自的層次和區域發揮作用。具體而言，云南省共制定出臺了涉及生態環境保護的地方性法規239件，《云南省環境保護條例》以及《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》處于核心地位，其中省本級63件、設區的市56件、民族自治地方單行條例120件。貴州省共制定出臺了涉及生態環境保護的地方性法規141件，《貴州省生態環境保護條例》和《貴州省生態文明建設促進條例》處于核心地位，其中省本級57件、設區的市36件、民族自治地方單行條例48件。四川省共制定出臺了涉及生態環境保護的地方性法規150件，以《四川省環境保護條例》為核心，其中省本級45件、設區的市69件、民族自治地方單行條例36件。

與此同時，各州市和民族地方立法也呈現不均衡狀態，以貴州省6個地級市及民族地方立法觀之，貴陽市涉及生態環境保護地方性法規最多，共有12件，其他5個地級市分別制定了2件到5件不等的生態環境保護地方性法規。民族地方立法集中在黔東南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔西南布依族苗族自治州，分別制定了3至5件不等的單行條例，其他11個自治縣分別制定了1至3件單行條例。

5.法規時效性評析

基于增強立法時效性的需要，云貴川三省均采用了立法評估等制度，用于檢驗地方立法的實施效果，推進法規制度“立、改、廢”。云南省從2004年起探索“立法回頭看”制度，2015年，云南省啟動對包括生態環境保護地方性法規在內的當時現行有效的118件省級地方性法規的立法后評估工作，作為制定立法工作計劃和立、改、廢法規的重要參考〔30〕。2017年下半年以來，貴州省對現有和擬納入立法計劃、立法規劃的77部生態環境方面的法規、規章逐一進行審查清理，對其中55部法規、規章提出修改建議，并提出未來要新增23部生態環境方面法規、規章的建議〔31〕。 2004年，四川省人大針對《四川省閬中古城保護條例》首次開展地方性法規立法效果評估。2014年，四川省人大授牌省內6家高等院校和科研機構建立首批地方立法評估協作基地。近年來，全省有序推進地方性法規“立、改、廢”，先后制定輻射污染防治條例、沱江流域水環境保護條例、河湖長制條例等，先后修訂了固體廢物污染環境防治條例、自然保護區管理條例、城鄉環境綜合治理條例等系列法規。由此可見，云貴川三省推進地方生態環境法規制度體系的立、改、廢工作，以增強法規的適用性和針對性，取得良好效果。然而，各省仍然沒有建立起科學有序的立、改、廢、釋、纂工作機制，工作既缺乏系統性，也存在隨意化、碎片化等問題。

6.區域協同立法實踐探索

為加強對赤水河的保護治理，云貴川三省在全國人大常委會的指導下開展了赤水河流域保護共同立法，于2021年5月分別出臺三省一致的關于加強赤水河流域共同保護的決定，以及各自的赤水河流域保護條例。主要做法是：先由四川省人大常委會牽頭，以貴州省2011年的《條例》為藍本，起草了三省條例共同文本。之后成立三省共同的起草專班，形成內容完全一致的決定文本，最終三省“決定”+“條例”同時審議、同時公布、同時實施。“條例”以“決定”為指導原則、行動綱領，細化各省的貫徹落實措施，基本統一了跨區域聯合保護的專章內容。研究發現，云、貴、川三省以“決定”+“條例”的立法方式保護赤水河流域，針對生態系統條塊分割，形成了上下游聯動、干支流統籌、左右岸合力，推動省際間跨區域生態環境保護共同治理，赤水河流域共抓大保護的新格局得以構建，但也還存在生態保護和修復系統性、整體性不足以及各行政區域內政策體系不夠完善等問題。

2021年11月25日，四川省人大常委會和重慶市人大常委會分別表決通過《嘉陵江流域生態環境保護條例》和《關于加強嘉陵江流域水生態環境協同保護的決定》，是西南地區對生態環境區域協同立法的再次實踐。新修改的立法法對各地方建立區域協同立法工作機制，細化協商流程進行了規定，區域協同立法也逐漸成為各地方打破行政區劃的固有思維、建立區域生態環境共治的立法新方式。

綜上，可以得出以下結論：一是地方生態環境立法堅持黨的全面領導，貫徹落實習近平生態文明思想，踐行立法為民。但是，立法理念的全面轉型尚未完成，人民群眾參與立法的廣泛性和有效性仍需提高。二是地方生態環境立法基本采用環境立法的“二元論”目標，推進了生態文明建設和經濟社會發展。但由于受到各地方立法理念、立法內容、執法情況等方面的影響，立法目標的實現仍需從多個方面持續發力。三是地方生態環境立法內容已基本涵蓋生態環境保護的主要領域，但對環境保護新興領域擴展不夠；地方資源的立法多，但立法特色化不足，立法內容不精細，影響立法效果。四是地方生態環境立法呈現的“一核多極多層”的結構形態，在縱向關系上，如何在“不抵觸”原則下實現“有特色”需要進一步思考。在橫向關系上，省域內不同地方立法呈現出明顯不均衡需予以進一步解決。五是各地通過立法“回頭看”等機制，推進法規制度的動態更新，并取得了良好成效，更需進一步健全完善相關機制，推進工作系統化、常態化、制度化。六是地方生態環境立法探索實踐區域協同立法新方式，其經驗值得總結，并結合實際予以推廣。

三、地方生態環境高質量立法的建議

為實現高質量發展，破解地方生態環境立法存在的問題，需要從立法理念、立法參與度、立法能力、立法方式、立法體系等方面解決。

1.思維革新，全面更新立法理念

堅持黨對地方生態環境立法的全面領導，以習近平生態文明思想指導地方生態環境立法工作。一是堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，始終把地方生態環境立法放到地方立法中的重要位置，使制定的法規制度切實為環境保護發揮作用。二是堅持為人民立法的理念，保障公眾生態環境權，用立法解決影響群眾現實利益的生態問題，用立法保障人民群眾對美好生態環境的需求。三是通過地方生態環境立法協調推進地方生態文明建設和經濟社會發展，為地方綠色發展提供法治保障。四是堅持統籌山水林田湖草沙系統治理，各地區從區域協同治理的高度，針對大江大河流域以及對林區、牧區等開展協同立法活動，由共同的高一級立法機構開展協同立法指導和協調，使不同地區之間既能照顧到地方特征、又能保持立法的統一性，在治理中相互協調、提高效率。

2.主體擴容，促進公眾參與立法

公眾參與生態立法是民主立法的具體體現，是解決生態環境問題和實現立法分配、實現生態正義需要的重要方式。地方生態環境立法應進一步實現主體擴容，建立“分類分層、明晰有效”的公眾參與立法機制建設。一是暢通公眾參與渠道。針對與人民群眾普遍相關的地方生態環境立法項目，立法機關要從管理者轉向服務者，通過官方網站以及微信公眾號留言等交流的便利性，適時獲取人民群眾有關生態環境立法的意見和建議。二是完善基層立法聯系點制度。基于基層立法聯系點的普遍建立和制度運行實踐，要持續推進基層立法聯系點建設，細化基層立法聯系點的工作職責。三是重視建立專家論證機制。針對一些復雜化、專業化、技術化的生態環境立法項目，在論證的過程中積極引入法學專家參與，多咨詢和征求專家的意見，保證高質量立法。四是完善立法聽證程序。對于涉及重大意見分歧或者利益關系重大調整的，需要進行聽證。應進一步明確聽證的范圍、規范聽證程序，健全相關反饋機制。

3.能力變革，強化地方立法能力建設

地方生態環境立法存在的問題，很大程度上和地方立法能力不足相關。各地方更應發揮好地方立法的作用，將立法的原則理論同地方實際相結合，指導地方立法實踐。一是職權賦能，積極行使地方立法權。《法治中國建設規劃(2020-2025年)》指出：“有立法權的地方應當緊密結合本地發展需要和實際，突出地方特色和針對性、實效性，創造性做好地方立法工作。”這就需要立法主體解放思想、注重創新，充分調查研究、發揮主觀能動性完成好立法項目。二是人才賦能，加強隊伍和人才建設。很多省份特別是一些欠發達地區面對缺乏專業人才的現狀，一方面要下大力氣加強人才建設和引進，另一方面加強基層雙語和法律復合人才的培養，以滿足民族地區法治建設的人才需要。三是數字化賦能立法建設。隨著信息技術的普及與運用，要進一步發揮數字化在立法中的作用，提高地方立法質效。就地方生態環境立法而言，要加強生態環境數據實時監控和分析，建立生態環境法律制度數據庫，積極推廣應用大數據吸引公眾參與，逐步運用數字化文本生成功能，強化數字化審查備案以及數字化法規制度整理等。

4.靶向精準，增強立法科學性

當前，我國地方生態環境各主要領域已基本實現有法可依，需要解決的主要問題是管不管用、“有法無用”等問題，以期實現精準立法，提高立法質效。一是精選項目。在地方生態環境立法需求不斷增長和立法能力相對不足的現實語境下，立法項目的精選顯得尤為重要。各地方要完善立法項目選題論證機制，聚焦重點、深入調研，把群眾最關心的問題作為重點立法選題進行論證，形成更加合理和更具體系性的立法編制。二是細化規則。精準立法歸根到底是立法內容的精細化，實現保護范圍精準、保護制度精準、主體職責精準、違法責任精準等。因此，地方立法要著力避免保護范圍模糊、保護制度粗疏、主體職責交叉、違法責任落空等問題，力求每一法條內容都精準管用。三是體現地方性。地方立法要實現精細化必然需要體現地方性，這就要求立法跳出“對地方性進行立法”就是“立法地方性”的思維，以地方生態環境狀態為基礎，進行適用的制度設計，做到“一法一策”。在民族地方還需要借助習慣法中有利于保護生態的舉措，擴大對生態環境立法工作的支持，把民族生態法融入民族立法中。四是鼓勵創新立法。各地的實際情況不同，立法形式內容必定不同。立法創新并不是為創新而創新，各地方不能照搬照抄國家立法和其他地區立法，采取“拿來主義”完成指標，而是要不拘泥于形式如何、條款多少，切實從自身實際通過“小、快、靈”的項目解決實際問題。

5.體系重構，完善地方生態環境立法構架

新時代，國家在生態環境領域方面的制法、修法提速，法律法規及其配套政策密集出臺。地方生態環境立法應及時跟進，不斷完善體系建設。一是加強立法審查和指導，處理好上位法和下位法之間的關系。首先，各地方應設置專門的法律審查機關，由專人負責，保證下位法“不抵觸”上位法目標的實現。其次，通過立法審查和指導，督促各地方不僅遵守上位法的原則和精神，同時也能根據地方實際，制定有針對性、行之有效的下位法。二是查缺補漏，解決立法不均衡問題。首先，要充分發揮各省份環境保護基本法規的作用，使之成為能真正統領和突出地方特點的生態環境地方立法的“核”，引導各地生態文明建設。其次，針對各省級層面地方性法規還存在不均衡的問題，需要從強化補充立法、增強整體協調、體系化構建等方面，促使各省份生態環境保護法規體系既具有綜合性、原則性，又有具體性、針對性，呈現多元化特征。同時，加強鄉村領域立法，用法治保障各省份農村生態環境保護。三是增強“立、改、廢、釋、纂”，強化立法體系動態運行。各地要強化統籌謀劃，更加注重發揮立法評估在生態環境立法中的作用，構建全過程的評估體系，健全“立、改、廢、釋、纂”運行機制和制度設計，實現從重“立”而輕“改、廢、釋、纂”到“立、改、廢、釋、纂”共進的理想之境。