信息時代原住民組織參與北極治理及對中國的啟示*

閆鑫淇

(青島科技大學 馬克思主義學院,山東 青島 266000)

一、引言

長期以來,北極治理一直作為全球治理的重要組成部分而為人們所熟悉。然而,無論是在冷戰兩極格局對立時代,還是在后冷戰時代的全球治理格局中,北極治理始終處于國際政治舞臺的邊緣,冰冷的曠野不僅阻礙了當地經濟社會的發展,同時也將北極事務隔離在了國際事務核心區之外。然而,進入21世紀以來,伴隨著氣候變暖、資源開發和航道利用等問題持續升溫,北極地區似乎有從傳統地理邊緣地區走向世界政治舞臺中央的趨勢。[1](P4)2019年,美國前國務卿蓬佩奧在北極理事會部長會議上直言,“北極地區已成為全球大國競爭的舞臺”。[2]面對全球事務中大國競爭的日益加劇,北極治理是否要重回現實主義的敘事窠臼?20世紀大國競爭序幕下的北極治理是否會重新降臨?筆者認為,機械性地將20世紀的北極治理思考視角套用到今天的北極治理現狀,顯然不合適,其中最為顯著的要點是在北極治理中新出現的非政府主體要素。作為被美國、俄羅斯、加拿大等國家包圍的地理區域,國家行為體一直都是北極研究的焦點,學者們普遍關注國家行為體在北極治理中的行動和影響。[3]然而,隨著全球化和相互依存發展,非國家行為體在全球治理領域中扮演著日益重要的角色,[4]以北極原住民組織為代表的非政府組織已經成長為在北極治理中不可忽視的利益攸關方。當前,正值北極治理發展的關鍵時期,梳理原住民組織在北極治理中的發展歷程,分析其對北極治理的影響,對于研判北極治理未來發展趨勢具有前所未有的意義。

作為在北極治理中頗具影響力的權力組織,國內外學者對北極原住民組織在北極環境保護、原住民權益、國際交流等領域的行動進行了大量研究。[5](P6)從目前來看,針對北極原住民組織的研究領域雖然廣泛,但基本未脫離工業社會“資本與積累”的權力物質屬性研究,學者們主要關注在工業時代背景下北極原住民組織對于北極治理的參與和影響。[6]然而,信息時代為傳統視角下的北極原住民組織研究帶來了挑戰。以信息權力為代表的新的權力源的出現,重塑了國際社會的權力結構與組織形態,工業時代的權力要素已難以全面展現新時代原住民組織在北極治理中的運行機制,北極原住民組織已經進入新的發展階段。基于此,北極原住民組織研究產生了以下問題：在信息時代背景下北極原住民組織有哪些新變化?北極原住民組織新的發展趨勢對于北極治理有何影響?作為北極治理的利益攸關方,中國又將如何應對信息時代快速變化的北極治理?針對上述問題,本文將以選定的六個北極原住民組織為研究對象,逐一做出解答。

二、北極原住民組織發展歷程回顧

早在20世紀20年代,北極就出現了面向本區域的早期非政府組織。截止到目前,北極地區共建立過47個區域非政府組織,是全球第五大區域非政府組織所在地。[7]截止到2012年,在聯合國經社理事會注冊的涉及北極八國的原住民組織數量高達215個。[8]目前,有六個北極原住民組織獲得參與北極治理的合法權力,即成為北極理事會觀察員。作為全球原住民組織發展最為成熟的地區之一,北極原住民組織在北極治理中的影響力超出了人們對全球治理中非政府組織有效性的普遍認知。正如加拿大學者沙迪安(Jessica M.Shadian)所言,北極原住民組織的建立與發展,促使北極從一個專注資源開發或冷戰安全的地區變成可持續發展的“全球生態晴雨表”。[9]博爾特南(Brunetjailly Borderlands)甚至認為“是原住民組織和社區組織構建的區域聯合構成了今天的北極地緣政治”。[10](P161)北極原住民組織的興起是國際大環境與北極小環境雙重作用的結果。就北極地區而言,北極獨特而又脆弱的生態環境促使原住民團結起來,保護自身的生存空間。而本地區資源開發導致的利益博弈則直接推動了原住民組織的發展。因紐特環北極理事會(ICC)創始人霍普森(Eben Hopson)指出：“因紐特人需要建立一個環北極因紐特組織,在確保因紐特人利益的基礎上,實現本地區資源的可持續發展。”[11]另一方面,二戰后,北極國家去殖民化運動、民權運動思潮的蓬勃興起,在一定程度上促使北極原住民意識到建立自身社團組織的重要性,接受西方主流教育的原住民精英希望利用已有知識進行建設性抗爭。回顧北極原住民組織參與北極治理的發展歷程,可以簡單分成三個階段。

(一)1950—1990年工業時代北極原住民組織的早期發展階段

北極原住民組織起源于工業時代的北極地區,這一時期北極原住民組織主要借助自身的物質和資本力量影響北極事務。伴隨著1956年北歐薩米人理事會(今薩米理事會)的成立,北極原住民組織正式登上歷史舞臺。這一時期原住民組織制度建設和通訊互聯技術都尚處于早期的發展階段。雖然有1973年在丹麥哥本哈根舉行的北極人民會議(Arctic Peoples Conference)以及1975年全球原住民委員會等國際合作平臺的出現,[12]但信息技術與組織發展的雙重局限因素使得這一時期北極原住民組織傾向于獨立參與北極事務,其影響力范圍大多局限在國家層面,主要關注涉及原住民土地權益的相關問題。

(二)1990—1999年后工業時代北極原住民組織的快速成長階段

多重因素的相互交織促使20世紀末最后十年成為北極原住民組織的快速成長階段。首先,經過近半個世紀的發展,北極原住民組織的組織機制日益完善,運行體系逐漸成熟。其次,互聯網技術的成熟為北極原住民組織帶來了強大的技術支持。20世紀末,計算機與光通訊技術的發展讓人類步入互聯網時代。[13]互聯網技術的快速發展,使得原住民組織緊密的跨國聯系成為可能。最后,《北極環境保護戰略》(AEPS)以及北極理事會的建立,為北極原住民組織加強彼此聯系、建立網絡合作機制提供了重要平臺。在“摩爾曼斯克”講話后,北極地緣政治的融冰使得北極區域合作成為可能。1989年北極八國通過了《北極環境保護戰略》,1996年在此基礎上建立了北極地區最重要的區域合作平臺——北極理事會。北極理事會是全球首個在國際層面上允許原住民非政府組織參與決策和政策制定的實體組織。[14](P109-111)伴隨著北極原住民組織的日益成熟,其所參與的北極治理領域快速增加。這一時期,環境保護與資源開發成為北極原住民組織的訴求重點,其影響尺度也從國家層面向國際和區域層面擴展。北極原住民組織進入采用雙邊合作方式參與北極治理的發展階段。

(三)1999—2020年信息時代北極原住民組織的發展成熟階段

2000年,隨著阿薩巴斯卡北極理事會(AAC)的成立,具有北極治理參與權的六個原住民組織全部組建成功。結合快速發展的移動互聯網技術和日益多元開放的北極區域合作平臺,涵蓋北極治理多個領域的原住民組織跨國多邊合作網絡逐步構建,北極原住民組織基于信息要素的知識文化訴求日益強烈。在后工業時代的發展基礎上,日益成熟的北極原住民組織在信息時代展現了新的發展趨勢。

從工業時代到信息時代,北極原住民組織在北極治理中總體呈現出以下發展趨勢：首先,北極原住民組織參與北極治理的訴求經歷了從早期對土地權益的關注到對北極資源環保的訴求轉變,最后關于北極原住民的生計與文化傳承也被納入其中;[15]其次,北極原住民組織參與北極治理的治理領域從傳統的環境保護、原住民權益拓展到科學研究、資源勘探治理以及經濟開發;再次,北極原住民組織參與北極治理方式從早期的“單打獨奏”走向雙邊與跨國多邊合作;最后,北極原住民組織的影響力尺度也從國家層面擴展到區域和國際層面。例如,巴倫支海歐洲—北極地區聯合理事會已經成為北歐和俄羅斯北方原住民治理北極的有力平臺。[16]北極原住民組織的發展與北極治理息息相關,最近20年,北極原住民組織是北極治理中最活躍的行動體之一。從北極治理的邊緣參與者到北極治理核心利益攸關方,在推動北極治理的發展方向上,北極原住民組織起到了風向標的作用。伴隨著信息時代的帶來,北極原住民組織(見表1)在北極治理中的發展新態勢值得深入探究。

表1 北極地區原住民組織簡介

三、信息時代北極原住民組織的發展新態勢

流動的信息要素使得北極地區的社會結構與組織形態產生了巨大的變化。面對新時代,北極原住民組織敏銳地把控了信息要素的發展方向,在北極治理中構建了獨具特色的跨國倡議網絡。

(一)北極原住民組織在信息時代的發展態勢

雖然北極原住民組織早在20世紀50年代就已經出現,但北極獨特的地緣政治格局使得這一時期的原住民組織幾乎無法在跨區域尺度上進行行動。這一時期的北極原住民組織更多扮演著原住民族群在特定國家地區的國內代言人角色。可以說,在前信息時代,原住民組織在國際舞臺上處于隱形的位置。20世紀90年代,北極地緣格局的激烈變動為原住民組織打開了進入國際舞臺的大門,這一時期與全球范圍內的信息技術爆發相重合,乘此內外“東風”,原住民組織開始真正登上國際社會舞臺。也是在這一時期,相關學者開始關注到北極原住民組織在跨區域尺度上所逐步形成和發展的治理行動參與模式。

二戰后,快速發展的全球化以及計算機革命使縱貫全球的信息社會快速發展。在信息社會,國際政治和社會政治生活事件被嵌入計算機信息網絡之中。[17]針對信息時代對于非政府組織的行為模式的影響,凱克(Margaret Keek)和辛金克(Katheyn Sikkink)提出了“跨國倡議網絡”理論。跨國倡議網絡是指“基于某些情境,享有共同價值觀和話語體系的非政府組織在實現自身訴求時,會選擇‘建立以道德觀念或價值觀為核心的跨國倡議網絡’的方式進行解決”。[18](P23)非政府組織跨國倡議網絡最可能圍繞以下情況出現：國內行為體在某一問題上難以與政府達成交流與溝通;活動家或政治事業家本身認為推動網絡發展會促進某項事業的發展;各種形式的國際聯系為加強網絡提供了平臺。[19]

自成立伊始,北極原住民組織始終在探索更為高效的北極治理參與路徑,努力提升自身參與北極治理的權力與合法性。信息社會為原住民組織革新、參與北極治理的行動策略與運行模式提供了物質基礎。北極原住民組織在北極治理參與中構建并發展了屬于自己的“跨國倡議網絡”。北極原住民組織跨國倡議網絡的建立主要基于以下情境：首先,北極原住民組織行動策略選擇以及隸屬國政治體制的不同,決定了六個原住民組織與各國溝通交流渠道的不同。以薩米理事會(SC)和俄羅斯北方原住民協會(RAI)為例,這兩個北極原住民組織都與所在政府建立了制度化溝通聯系機制,得以在現有體制內明確傳達自身訴求。因此當溝通機制堵塞或不暢時,其他原住民組織可以通過這些國外原住民組織的溝通機制發聲與施壓。其次,北極原住民活動家推動跨國合作網絡建立。以西蒙(Mary Simon)為代表的北極原住民活動家就推動北極原住民跨國倡議網絡的建立達成了共識,1994年,原住民秘書處的建立正是北極原住民合作共識的重要成果。[20]再次,以北極理事會為代表的北極合作平臺的發展使得北極原住民組織跨國倡議網絡得以實現。

基于上述學理分析,結合上文北極原住民組織發展階段,我們可以看到,北極原住民組織跨國倡議網絡從20世紀90年代開始興起與發展,伴隨著21世紀信息時代北極原住民組織的發展完善,以及國家—區域—全球尺度上合作平臺的確立,北極原住民組織參與北極治理的跨國倡議網絡正式確立。值得關注的是,基于北極原住民組織分析資料可以看到,北極原住民組織在北極治理中所構建的跨國倡議網絡,并不僅僅限于凱克和辛金克所闡述的標準的跨國倡議網絡,而是基于北極治理現狀構建的具備自身特色的“跨國倡議網絡”運行模式。筆者將在下文詳細闡述原住民組織在北極治理中構建的跨國倡議網絡運行模式。

圖1 北極原住民組織跨國倡議網絡的回飛鏢模式

(二)信息時代原住民組織在北極治理中的跨國倡議網絡運行模式

1、北極原住民組織跨國倡議網絡的回飛鏢模式(見圖1)

回飛鏢模式是指“如果國家與其國內行為體之間的交流渠道被阻塞,代表跨國網絡特點的回飛鏢影響模式就會出現：國內的非政府組織繞過他們的政府,直接尋求國際盟友的幫助,力求從外部對其他國家施加壓力”。這種三角關系在原住民居民權利運動和環境保護運動中很常見,因為他們支持當地居民要求參與對他們有頻繁影響的發展項目。[18](P24)在北極治理中,原住民組織充分利用與自身具備相同價值觀的外部力量,實施回飛鏢運行模式。如果一個國家或政府對本地區公眾的壓力反應遲緩或消極時,來自國外的活動家或組織基于共同價值觀,可以找到進入的機會。[21]然而,伴隨著原住民組織參與北極治理廣度與深度的擴張,在日益成熟的北極原住民跨國倡議網絡中出現了具有新特征的回飛鏢模式。

與強調“通道阻塞”的被動式“回飛鏢模式”不同,北極原住民組織跨國倡議網絡所構建的回飛鏢模式呈現出一定的主動性,即在與相應政府組織存在聯系渠道的基礎上,基于實現訴求的成本問題,原住民組織也會有意識地主動利用回飛鏢模式。以北極原住民組織抗議美加石油開發為例,20世紀末美國與加拿大的石油集團聯合提出“北極試點項目”(Arctic Pilot Project),開采北極石油,這一計劃直接影響了因紐特人的生存空間。[22]在注意到該項目對于北極原住民潛在的威脅后,SC和ICC開始采用信息政治策略,引發輿論對此事的關注。此后,這兩個原住民組織在格陵蘭、阿拉斯加以及加拿大等原住民社區展開合作,進一步構建了“北極試點項目威脅原住民生存安全,項目的進行不能拋開原住民監督”的“認知共識”,重新解讀了“北極試點項目”對于北極治理的意義。迫于外在壓力,1980年,項目主要所在國加拿大環境部決議為該項目建立監測評估系統,并組建由ICC代表參與的項目評估委員會。[23]1998年,由于經濟、環保等因素,“北極試點項目”提前結束。

值得注意的是,在反對“北極試點項目”中,ICC選擇調動格陵蘭分部以及與SC合作,間接對該項目施加影響,ICC格陵蘭分部與SC的合作是暫停該項目的重要力量。而在這一過程中,ICC的加拿大與阿拉斯加分部與當地政府的聯系渠道始終保持暢通。與早期的回飛鏢模式相比,在ICC與SC針對“北極試點項目”所構建的回飛鏢模式中,原住民組織不僅在信息溝通“閉塞”時被動地進行壓力傳遞,也會在基于策略成本的基礎上有選擇性地主動傳遞壓力。在“國內原住民組織—所在國政府—國外原住民組織”的三角關系中,國內原住民組織的主動性日益強化。

圖2 北極原住民組織合作參與北極治理的乒乓球模式

2、北極原住民組織跨國倡議網絡的乒乓球模式(見圖2)

乒乓球模式是指“非政府組織以及社會活動家在超國家層面、國家層面以及區域層面采取的,在國際非政府組織、國際政府組織以及國家行為體間形成的宛如‘乒乓球’運動一樣的循環往復的行動反饋模式”。乒乓球行動策略模式是由澤佩爾(Kathrin Zippel)在探究歐盟反性騷擾條約的發展過程中提出的,認為通過構建分階段的復雜互動過程,乒乓球行動策略成功影響了歐盟反性騷擾政策的制定歷程。[24]當前隨著北極治理議題的多樣化和復雜化,參與北極事務治理的行為體越來越多元,它們在國際、國家以及次政府和非政府三個層面,既彼此分立,又相互聯系,共同構成了一個北極治理的多層空間。[25]上述因素為原住民組織在北極治理中采取乒乓球行動策略提供了基本條件。而北極原住民組織合作進行的反持久有機污染物(POPs)運動,正是其采用乒乓球模式的典型案例。借助原住民組織跨國倡議網絡的信息流,北極原住民組織在次區域—區域—國際層面達成跨尺度合作,實現了北極反POPs運動的多尺度互動和壓力傳遞。

獨特的地理位置和自然條件導致北極地區積累了大量來自中低緯度的POPs。[26]根據Hargrave等專家的估算,20世紀80年代,北極大氣中的POPs濃度已經高達521pg/m3。[27]面對北極地區嚴峻的POPs問題,北極原住民組織通過與受到POPs威脅的哺乳期婦女、老人交談,完成了原始信息匯總。在對原始信息加以選擇和加工后,原住民組織向本地區媒體和居民進行了大范圍的宣傳和報道。北極原住民組織采用的信息政治策略促使POPs問題登上北極區域政治舞臺。1991年,《北極環境保護宣言》(AEPS)決議設立北極檢測與評估(AMAP)工作組,利用監測網絡對北極地區污染物機檢測與評估,1997年,該工作組成為北極理事會的一部分。[28]然而,在這一時期所建立的檢測空間分辨率還不足以對北極POPs污染趨勢進行全面評估,北極原住民組織所尋求的有力度的管控尚未成功。

在區域尺度上反POPs通道的閉塞要求北極原住民組織尋找新的壓力傳導機制。1997年,ICC率先呼吁北極原住民組織建立北方原住民應對POPs協調委員會,通過統一解讀北極POPs問題,達成原住民對該領域的認知共識與團結。1998—2000年期間,ICC領導的北極原住民反POPs聯盟參與了以減少、消除和防范POPs為目的的《斯德哥爾摩條約》的全程談判會議。ICC更是憑借自身對北極POPs問題的“知識貢獻”,推動時任主席希拉·柯魯杰成為斯德哥爾摩談判的核心成員。《斯德哥爾摩條約》的簽署,滿足了北極原住民組織“謀求一項全面、可核查和嚴格執行的公約,以保護北極原住民健康和生活方式”的訴求。[29](P192-213)以國際尺度的締約協議為新的壓力源,北極原住民組織跨國倡議網絡開始利用“道德”杠桿,撬動已締約的北極國家達成政府承諾的反POPs承諾。ICC主席公開贊揚加拿大在反POPs領域上做出的成果,希望更多的北極國家加以效仿。[30]來自國際與國內尺度的壓力,在經歷了層層傳遞后,再次導向北極地區,杠桿政治開始在北極POPs問題上發揮作用。2000年,伴隨著AAC的加入,北極原住民組織全部成為AMAP成員。2017年,《費爾班克斯宣言》明確將進一步減少和消除有機污染物,鼓勵開展相應的科學研究。[31]目前,北極地區的POPs濃度已有緩慢下降,北極原住民組織跨國倡議網絡治理POPs已有初步成果。北極反POPs運動的發展,必然將進一步推動北極國家以及國際社會其他地區的反POPs治理活動,區域尺度再次實現了對于國際與國內尺度的壓力傳遞。

四、北極原住民組織發展新態勢對北極治理的影響

信息時代為原住民組織的北極治理參與提供了更為廣闊的舞臺。伴隨著原住民組織跨國倡議網絡運行機制的發展與成熟,原住民組織對于北極治理中的權力要素、北極復合治理體系,乃至北極理事會本身,均發揮著重要的影響力。

(一)影響北極治理中的信息權力要素競爭

工業時代權力要素基于不同行為體對資源和物質的控制能力,因此具有強大動員能力和物質資源的國家行為體是這一時期北極地區天然的權力主體。作為在早期歷史中既有支配力量的主導者,國家行為體塑造了北極地區美蘇兩極爭霸的對立權力結構。意識形態對立和軍事安全斗爭成為這一階段北極治理權力結構的外在表現形式。然而,信息時代到來,使得工業時代上下分級的垂直權力空間被信息流所切割。流動的信息要素促使處于傳統權力外圍的群體和組織獲得了新的權力生長空間,傳統的質能權力正在向信息權力轉變。1996年,奈(Joseph S. Nye)和奧多斯(William A. Owens)在討論美國信息問題時,首次提出信息權力概念。奈注意到,權力正在從擁有雄厚的資本轉向擁有豐富的信息。[32]1998年,奈在與基歐漢(Robert O. Keohane)合著的《信息時代的權力和相互依賴》中指出：“可以明確地說,下個世紀信息技術可能成為權力最重要的來源。”[33]奈斯比特(Naisbitt)同樣認為,新的權力來源不是少數人手中的金錢,而是多數人手中的信息。北極原住民組織跨國倡議網絡的運行及其對于信息要素的高度把控,意味著北極原住民組織已經擁有“利用自身掌握的信息資源對其他行為體施加影響的能力”,北極治理的權力結構轉變浮出水面。

北極原住民組織跨國倡議網絡的建立和運行表明,凱克和辛金克在《超越國界的活動家》一書中對于原住民組織的觀察極具前瞻性。凱克和辛金克認為“在跨國倡議網絡的建立與運行中,信息具有不可取代的地位”。換言之,跨國倡議網絡本身即不同行為體通過共享信息、提供信息與組織信息所構建的信息流通網絡。信息是它們所從事運動的基礎。顯然,跨國倡議網絡的發展與對信息要素的把控息息相關,北極原住民組織跨國倡議網絡的發展歷程反映了該地區的信息要素競爭。傳統的跨國倡議網絡是不同行為體針對某一目標所進行的跨國運動。然而,對于原住民組織所建立的北極治理跨國倡議網絡而言,北極治理本身包含了多個領域和層次的治理目標,不管是人權、環保,還是資源開發,本身都是北極治理的一部分。這使得原住民組織跨國倡議網絡的復雜性要遠遠超過勞工、女權、環保等傳統跨國運動網絡。基于多領域、寬尺度的北極治理背景,北極原住民跨國倡議網絡擁有極為復雜的縱橫交織立體網絡結構,構建了傳統與主動回飛鏢模式以及乒乓球模式等多種運行機制。北極原住民組織跨國倡議網絡的上述特征,確保了信息得以高效快速地在這一復雜的網絡結構中流通。

在角逐北極地區信息權力的過程中,北極原住民組織重新確立和定位了自身在北極治理中的利益和戰略,借助跨國倡議網絡,逐步建立基于信息權力的北極治理合法性。北極原住民跨國倡議網絡的確立表明,北極治理正在從工業時代的質能權力走向信息時代的信息權力,北極治理的權力結構從國家行為體為主的一元治理逐步走向多元治理,北極治理權力結構的外在表現形式也將轉向對信息要素的控制與競爭。北極原住民組織跨國倡議網絡的高度復雜性和成熟度,意味著北極地區對于信息要素進行生產獲取與控制能力的激烈競爭。以北極原住民組織為代表的非政府組織對于北極信息權力的獲取將進一步加劇北極治理中信息權力的競爭,基于信息要素的權力競爭將極大影響北極治理的未來發展方向。

(二)減緩北極復合治理體系面臨的碎片化困境

以北極理事會為核心,北極治理體系形成了一個廣泛的治理網絡,分析者將之稱為復合治理體系。在北極復合治理體系的發展進程中,其所面臨的碎片化特征始終是困擾其未來發展進程的重要因素。原住民組織基于自身的北極治理參與特性,對于協調北極治理復合治理體系中的各個要素關系、提升北極治理國際制度的集合度,具有一定的意義。北極治理體系得以建立的前提即“北極和平論”,北極被認為是較少受到國際事務影響的低緊張度地區。2021年發布的《北極理事會戰略計劃》所談到的“北極依然是一個和平、穩定和開展建設性合作的地區”,[34]即這種觀點的鮮明表達。北極治理體系的建立前提使得當前的北極復合治理體系呈現出兩個維度的特征：一方面,國際社會涉及傳統地緣安全的高政治領域國際制度并不適用于北極事務：另一方面,北極治理所主要關注的環境保護、漁業、航運等非傳統安全治理領域則缺乏完整的體系化治理機制。北極治理的國際制度構建速度落后于議題領域的擴展,這不僅造成基于單個治理議題的國際制度無法連接成互聯互通的“復合式國際制度網”,以降低國際行為體參與北極事務的成本,而且在一定程度上加大了既有北極治理國際制度分布的松散性,形成事實上的國際制度散落化困境。[35]

在推動北極非傳統安全議題機制建設以及協調北極復合治理體系各要素關系上,原住民組織具備特殊的優勢,在北極復合治理體系中起到了粘合劑的作用。與具備官方背景的北極治理機制相比,原住民組織是相對低政治化的,這使得其在非傳統安全議題上具備一定的召集力。另一方面,與其他的北極非政府組織或北極理事會的其他觀察員組織相比,原住民組織所構建的跨國倡議網絡為其提供了更強的組織能力。凱克和辛金克認為“非政府組織的活動能否取得成功,取決于它們所倡導的跨國倡議網絡是否得以實現”。[36]而跨國倡議網絡能否實現,關鍵就在于能否通過物質或道德杠桿撬動更多的行為體,實現壓力傳遞或成功游說。在北極原住民組織跨國倡議網絡的運行中,借助信息政治、立場選購、象征政治等行動策略,其成功地將社會公眾、社會活動家、政府行為體、非政府主體等多元行為體納入自己的行動計劃,通過協調多元行為要素,最終實現自身訴求。借助跨國倡議網絡,北極原住民組織得以吸納北極治理中的多元參與主體,特別是為非政府主體提供協商各種議題的場所,在增強主體互動協調主體關系的同時,推動北極非傳統安全議題空白治理機制的建立和完善。

(三)加強北極理事會的早期預警機制建設

北極理事會作為北極地區最重要的區域治理機制,在北極治理法律體系構建中具有重要影響力。近年來,受氣候變化、海冰消融等因素的影響,北冰洋的資源潛力受到關注,北極航運、大陸架油氣開發、生物資源捕撈等被提上日程,北極事務治理議題擴大,從環境保護擴展到可持續發展領域。圍繞北極海域開發利用活動的規制成為北極治理的主要內容。在成立早期,北極理事會更傾向于采用倡議等軟法形式對北極治理進行規范,伴隨著北極治理復雜性和重要程度的提升,北極理事會在原有的軟法機制上也逐漸出臺了更具約束力的傳統硬法。截止到目前,北極理事會出臺了四部涉及不同領域的具備強制約束力的國際協定。然而,誠如奧蘭·揚、楊劍等學者所言：“北極理事會的組成條約源于其部長級會議宣言,是不具有法律約束力的國際文件。北極理事會注定不會成為一個對北極事務做出權威決定并加以執行的國際機構。相反,其影響力體現在它能就新興問題提供早期預警,提供受各方尊重的環境監測服務……北極理事會對現有做法的調整應尋求加強上述形式的影響,同時避免破壞其重要貢獻的調整和變化。”[37]

如果說,北極理事會在北極治理中起著重要的早期預警作用,那么原住民組織可以看作在北極理事會中起到早期預警作用的“金絲雀”,是北極理事會在北極事務中的“吹哨人”。北極原住民組織與北極社區有著極為緊密的聯系,扎根于社區的原住民組織擁有多種渠道接觸在北極特定情境和議題中生活的親歷者。通過這些具有一手資料的講述者,北極原住民組織得以獲取兼具“可靠性”與“唯一性”的信息。這些由“生活受到影響的人們所講述的經歷”所構成的原始信息,使得原住民組織始終處于北極事務的最前沿。在此基礎上,具有強大信息生產能力的原住民組織通過對這些收集來的信息進行選擇與加工,實現信息的再生產,最終通過適合的契機,實現信息的“轟動性”公布。最后,北極原住民組織跨國倡議網絡確保這些“信息”能夠被網絡內的所有原住民組織共同分享,在最短的時間內發揮最大影響作用。筆者在前文分析的原住民組織對于持久有機污染物(POPs)采取的一系列措施和運動,就是其典型事例。

五、信息時代北極原住民組織對中國參與北極治理的啟示

席卷全球的信息流已經將北極帶入信息時代。作為北極治理的風向標,北極原住民組織跨國倡議網絡的建立和發展揭示了北極治理的未來發展方向。作為北極治理的重要利益攸關方,面對信息時代日新月異的北極治理,中國可以在多個方面采取有效措施。

(一)關注北極治理中的信息權力博弈,提升自身信息要素競爭力

進入21世紀第二個十年,北極與域外世界的聯系越來越緊密。這種聯系往往是雙向的,一方面北極事務對于全球氣候變化、航運開發前景、全球能源開發市場等領域的影響力在加強,另一方面更為多元的參與主體更加積極地參與北極治理中。與20世紀90年代前的北極地緣局勢相比,中國成為21世紀北極地緣政治格局的最大變數。有相當一部分學者認為,“未來十年北極國際政治舞臺的主角將是中國、俄羅斯和美國”。[38]作為當前北極事務中引人關注的參與主體之一,中國需要正確認識處于變遷階段的北極事務發展態勢。首先,北極治理正在脫離20世紀90年代的“北極例外論”基石,無視在北極治理中日趨明顯的大國政治發展態勢顯然是不明智的。與此同時,我們也應該看到在北極治理中的大國政治回歸并不是簡單地重回20世紀90年代兩極對抗時期的北極地緣局勢,當前北極并不具備重回武裝沖突區的可能。換言之,與此前圍繞軍事權力、政治權力展開的權力博弈相比,在北極治理中新的大國競爭帶來的權力博弈將更為復雜,其中的突出表現即信息權力要素的競爭和博弈。

作為信息時代一種新的權力要素,信息權力同時具備傳統國家權力觀的特征,又被賦予信息的特性,是軟權力和硬權力的結合體。[39]今天,信息比以往任何時候都更具有威力,信息權力超越傳統權力,成為比傳統權力更有活力的權力。[40]信息權力是國際政治未來權力的發展方向,通過提升信息權力,增強全球治理影響力,是行為主體在信息時代參與全球治理的重要方向。原住民組織在北極治理中的發展和參與歷程,深刻揭示了信息權力在北極治理中的重要性。基于當前北極治理發展趨勢,信息權力要素在北極治理中的影響力正在日益提升。與美俄這兩個傳統北極大國相比,中國在北極治理的傳統權力要素競爭中處于明顯的劣勢,這凸顯了信息權力對于中國參與北極治理的重要性。

新世紀以來,中國在信息產業上取得了巨大的進步,從世界通信技術的追隨者一躍成為5G時代的引領者。據韓國電子信息通信產業振興院發布的《全球電子產業主要國家生產動向分析報告》數據顯示,截止到2018年,我國電子產業生產高達7172.66億美元,位列全球第一。依托快速發展的信息產業和不斷增強的信息能力,我國已經成為在全球治理中信息權力競爭的佼佼者。作為掌控全球信息要素的節點國家,中國應充分發揮自身所具備的全球信息優勢,加強對北極地區的信息投放。在具備強大信息技術硬件的基礎上,中國還擁有大量的北極問題研究專家,科學家團體已經成為僅次于政府主體的中國北極事務參與方。信息生產與加工的終極形態是生產“知識”,即信息生產力實際是圍繞以知識的生產、創新、傳播、應用為核心的新范疇。[41]基歐漢認為知識是能力,能力是獲得你想要的結果的行動能力或擁有資源的資源能力,而資源能力往往與想要的結果的能力聯系在一起。[42]簡言之,生產知識可以幫助你直接或間接地獲得想要的結果。因此,我國應充分利用自身的人才優勢,加強北極治理相關知識生產,打造中國參與的北極治理知識體系。通過充分融合我國信息技術硬件與北極知識生產軟件上的優勢,進一步加強中國在北極治理中的信息生產、獲取和掌控能力,彌補我國在北極地區的信息權力短板,提升中國在北極治理信息權力角逐中的競爭力。

(二)建立與北極原住民組織的制度性聯絡機制,加強與北極原住民組織的合作

靈活的跨國傘狀組織結構為原住民組織帶來了寬廣的信息獲取尺度和快速整合反饋信息要素的流通渠道。與北極治理的其他參與主體相比,北極原住民組織的組織特點使其更為適應信息時代的權力變化。借助自身信息權力優勢,北極原住民政府組織有望在次區域—區域—國際尺度上打造新的信息溝通模式,成為在北極治理中多尺度間的信息潤滑劑。隨著2018年我國《中國的北極政策》白皮書的出臺,中國為達成積極參與北極事務、保障我國北極利益等目標,都亟待深入了解北極原住民組織,與之建立良好的合作活動機制。目前,我國已經確立政府主導的線性北極事務管理機制,然而,在政府主導下,以規則內化為主的碎片式分割治理方式,導致我國北極事務參與機制權責劃分不明晰,尚無專門機構對接北極原住民組織。我國應盡快明確對接北極原住民組織的職能部門,重視北極原住民組織間的跨國網絡治理結構,關注具有節點意義的原住民組織,努力構建中國與北極原住民組織的合作信任機制。作為一種增量的社會資本,信任是合作的基礎和前提,[43]建立相互信任和發展制度規則,對于解決社會困境至關重要,[44](P30)信任關系的形成與合作方式的建立決定了當代治理成功與否。對于國家治理而言,信任機制的建立需要以政府主體為代表的被信任主體吸納不信任的整治形式,并內化制度化不信任,以及提升自身的倫理堅持性和道德訴求等。對于全球治理而言,被信任主體對于其他行為體的制度化吸納,在很多情況下難以成行,這使得被信任主體需要轉變運行路徑,在針對特定行為體的深度理解和分析的基礎上,提前規避可能出現的在雙方合作中的不信任困境。當前,在北極原住民組織之間已經建立了鏈接各參與主體的外部制度性網絡組織結構。以六個具備北極理事會永久參與者地位的原住民組織為支點,涉及北極事務的原住民組織之間已經在治理實踐中實現了信息溝通、資源互置、相互合作等事項。

基于筆者對北極原住民組織建立的跨國倡議網絡分析可以看到,在以六個北極原住民組織為支點的北極事務跨國治理網絡中,部分原住民組織發揮了重要的節點作用。具備節點屬性的北極原住民組織往往具備較高的信息權力,這是其可以指導和影響其他北極原住民組織的治理策略和參與工具,在一定程度上直接影響了北極原住民組織的未來發展方向。因此,中國在與北極原住民組織建立制度性合作時,需要重視北極原住民組織間的跨國網絡治理結構,并且對于具備節點意義的北極原住民組織投入更多注意力。在北極原住民組織發展歷程的不同階段,因紐特環北極理事會均起到了極為重要的作用,在很大程度上引導和構建了北極原住民組織間的主動式回飛鏢模式以及乒乓球運行模式。因此,中國需要意識到因紐特環北極理事會在北極原住民組織中的獨特地位,對該組織給予更多關注,力圖與因紐特環北極理事會建立突破性互動合作關系。我國在重視因紐特環北極理事會的同時,應該認識到北極原住民組織間網絡組織結構的整體性,把握好以因紐特環北極理事會為北極原住民組織突破點,以及與其他北極原住民組織溝通合作關系之間的動態平衡。在重視具備獨特價值的北極原住民組織個體的同時,不應該忽視北極原住民組織間所具有的集體意識,進而避免在北極原住民組織中產生我國“分化”“挑撥”北極原住民組織間合作關系的誤解,以真誠的態度向北極原住民組織展現我國的合作意向,建立中國與北極原住民組織間的合作互信。

六、結語

作為全球治理的重要組成部分,北極治理的未來發展趨勢非常引人注目。以美國、俄羅斯、加拿大為首的北極八國是當今世界工業化程度最高的國家之一,高度發達的工業社會為非政府組織的孕育與發展提供了社會基礎。國際大環境與北極區域小環境的雙重影響,推動北極原住民組織快速發展,并成功將自身打造成北極治理中不可忽視的合法參與者。當前,北極原住民組織已經成為北極治理的排頭兵與風向標。以回飛鏢模式和乒乓球模式為代表的原住民組織行動策略的成功實施,標志著基于信息要素產生的新的信息權力已經打破了工業時代質能權力所造就的北極治理權力結構。信息時代的大潮已經席卷北極,對于信息要素的把控成為影響北極治理參與的核心要素之一。作為北極利益攸關方,中國需要集中精力面對信息時代北極治理的諸多新挑戰。對此,中國可以通過充分發揮自身已有信息優勢,提升基于信息要素的行動策略運用能力,以及與北極原住民組織構建制度性聯系等措施,提前布局信息時代的北極治理,為維護自身北極利益奠定良好的基礎。