社區封閉式治理困境與優化路徑
——基于廣州T村調研分析

盧建亮，馮雅婷，楊珺熠，古文杰，劉付嘉

(廣東金融學院 公共政策與治理創新研究中心，廣東 廣州 510521)

1 問題的提出：社區封閉式治理何以可能？

近年來，人們圍繞社區治理模式的議題爭論不休，并形成兩派方向幾乎相反的觀點立場：社區開放式治理和社區封閉式治理。支持社區封閉式治理模式的學者認為：對社區實行封閉式治理更能讓居民獲得安全感，該模式強調隱私性和私有化，主要體現在對流動人員的管控。而站在社區開放式治理模式立場的學者則認為：開放與交流才是當今社會的主流方向，長期的社區封閉式治理會導致社會隔離，與社會的發展方向相悖[1]。以上的兩大立場是基于社會處于一個相對穩定的狀態，倘若遇到重大公共衛生危機、自然災害、戰爭等人為或自然引起的危及社會安全的突發事件致使社會處于一個風險狀態，在上述風險背景的情況下，社區封閉式治理模式的優勢得以凸顯。

現代社會是一個開放社會，同時也是一個風險重重的社會。正如狄更斯所言：這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代。

根據馬斯洛提出的金字塔需求模型，當下社會大部分人士已滿足最基本與底層的生理需求，人們將注意力逐漸放在金字塔的第二層級需求——安全需求。當今社會充斥不確定性的風險因素，潛在的人為風險或自然風險都對個人安全有著一定的威脅。

于社會安全而言，當風險來臨時，封閉式治理作為一種方式，把社區與外部風險隔離，形成一個個獨立、小型的封閉社區，能夠阻斷風險傳播的途徑，增強社區抵御風險的能力，使社會風險最小化；于個人而言，人們追求穩定、隱私、平和與安全，希望能隔離危及個人安全的外部環境。由物質性的邊界(如大門、圍墻、籬笆、鐵絲網等)，筑構“安全防衛”的邊界，能夠通過物質形成個人空間與社會的邊界感，滿足居民個體對安全感的訴求。圍墻雖被視為具有保障安全性、增強社區感的重要作用，可這或許僅是一種假設或“自我感覺”。學界認為圍墻存在降低可達性、可滲透性的作用，但對于封閉社區居民而言圍墻卻非常重要，大大增強了居民生活的安全感。而封閉式治理形成的“社會隔離”與“排斥”，是通過社會空間重構的方式，人為地選擇隔斷個體與風險接觸的機會，即封閉式治理是生活在這個時代的人們為了隔絕風險而主動選擇的結果。

封閉式治理是相對于開放式治理而言的，即除了社區內的居民，社區外的任何個人與組織都無法進入社區內，需要通過特定的渠道與方式才能夠進入，在這種情況下治理主體對社區內的公共事務進行管理的一種模式[2]。

封閉式社區更易于應對重大突發公共事件。在面對重大突發公共事件時，開放式治理的社區由于信息鏈條過長，經過層層傳達，最終接收到的終端信息極其容易“變質”，且同一上層發出的解決措施無法滿足不同環境的需求，無法做到因地制宜而不能及時有效地解決風險，導致風險蔓延，整個社會的風險級別升高。對社區進行封閉式治理，不僅可以進一步提升社區治理的精細化水平，也可以針對不同類型特征的小區進行組團化的精準服務與協同治理，還可以實現在重大突發公共事件下特殊應急時期的緊急“按類型化”的封閉式管理。這亦是風險社會中基層應急管理與社區韌性建設中所應具備的核心特征封閉式治理的方式，更有助于精準把握重大突發公共事件期間社區的各種應對事項。因此，當風險等級達到一定程度時，社區封閉式治理是將成為風險應對措施的首選。

在社區開放式治理模式下，基層治理主體日常任務繁多，且多數經濟實力不足，難以顧及危機防控的方方面面。為數有限的社區居委會干部難以應對上萬人口甚至數十萬人口社區的各類繁雜事務，即使在平時，他們也無力一一回應群眾日益多樣化和差異化的需求，只能按照輕重緩急進行“選擇性”服務與有針對性地開展社區工作，更何況在面對重大公共危機面前，社區開放式治理如何處理好瞬息萬變的風險？這不僅會給當地居民生活帶來諸多負面影響，風險控制效果也難以保證。因此，封閉式治理對風險防控起到了重要作用。

然而，隨著集體經濟的式微，基層自治組織僅局限社區事務而無法回應基層群眾的訴求，會對封閉式治理工作產生諸多負面影響。故基于處在社會危機狀態下的T村的調研結果，文章對社區封閉式治理面臨的困境及其優化路徑進行詳細闡述。

2 T村封閉式治理現狀

2.1 廣州天河區T村簡介

T村，別名“河南村”“的士村”，位于廣州東部，面積約5.28平方千米，毗鄰車陂村。T村作為廣州有名的城中村，人口密度大是其最大的特點。T村有75000余人，其中只有5000余人戶口在籍，占比約7%，其余皆是外來人口，因此T村約2700棟出租屋星羅棋布。在70000多外來人口中，大部分為青年群體與中年群體，主要以開出租車為生計，其中約八成出租車司機為河南人[3]。

2.2 T村治理措施

(1)封閉式治理初期：外賣送到指定出入口，然后由已點餐人員自取。2020年1月，T村為了保護該村居民不受外界的影響，關閉了部分出入口，留下必要的出入口供人們通行，并設立專門體溫檢測點及人員登記點，持續24小時檢測體溫并記錄通行人員信息。此外，T村設下規定：外賣送餐人員僅可以送至指定的8個出入口，由點餐人員自行到這些出入口拿取。這是重大突發公共衛生事件初期T村做出的初步防疫舉措，已經初步具備封閉式治理的模型。

(2)封閉式治理中期：防控升級，運用電子技術篩查來往人員情況。2020年2月7日，疫情防控3號令在廣州市首次發布，提出全市的居住小區或村落都要實施封閉式治理。T村快速響應，在多個出入口處都安排社區工作人員或志愿者對進出人員都進行測溫和檢查健康碼等，實現“每個人都要檢查到、每輛車也不放過”。居委會主任來自T村的豐樂社區，她說：“沒有穗康碼的時候，我們的工作量很大。所以當時我們社區就用電子調查問卷去收集租戶的信息。另外，我們可以根據返穗人員提供的信息資料，快速生成一個人一個碼，我們集中派發給房東后房東再派發給他的租戶。因此，我們的工作人員也不用聚集在路邊，起到減少人員聚集風險的作用，還能提高效率。”因此，如果單純靠上級收集的“穗康”大數據層層下撥，在反映“來穗人員”的信息上存在嚴重的滯后性。收集與整理居民健康數據需要一定時間，不僅效率低下，而且極易產生人員糾紛，難以在短時間內提供準確合理的居民信息。

(3)封閉式治理后期：出入須出示憑證。單純的內部自治可能會破壞本村與周圍村社居民的關系。一名臨近T村的街坊，她本是中山大道的居民，遇見了這樣一種情況：她在外賣平臺上點了一份外賣，但要到T村的店里自拿。即使已經出示了本人的穗康碼和身份證，仍被拒之門外，原因是必須得有T村的出入證才可以進去。對于這種情況，居委會主任表示：“既然是封閉式治理，不是里面的住戶就不可以進去。單單有了‘穗康碼'，工作人員就準允放行，那其實也就不是封閉式治理了。”[4]管理后期封閉程度大幅度提升，隔絕人與人之間交往的同時，也阻礙了物資的有效運轉，居民難以通過已準備的物資應對長時間的封閉措施。

2.3 治理困境

(1)T村人口基數高，治理工作量大。T村本村戶籍人口約5000人，外來人口約70000人，每天需投入工作人員200多人次負責各路口的卡點、封閉檢查、物資運送等工作，24小時不間斷輪班站崗。治理過程中出現了一系列問題：其一，人手不足導致工作時間長，高強度的工作給工作人員身體健康狀況帶來了一定程度的考驗，難以保證工作效率。其二，外來人口占比高導致工作強度大，使得工作人員心理壓力較大，容易因情緒不穩引發與居民的糾紛。廣州T村正處于城中村向城市過渡的加速發展階段中，外來人口數量長時間增長，農民進入城市生活后并沒有打破原本的城鄉壁壘，反而在城市內部形成了新的城鄉二元結構，加劇原有城鄉之間的文化、溝通等差異，不利于本地人口與外來人口之間的相互交流。在封閉治理過程中治理人員與外來人口有機會引發矛盾。出于外來人口對T村當地的規章制度、風土人情、物業服務等信息不了解，對T村的歸屬感較低，治理過程中易引起社區糾紛。[5]城鄉差異在影響治理工作正常執行的同時，不利于當下封閉式治理模式發展，需要進一步對社區糾紛推出合情合理的解決機制，在解決糾紛的同時，也達到妥善治理的“雙贏”局面。其三，信息收集上存在不準確、滯后性的特點。采取電子問卷與大數據等方式對每家每戶的信息進行收集與整理，存在的弊端是部分居民不會使用電子設備，造成數據缺失，或是在收集信息時“穗康碼”無法實時準確地反映外來人口的行程信息。信息的滯后性使社區工作人員與居民對于管控力度與標準有一定分歧，溝通交流上出現障礙，不利于封閉式治理工作的正常開展，極易產生人員糾紛。

(2)交通道路封閉，物資運轉不暢通。封閉期間有不少居民出于緊急封閉的原因難以及時準備充足的物資，因此需要在村內購買日常必需的生活物資以及醫療類的物資。農業農村部連發通知，要求在農村進行封閉治理時，運輸民眾生活物資的特殊通道保持順暢，確保民眾的“菜籃子”不能空，實行產品的有效供給。然而，在基層治理中“一刀切”的封路封村現象卻經常出現。各社區道路以網格化封閉[6]，物資車在運輸路上遭遇各社區工作人員的篩查，車內人員須出示各社區的出示憑證方可通過。交通道路的網格化封閉極大地影響了物資運轉的效率，使得居民的“菜籃子”無法保障，容易引起居民恐慌，加劇居民對封閉式治理模式的抵觸心理，降低居民對政府的信任感以及安全感。網格化封閉的治理模式存在較重的行政管理色彩，一方面極大地推動了整體間的資源整合，有利于政府宏觀調控應急資源；另一方面網格化管理限制了多元主體參與，難以處理較為復雜且深層次的社區治理問題。功能主義學派認為，社會是一個有機體，每一部分承擔一定的社會功能。對于當下的網格化治理模式而言，治理過程過度強調行政力量，缺少充分整合體制外各種資源的過程，同時存在社區中多元主體無法及時參與社區治理的問題。[7]各區域網格員缺少同步溝通與通知關鍵信息的步驟，間接導致物資運輸不流暢的問題。現有的網格化管理影響社會各部分有機體相互運轉，不利于正常發揮各部分社會功能，需要進一步改進。

(3)組織層級繁多，信息傳遞不及時。溝通交流主要分為信息收入、信息加工、信息輸出三部分，基于信息接收者的理解不一，最終輸出的信息也會與接收的信息有差距。T村社區黨組織下達指令，要求當地一線黨員工作者與社區民警、社區醫生組成三人小組探訪并收集居民健康信息，但由于黨組織直接向黨員工作者下達指令，社區醫生與民警難以及時收到指令信息，工作落實滯后，致使T村無法及時掌握居民的健康信息，部分居民失去了在短時間得到社區援助的機會。

組建社區疫情防控工作隊伍是此次治理工作中最重要的任務之一，隊伍成員選擇熟悉T村當地狀況的黨員村民以及在社區中富有豐富經驗的社區人士有助于大大減少治理的困難。但具體工作任務的內容安排、居民信息收集的方式與收集進展等關鍵信息僅掌握在黨組織的領導干部中，隊伍中的其他成員難以在短時間內同步其他隊伍的工作進展，只能一層層向上咨詢信息收集工作的最新進展，相關信息在傳遞過程中經過溝通雙方的再加工，得到的終端信息與初始信息造成了偏差，最終導致隊伍內工作成員出現重復收集居民信息以及部分居民信息缺失的情況。在封閉式治理工作中，信息傳遞鏈條過長，不但降低了信息傳達的效率，也使信息接受了多次人為分解以及重新組織，疫情防控隊伍缺乏合理的方式讓隊內相關工作人員同步工作內容與進展。終端信息經過上傳下達后與原始信息形成了偏差，不利于民眾理解并配合落實最新政策，也不利于疫情防控工作的順利開展。

(4)不同群體特殊需求難以滿足。在社區居民需求多樣化的背景下，社區封閉難以及時滿足部分特殊人群的需求，例如慢性病患者的用藥需求抑或是抑郁癥患者的心理安慰需求。部分特殊人群因隔離無法領藥或滯留異地無法返回原治療機構，無法得到及時救治而產生心理恐慌。大規模隔離、異地滯留導致特殊群體藥品需求緊張，即使社區可臨時發放治療藥物或提供治療服務，仍然難以滿足特殊群體的持續性需求。社區治理是多元角色集體作用的結果，對于應急式封閉式治理而言則更需要社區內居民與組織相互支持與配合，在短時間內最大限度維護居民原有的生活狀態，保障居民基礎的生存及生活條件，包括特殊群體與特殊人士在內。在突發應急的情況下，社群整體訴求與個體訴求之間的關系與矛盾是穩定群眾心理的關鍵點，治理方法及其思路需要一定的智慧以及合理的措施。在非常時期，針對不同社群的需求，以包容與理解為核心治理思路，深入了解差異化對象的行為及其意見，通過進一步的溝通交流，工作人員與社群代表對解決方案達成共同認識，以此滿足特殊群體的個性化需求[8]。

3 對策與建議

3.1 探索與重大公共危機相適應的體制

(1)政府指導，居民自治的治理體系。部分地區存在鄉鎮政府過多干涉基層公共事務，或是自治組織與政府指示產生分歧的情況。由此，在公共危機之時，政府應起引領作用，出臺相關災害救助應急預案及辦法實施細則等，各地區自治組織因地制宜并凝聚居民自治力量充分落實，居民則充分發揮自治權，展示主人翁風貌，各主體聯防聯動，群防群治，從而形成高效合理的治理體系，增強社區抵抗社會風險的能力。明確政府與基層治理主體在封閉式治理中扮演的角色及其運行機制是必要的。

(2)黨建引領，搭建多主體聯動隊伍。公共危機面前，黨員應在自治組織各項防控工作中發揮先鋒模范作用，做基層百姓的主心骨，帶領基層各治理單位把政府發出的防控風險的指令落實到位；同時，在防控風險的活動中勇擔重責，發揮模范作用，調動民眾力量，號召居民共同參與風險防控活動，發揮群體抵御風險的作用，把黨的政治優勢、組織優勢、密切聯系群眾優勢轉化為風險防控的強大政治優勢。通過發揮黨員的號召、示范、帶動作用，影響和增強廣大群眾的信心，為居民解決生理和心理的需求，帶領居民共同戰勝風險。

(3)協同治理，各自治組織相互配合。一個社區系統包括了居委會、業委會、物業、志愿者組織等，這些組織構成的組織網絡在面對重大公共危機面前，往往起到至關重要的作用。社區各治理主體應以社區內居民的健康安全為工作重心，建立起聯絡與溝通的機制，相互配合著發揮組織的性質優勢。居委會、業委會、物業是社區組織居民采取集體防控措施的核心力量，志愿者組織有效緩解了核心力量有限導致的工作強度過大的問題。基層各治理主體應以保護居民安全為第一位，在黨和政府的帶領下開展風險管控工作，協同治理好社區內的公共事務。

(4)打造“三社聯動”模式，充分發揮各主體的優勢。在風險防控中，政府為主導者，為防控風險的行動提供制度和政策的指導；社區居委會為社區治理主體，組織居民把政府的防控要求落實到位，并調動各方資源來滿足居民的需求；社工隊伍為社區治理的專業力量，他們利用專業的知識應對風險，更好地為居民提供公共服務，提升居民風險中的生活質量；社會組織為社區治理重要參與者，可以滿足居民的個性化需求，填補公共服務的不足。[9]“三社聯動”與原有治理模式相比，淡化了社區的行政色彩，在面對風險危機時，通過充分調動基層干部、社會組織和居民的力量，實現資源的合理有效配置，從而達到精細化治理，充分發揮社區封閉式治理模式在風險危機中的作用。

3.2 優化治理模式

(1)風險意識的優化。現如今很多社區風險意識不足，會出現在面對危機的時候，統籌和規劃行動都相對滯后，并受決策者知識水平的限制，往往會造成治理模式與面對的危機情況不匹配，造成嚴重損失。倘若每個社區都加深對公共危機的認知，提高居民和社區的風險意識，并根據自身的特點制定一種可以應對突發危機的管理模式，那么在公共危機來臨之時，就不會出現混亂的局面。社區可借助IRGC風險分析框架，以預評估、評估、描述和評價、管理這四個環節逐一分析不同環節中所存在的風險治理問題，結合本社區的特點來制定方案與措施，從社區內部角度出發對自然風險、資源風險與社會風險進行預防[10]，提前鋪排，保障居民生活，改善人員排查工作量高等問題。

(2)管理措施的優化。一是創新有關封閉式治理的宣傳手段。可以利用業主管理微信群、廣播定點播報等手段引起廣大居民、村民的關注，引導其配合。二是要重視配套心理輔導、疏導措施的落實。由于封閉式治理手段實施情景的特殊性，故需要特別注意治理對象心理狀態的變化，及時配備專業人士進行心理疏導。三是針對封閉式治理造成的物資短缺問題，可采取專人專職配送的方式，以此確保物資充足；社區組織居民建立微信購物群進行社區團購，社區工作者聯系超市商場，采買基本生活物資套餐，集中配送到小區指定地點，分批次領取。四是針對管理人員不足的問題，可以采取征集居民、村民的方式，同時重視對征集人員的培訓，以此減輕管理隊伍的負擔。

(3)居民關系的優化。居民是社區力量不可忽視的群體。在平時的管理和服務中，社區工作人員應及時收集并完善各家庭單位信息與需求，以便在重大公共危機面前能夠做出更好的決策，從而有效解決部分居民的特殊需求以及不同價值觀沖突的困境。在風險危機的情況下也能基于每一戶居民的信息背景，妥善安撫各居民緊張、驚恐等負面情緒，增加其對社區人員的信任。社區居民的信任與配合是社區工作能否順利開展的一個關鍵性因素，可以開展社區里的文體活動和展覽活動加強社區與居民的聯系，以問卷調查的形式進行深入了解，還可以在公共場所舉辦小型會議，提高社區居民在社區工作中的參與度，等等。

4 結論：社區封閉式治理應朝科學合法的方向發展

在流動人口眾多的城中村中，“一刀切”的政策雖然具有可執行性，短期內有助于消除疫情帶來的負面影響，但是其長期目標與政策發展方向背道而馳。在風險爆發前期，人力、物力、財力都緊缺之時，“一刀切”作為最為節省成本的手段之一，被廣泛用于全國以緩解燃眉之急。以T村為例，其實行的封閉式治理在當下是成功的，實行符合本村的風險防控舉措，防控效率在大大提高的同時，還能減少在此刻特殊時期內部人員的矛盾。但仍有不足之處，當下封閉式治理模式忽視居民實際需求，違背居民切實利益。在危機突發時刻，封閉式治理應根據實際情況，從當地居民的視角出發，結合封閉式社區的特點，運用多方面多手段實施治理，重點從物質、社會、精神三個角度共同推動社區封閉式治理，設身處地解決居民的問題與需求，從而達到最佳防控效果。

封閉社區現如今已經成為現代城市空間的構成部分，這種階段性的創新做法，存在一定的合理性。同時，社區封閉式治理的權利主體已經從單一的政府演變成了由國家、市場、社會群體等多方主體綜合作用。針對政府對公共補給較為不足的現象，開發商通過引進其他群體來彌補配套設施的服務。可以看出社區治理的未來趨勢必然是從內部走向外部，由“封閉”走向“開放”。因此政府應該加強和社會各個群體的交流，促進其共同發展，明確分配責任義務，實現三者或者多者之間的平衡。科學地完善社區封閉式治理模式的同時，能強化城市治理的能力，并對完善國家治理體系和提高自治能力有明顯的幫助。

同時，在城市化進程日益加快的今天，社區的人口規模也逐漸膨脹，更多的人口則可能帶來更多的治安問題及管理問題，復雜化的問題則需要更加靈活的社區治理手段，而“一刀切”的社區封閉式治理只能在短時間內解決浮于表面的問題。若想要達到社區的長治久安，地方政府及社區首先要轉變治理思維，從原本的消極維穩思想轉變為積極滿足社區居民的精神和社交層次需求。社區要完成這一轉變，便需要挖掘多方社會主體的力量，淡化社區治理政治色彩，強化社區內居民與治理主體的情感聯結，提高居民對社區治理的信任度。因此，探索出能夠與重大公共危機相適應的體制，才可達到社區的長治久安和可持續發展的目標。

我國作為一個文明的憲政國家，在風險來臨時應以更加科學、理性的手段應對。若僅從功利主義的角度出發，“一刀切”封閉管理模式的存在具有合理性，但忽視人道主義帶來的惡果將使“一刀切”模式難以為繼。在保護好居民生命安全的前提下，封閉社區治理需要借助人道主義的視角，朝更加科學化、合法化的方向發展。