美國數字貿易規則對我國影響及應對措施

李久盛

隨著信息技術的推廣應用和數字經濟的快速發展，數字貿易實現快速發展并已成國際貿易和經濟增長的新引擎，各國紛紛出臺政策促進數字貿易發展，搶占數字貿易規則話語權與制定權。美國作為全球數字貿易產業發展大國，以引領全球數字貿易規則作為其政策優先方向，加速與其他國家簽署數字貿易規則協定，“美式模板”數字貿易規則的全球影響力不斷提升。通過對美國數字貿易規則發展開展研究，有助于借鑒“美式模板”數字貿易規則的發展經驗，充分認識其對我國數字貿易發展的影響并針對性提出發展建議。

一、美國數字貿易規則的發展階段

從2000年起，美國不斷在其主導的貿易協定中推出其數字貿易規則。從美國—約旦自由貿易協定到《美墨加協定》和《美日數字貿易協定》，逐步形成了數字貿易規則的“美式模板”。

（一）萌芽階段：與各國簽署自由貿易協定

2000年至2010年，美國簽訂的雙邊貿易協定中共有9個涉及數字貿易規則。其中，2000年，美國第一次將數字貿易規則納入其與約旦簽署的自由貿易協定，提出了支持提供電子服務、免征電子傳輸關稅、電子傳輸不設障礙等條款，但此次納入協定的相關條款是非強制性的。2007年，美國與韓國簽訂自由貿易協定，將電子商務章節條款內容擴展至9條，涉及跨境傳輸信息、無紙化貿易、電子認證與簽名、線上消費者保護、電子傳輸免征關稅等內容，標志著“美式模板”數字貿易規則初具雛形。但這一階段，美國與各國簽訂的自由貿易協定涉及的數字貿易規則內容基本不具備強制約束力。

（二）形成階段：與12國簽署《跨太平洋伙伴關系協定》

2015年，美國與日本、加拿大、澳大利亞、新加坡、智利等共12個國家簽署《跨太平洋伙伴關系協定》（簡稱TPP）。TPP設了專門的電子商務章節，共18條條款涉及數字貿易規則相關內容，涵蓋了美國數字行業的大部分需求，被視為美國在亞太市場制定數字治理和區域多邊規則的模板，奠定了“美式模板”數字貿易規則的基礎。2017年，雖然美國退出TPP，但由剩余11國構成的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》，全面繼承了TPP關于數字貿易規則的內容條款。

TPP在個人信息保護、數據跨境自由流動、源代碼保護、數據存儲非強制本地化、電子傳輸征收關稅、市場準入、電子商務便利化等核心規則方面提出具有約束力的要求。其中，數據自由流動方面，TPP要求締約方不能以在本地設立數據中心、轉讓源代碼作為企業開展業務的條件。市場準入方面，TPP要求締約方不允許設置歧視性或者阻礙壁壘，不能征收電子傳輸關稅。商業便利化方面，TPP鼓勵無紙化貿易、電子認證與電子簽名。

（三）發展階段：簽署代表美國數字貿易規則最高要求的《美墨加協定》

2018年，美國與墨西哥、加拿大簽署《美國—墨西哥—加拿大協定》（簡稱USMCA），在TPP協議基礎上對數字貿易規則升級，強制要求數據跨境自由流動、源代碼保護等，是目前美國所簽訂的最能體現其數字貿易核心訴求的貿易協定。美國貿易代表辦公室表示，希望以USMCA和《美日數字貿易協定》為模板，發揮其在數字貿易領域規則制定中的示范和外溢效應。

USMCA首次將數字貿易作為單獨章節寫入協定并明確了數字產品的定義，將計算機程序、文本、視頻、圖像、錄音或者其他經過數字編碼、用于商業、能夠通過電子方式傳輸的產品都視為數字產品。與TPP相比，USMCA在數據跨境流動、數據本地化等方面提出了更嚴格的要求，以此更好地保護美國數字企業的競爭力。USMCA要求確保數據跨境自由流動、最大限度減少數據存儲本地化、禁止公開源代碼和算法能力、禁止設置市場進入壁壘、禁止征收電子關稅等。

二、美國推動數字貿易規則的做法經驗

（一）注重數字貿易理論和政策體系建設，強化數字貿易發展基礎

美國是全球最早開展數字貿易研究的國家，通過加強數字貿易理論研究，界定數字貿易的內涵范圍來掌握制定數字貿易規則的主動權；通過建立數字貿易管理機構和出臺政策支持數字貿易產業發展，增強美國數字貿易產業發展基礎和企業全球競爭優勢，進一步促進了美國掌握全球數字貿易規則制定的主動權。

數字貿易概念方面，2013年，美國國際貿易委員會率先提出數字貿易概念。2017年，美國貿易代表辦公室進一步擴展數字貿易概念，在《數字貿易關鍵壁壘》報告中指出，數字貿易不僅僅是在線的貨物和服務貿易，還包括實現全球價值鏈的數據流、實現智能制造的服務等平臺和應用。美國將數字貿易概念范疇不斷擴展，強調數據的自由流動，使得數字貿易中要探討的規則也更加復雜和高要求。而數字技術和數字平臺企業實力較強，復雜和高要求的數字貿易規則將進一步強化美國企業在數字經濟和數字貿易領域的優勢，為其海外發展提供更多核心競爭力。

支持數字貿易發展方面，一是成立專門的機構管理和推動數字貿易發展。2016年，美貿易代表辦公室建立了數字貿易工作組，通過建立面向數字貿易政策和挑戰的組織架構，實現快速識別數字貿易壁壘和制定相應政策規則；2023年2月，美國聯邦貿易委員會成立新的科技辦公室，開展數字經濟、數字貿易相關的政策研究和執法工作，旨在幫助美國解決其認定的“非法商業行為”以維護美國利益。二是開展面向數字貿易壁壘的研究。2016年，美國眾議院籌款委員會組織了“擴大美國數字貿易和消除美國數字出口壁壘”聽證會；美國聯邦貿易代表處連續每年發布《外國貿易壁壘評估報告》，識別和總結各國當前存在的數字貿易壁壘。三是出臺支持數字貿易發展政策。2018年，美國國會聯合經濟委員會召開“需要確保美國在數字貿易領域領導力”的聽證會；2019年，美國國會研究服務局發布《美國和全球經濟中的數字貿易》報告，提出美國數字貿易政策體系，包括國內立法和政策推動、別國“貿易壁壘”與規則議題、數字貿易國際政策協調機制等內容。

（二）規則內容上不斷豐富深入，議題上聚焦國外數字貿易壁壘

規則內容方面，“美式模板”數字貿易規則內容的條款數量從美國與約旦簽署的自由貿易協定中的3條增長至USMCA中近20條，從電子商務單獨條款擴展至電子商務專章，再到數字貿易專章。規則內容包含范圍也越來越廣泛，從關注電子傳輸服務與關稅擴展到數據流動、技術保護等領域，其中，跨境數據流動、數據存儲非強制本地化、源代碼保護等成為“美式模板”數字貿易規則的重點內容和顯著特點。

議題關切方面，鑒于數字貿易對美國經濟發展的重要性以及在實踐中美國企業遇到的數字貿易障礙，美國數字貿易規則制定重點聚焦國外的數字貿易壁壘，并通過制定相應政策來鏟除這些壁壘，以確保美國企業在全球數字經濟領域的核心競爭力。從美國國會、美國國際貿易委員會、美國貿易代表辦公室等發布的數字貿易相關報告來看，美國致力于監督所有限制數字貿易的措施，重點聚焦在本地化壁壘（如強制存儲本地化、優先采購國內產品或服務等）、隱私保護、知識產權、互聯網內容審查、限制數據跨境流動、傳統關稅等六方面的壁壘。2023年3月，美國國會研究服務局發布的《數字貿易與數據政策：主要關鍵議題》報告指出，拜登政府的政策強調消除數字貿易壁壘，國會在實施數據隱私相關立法之外，可以考慮將數字貿易相關內容作為談判優先事項。

（三）在國際活動中積極推廣其規則主張

美國在推動數字貿易規則落實上，利用雙邊或多邊機制推廣其政策主張，在WTO、《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、《跨大西洋貿易與投資伙伴協議》（TTIP）、《國際服務貿易協定》（TISA）等多雙邊協定以及G20、G7等國際組織及對話機制中將消除數字貿易壁壘作為重點解決的議題。

多邊協議方面，美國曾在其主導推動簽署的TPP中，推廣當時被其認為最全面、最高標準的數字標準規則，被美國貿易代表辦公室稱為“首個面向數字貿易和促進互聯網商業活動的協定”。雖然在特朗普時期美國退出了TPP，但后續CPTPP、USMCA等國際主流的數字貿易規則協議都以TPP內容為基礎，為美國主導全球數字貿易規則制定奠定了基礎。WTO框架體系方面，美國推動簽署《關于電子商務的聯合聲明》，并向WTO總理事會提交了關于電子商務談判的文件，提出了數據自由流動、公平待遇、數據保護、數字安全、電信貿易便利化等議題。國際組織方面，美國在G20、OECD等會議上提出開放互聯網、允許數據流動、加強知識產權保護、重視網絡安全等。

三、美國數字貿易規則對我國數字貿易發展的影響

（一）規則對我國的排他性較強

受美國在全球積極推廣其數字貿易規則主張的影響，國際數字貿易規則制定的一些重要平臺受“美式模板”影響較大，導致我國難以加入。美國致力于在與其他國家簽署的協定中加入“毒丸條款”，從而實現對我國的限制。如USMCA的32.10條款規定，如果協議中任何成員國與“非市場經濟國家”達成自貿協議，那么其他成員國可以在六個月后退出并建立自己的雙邊貿易協定。這條“毒丸條款”被廣泛看作是美國用來限制其他貿易伙伴國與中國簽署協議，幾乎完全排除了我國加入雙邊數字貿易協定的可能性。

此外，美國還通過加速搞數字貿易“小圈子”，進一步鞏固其主導地位和排斥我國，阻礙我國數字貿易發展。我國是印太地區最大經濟體，美國卻拉攏印度、日本、澳大利亞等地區大國大搞印太數字貿易聯盟并將我國排除在外，意圖將我國在全球數字貿易規則制定中邊緣化，阻礙我國數字貿易快速發展。2022年，拜登政府提出與印太伙伴加強協調與合作，優先達成印太數字貿易協定并啟動“印太經濟框架”（IPEF），倡導所謂“民主、透明、自由與開放”的數字貿易價值體系。目前，已與日本簽署《美日數字貿易協定》、與印度達成數字服務稅過渡協議、與澳大利亞就區域數字貿易協議進行談判，數字貿易已成美印太區域貿易體系核心。

（二）我國網絡安全和數據保護政策被美國認為是設置數字貿易壁壘

當前，美國主推數字貿易規則自由化、便利化，支持數據跨境流動和源代碼保護、反對數據存儲本地化等，而我國的網絡安全和數據保護政策在數據跨境流動、數據存儲本地化、源代碼保護等領域一直沒有放開限制，導致美國認為我國存在數字貿易壁壘。2023年，美國貿易代表辦公室發布的《2023年貿易政策議程》指出，美國將重新調整美中貿易關系，使用一切可能的手段確保公平競爭。因此，我國網絡安全和數據保護政策將成為美國政策未來重點關注領域。

跨境數據流動方面，美國為積極推動數字經濟與數字貿易發展，構建數據跨境流動政策。美國在與各國的貿易談判中都主張將“數據跨境自由流動”納入協議條款。但我國對“跨境數據自由流動”持謹慎態度，我國立法對數據跨境傳輸規定相對嚴格。《網絡安全法》第50條明確指出，對于跨境流動數據必須要嚴格監督管理，一旦發現同現行法律和行政法規相沖突，應立即進行限制，必要時可停止傳輸。因此，跨境數據流動將是中美服務貿易相關談判中的最大分歧和沖突。

數據存儲本地化方面，由于美國企業在云計算和儲存服務方面具有優勢，為降低美國企業進入其他國家面臨的本土存儲進入壁壘，美國極力推動“數據存儲非強制本地化”規則。如USMCA第19.12條條款，約定“締約方不得強制限制別國企業或個人使用本方領土內計算設施”，還主張不設置例外條款，確保其他國家無法出于監管要求來阻礙該條款。然而，我國要求數據本地化存儲的規則較為嚴格，《數據安全法》《網絡安全法》《征信業管理條例》《地圖管理條例》等均規定了數據本地化存儲要求，對于某些關鍵信息基礎設施運營者在境內收集的數據要求必須在本地存儲。

（三）削弱我國數字貿易企業的國際競爭能力

我國與美國同為世界數字貿易大國和強國，美國卻在多個場合都指責我國作為第一貿易大國和全球最大電子商務市場對數字貿易監管嚴格且不透明，在數據跨境流動、強制存儲本地化等方面設置數字貿易壁壘，施壓我國放松數字貿易限制。美國以USMCA數字貿易規則為藍本，在中美貿易談判中要求我國結束針對外國云計算供應商的歧視、降低對企業在本地存儲數據的要求、并放寬針對海外數據轉移的限制等。一方面，美國強制推行的跨境數據自由流動將顯著增加我國企業信息安全保護難度，增加我國數字企業開展國際業務的成本，數字貿易企業國際競爭優勢將被削弱。另一方面，美國在全球主導的數字貿易規則一旦“成勢”，將通過其主導的數字貿易規則在全球推動數字基建、數字韌性供應鏈，不僅影響我國數字貿易產業鏈供應鏈安全穩定，還將進一步“擠壓”我國數字貿易發展的市場空間，我國數字貿易發展的國際環境恐將更加嚴峻。

四、我國促進數字貿易發展的措施建議

我國應當吸收“美式模板”數字貿易規則建立和推廣過程的可取之處，在充分研究自身數字貿易發展優勢基礎上，積極開展數字貿易規則國際合作，增強我國全球數字貿易規則話語權，營造對我國更加有利的發展環境，以更高水平對外開放促進數字貿易高質量發展。

一是加強數字貿易規則與標準國際合作，維護多邊數字貿易機制。積極推動《數字經濟伙伴關系協定》加入進程，展現我國開展數字貿易國際合作的積極意愿。在制約數字貿易合作的關鍵領域加強國際合作與溝通，積極參與數據跨境流動領域的國際規則制定，提升我國數字貿易規則制定的話語權與影響力。堅定維護多邊貿易體制，深入參與聯合國、二十國集團、金磚國家、亞太經合組織等多邊和區域合作機制，就數字貿易開展平等對話和充分溝通，協調各國立場與政策，加快構建符合各國數字貿易發展需要的國際規則制度體系。促進東盟盡快啟動以數字貿易為核心的加強版RCEP談判，與包括印太地區在內的盡可能多的國家和地區談判雙邊和多邊數字貿易協議。

二是健全數字貿易發展政策體系，推動我國數字貿易高質量發展。加快構建頂層設計，制定促進數字貿易發展的政策，提高數字知識產權服務、ICT服務等在數字貿易出口中的比重，提升數字貿易產業鏈附加值和國際競爭力。建立和完善數據產權保護與利用、數據跨境監管、數據市場開放準入等方面制度。進一步放寬外商投資數字貿易行業的市場準入和股比限制，鼓勵符合條件的外資企業提供數字貿易增值服務。積極推進數字貿易自由化便利化，推動電子傳輸免關稅、數字證書、電子簽名等環節的國際互認。將數字貿易納入“單一窗口”管理，簡化數據要素流動管理程序。

三是積極推進“數字絲綢之路”建設，強化數字基礎設施合作。共建“數字絲綢之路”是推進數字貿易新技術、新業態、新模式發展的共贏之舉，應將之打造為搶抓數字經濟全球化機遇的新機制新平臺。加強規劃對接，主動協調各國數字貿易發展的總體目標和長遠利益，激勵數字技術的跨境擴散應用，營造良好的數字貿易營商環境。加快數字基礎設施建設與聯通，突破制約數字技術應用推廣和數字貿易發展的關鍵瓶頸。鼓勵設立相關數字基礎設施建設基金，支持發展中國家網絡建設和普及，完善公共服務數字化平臺，加強跨境海底光纜建設合作，推動各類數字基礎設施互聯互通。

四是加快培育數字貿易主體，打造數字貿易示范區和項目。企業是數字經濟和數字貿易發展的主體，數字貿易的蓬勃發展依賴于貿易企業和平臺的創新發展。支持數字化領軍企業牽頭建設國際性伙伴關系網絡，借助論壇、組織等加強產業鏈、供應鏈上下游企業交流，分享發展經驗，促進跨國合作。支持跨境電商、云服務等平臺企業協同構建數字貿易發展生態，協力打造跨國供需對接的服務網絡。鼓勵地方依托自貿試驗區、自由貿易港、服務貿易創新發展試點等開放平臺開展先行先試，重點建設一批數字貿易示范區，打造一批數字貿易合作示范項目。

（作者單位：國家發展改革委一帶一路建設促進中心）