歐盟排放交易體系運行機制及對我國的政策啟示

金瑞庭　張一婷

歐盟排放交易體系（EU ETS）是全球首個碳交易市場，先后經歷四個發展階段，形成總量控制與分配機制相結合、配額儲存與預留機制相結合的排放交易體系，并配套建立監測、報告與核查制度和碳邊境調節機制（CBAM）。需要注意的是，隨著歐盟排放交易體系的發展，其可能對我國商品出口以及碳定價均產生影響。建議堅定不移辦好自己的事，牢牢堅持“3060”目標不動搖，逐步完善碳排放交易體系，持續完善綠色低碳政策體系，更加積極主動參與全球氣候治理，提高我國在氣候變化領域的國際話語權和影響力。

一、歐盟排放交易體系的發展歷程

歐盟排放交易體系于2005年正式建立，其初步設想起源于1997年《京都議定書》為工業化國家設定的減排目標。具體發展歷程可以分為四個階段。

第一階段為2005年至2007年。該階段為試驗階段，涵蓋歐盟成員國，建立總量控制制度，實施限額設定，即國家分配的歐盟排放交易體系配額（EU ETS Allowances，EUA），其中95%的排放配額采用免費發放形式、5%的排放配額采用拍賣形式，超額罰款為40歐元/噸。參與交易的行業包括電力和熱力生產、鋼鐵、石油精煉、化工、玻璃陶瓷水泥等建筑材料、造紙印刷等；交易的標的僅包括CO2排放配額。

第二階段為2008年至2012年。該階段為《京都議定書》履約階段，主要目標是幫助歐盟各成員國實現減排承諾，涵蓋國家擴展至冰島、列支敦士登、挪威。配額分配方面，90%的排放配額采用免費發放形式、10%的排放配額采用拍賣形式，超額罰款為100歐元/噸。行業覆蓋方面，將航空業納入到碳排放交易體系內；交易標的方面，仍然僅包括CO2排放配額，部分國家列入了硝酸生產過程中產生的氮氧化物排放。

第三階段為2013年至2020年。該階段為歐盟排放交易體系改革階段。該階段在歐盟范圍內實施CO2排放線性遞減的要求，每年對排放上限減少1.74%，到2020將排放量比1990年的水平減少20%，并且逐漸以拍賣的形式取代免費分配的形式；其中，能源行業要求完全進行配額拍賣，工業和熱力行業根據基線法免費分配。該階段還引入市場穩定儲備（MSR），旨在吸收市場上的任何過剩配額并減少價格波動。此外，歐盟還制定了碳泄漏清單，以識別因碳成本高而有可能將業務轉移到歐盟以外國家的行業。

第四階段為2021年至2030年。該階段每年對排放上限減少2.2%，到2030年排放量比2005年的水平減少43%。該階段還建立碳邊境調節機制，并引入現代化基金和創新基金兩個低碳基金機制；其中，現代化基金用于支持提升能源效率的投資以及低收入成員國能源部門現代化，創新基金用于支持能源密集型行業使用可再生能源、碳捕捉和存儲等創新技術。

二、歐盟排放交易體系的運行機制

一是總量控制與分配機制。EU ETS的核心交易原則是總量控制交易原則（Cap and Trade）。前兩個階段，每個成員國編寫一份國家分配計劃（National Allocation Plans，NAPs），公布本國分配的擬定配額，歐盟委員會對NAPs進行評估，批準或修訂擬分配的配額總數。自第三階段開始，成員國需要準備一份國家執行措施（National Implementation Measures，NIMs）。歐盟委員會檢查和批準NIMs，必要時要求修改，以確保統一所有成員國的分配方法。如果企業實際排放量小于分配的排放許可量，那么可以將剩余的排放權出售，獲取利潤；反之，需要購買排放權，否則將受到懲罰。歐盟希望以上述市場化機制激發私人部門減排。

二是配額儲存與預留機制。市場穩定儲備機制是歐盟為了應對需求側沖擊和配額過剩來穩定碳市場信心的機制。歐盟每年發布截至上一年末碳市場的累積過剩配額總數，然后將過剩配額總數的24%（2024年起為12%）轉存入MSR。同時，當市場配額低于4億噸，或者雖不低于4億噸但連續6個月以上的配額價格較前兩年的平均價格高出3倍，則從儲備中取出1億噸配額注入拍賣市場，從而有效應對不可預料的需求側沖擊。

三是建立監測、報告與核查制度。監測、報告與核查制度是EU ETS中獲取配額數據的重要來源，也是維持整個體系有效運作的基礎與支撐。其遵循的基本原則包括排放源和源流的完整性，監測的一致性和可比性，數據收集、編譯和計算的透明性和準確性等。同時，歐盟還建立了安全高效的交易環境和安全機制，主要包括金融工具市場指令（MiFID）和條例（MiFIR）、市場濫用條例（MAR）、市場濫用刑事制裁指令（CSMAD）、反洗錢指令（AMLD）、資本要求指令和條例（CRD/R）等管理措施。

四是建立碳邊境調節機制。EU ETS將提高能源投入的價格，相對于沒有碳價格的司法管轄區的生產，碳價格可能會對歐盟的生產造成不利影響。這種劣勢可能會通過將生產和排放轉移到其他司法管轄區來破壞碳定價政策的有效性，導致“碳泄漏”。為防止“碳泄漏”，在為溫室氣體排放付出代價的國內生產商和可能不為此付出代價的進口商之間創造公平的競爭環境，歐盟建立CBAM。

三、對我國的影響分析

（一）對我國商品出口的影響

以CBAM涵蓋的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五大行業為例，根據聯合國貿發會議（UNCTAD）的測算，若實施CBAM，發達國家紙制品、化學產品和化肥、水泥和玻璃、鋼鐵等黑色金屬、鋁等行業出口將有所提升，而發展中國家的出口將出現下降；其中，我國碳密集型產品出口將下降1.98%。因此，短期內對我國對歐盟出口的影響不大。但從長遠來看，由于歐盟在低碳領域不斷發力、建立國際經貿規則以提升自身產業競爭力，可能會削弱主要制造大國在技術和生產成本方面的優勢。一旦歐盟制定新的碳關稅并針對我國優勢產業征收，結合反傾銷、反補貼和供應鏈等其他貿易法案和工具，可能會形成限制我國產業發展的一攬子政策體系。

（二）對我國碳定價的影響

2017年，我國啟動全國碳排放交易體系。2021年7月，我國碳排放交易體系價格正式開始交易，交易最初僅涵蓋電力行業。我國碳排放交易體系平均碳價維持在35元/噸至65元/噸之間，而近兩年歐盟碳排放交易體系價格不斷走高，甚至突破100歐元/噸，我國碳價格顯著低于歐盟。CBAM要求進口商在向歐盟進口特定種類商品時申報商品的碳排放量，并按照EU ETS的碳價格購買相應的CBAM證書。因此，CBAM實施以后，即使我國對歐出口在國內支付了碳成本，但是由于碳價格不對等，歐盟進口商仍需購買CBAM證書，從而歐盟主導全球碳價格并影響其他國家的碳價格，我國碳排放權交易市場自主定價將面臨挑戰。

四、政策啟示

（一）堅定不移辦好自己的事

根據歐盟的經驗，碳排放交易體系的建設不是一蹴而就的，而是在邊做邊學中自我完善，以適應經濟和社會的變化，切實推動所在地區不斷提高和實現應對氣候變化的目標和承諾。建立牢牢堅持“3060”目標不動搖，抓實抓好抓細碳達峰碳中和“1+N”政策體系貫徹落實，有計劃有步驟實施好“碳達峰十大行動”。立足以煤為主的基本國情，堅持先立后破、通盤謀劃，持續推進煤炭清潔高效利用，提高非化石能源消費比重，加快規劃推動大型風電光伏基地。

（二）逐步完善碳排放交易體系

加快落實新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，建立統一規范的碳排放統計核算體系，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。以助力我國實現碳達峰碳中和為目標，充分考慮國際國內經濟形勢、保障能源供應等因素，在保證配額總量增長適應經濟社會發展的基礎上，合理設計碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案，明確配額發放、調整及清繳履約等管理流程。逐步擴大碳排放權交易主體范圍，探索推動石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高耗能行業納入全國碳交易市場，加快制定碳匯項目參與全國碳排放權交易相關規則等。

（三）持續完善綠色低碳政策體系

建立健全多能源品種協同互濟、源網荷儲集成優化的體制機制，強化財稅、金融、環保、國土等政策協同。推動制定修訂能源法、電力法、煤炭法等，組織實施能源領域碳達峰碳中和標準提升行動。研究制定促進清潔能源消納的政策機制，加強對相關政策落實情況的監管。建立能源綠色低碳轉型監測評價機制，重點監測評價各地區能耗強度、能源消費總量、非化石能源及可再生能源消費比重、能源消費碳排放系數等指標，評估能源綠色低碳轉型相關機制、政策的執行情況和實際效果。

（四）切實提高氣候變化國際議題設置能力

密切關注美西方氣候變化議題最新動向，積極考慮將氣候變化議題納入領導人雙多邊會議重大安排。積極參加二十國集團、亞太經合組織等平臺氣候變化議題磋商，指導支持中國專家深入參與國際重要氣候變化報告研究。做好基礎四國、立場相近發展中國家等工作，主動增進與最不發達國家、小島嶼國家的相互理解，強化在1.5℃溫控目標、“退煤”、甲烷減排以及《巴黎協定》實施細則等重大問題的立場協調。

（金瑞庭，國家發展改革委外經所研究員。張一婷，國家發展改革委外經所副研究員）