國企投資項目后評價與投資效益審計比較研究

魏鐘泉

對于國有企業來說，投資項目后評價（簡稱“后評價”）與投資效益審計（簡稱“效益審計”）作為國有企業資產使用效率的評估方式，在實際操作中既要分工明確，又要共同協作，避免功能定位不清、重復評價以及結論雷同等情況出現，從而推動國有企業可持續發展。

一、國有資本投資公司投資項目管理思路

國有資本投資公司投資項目管理相關文件明確，加強事中、事后監管，及時開展后評價。在國有資本投資公司框架下，后評價應與時俱進，突出重點，重視對投資決策、投資效益、投資風險的關注。側重分析投資效益，總結經驗教訓，防控投資風險，反饋投資決策和投資管理。后評價的工作重點集中在分析的出發點和落腳點，指標和分值向投資決策和效益效果傾斜。

二、后評價與效益審計的比較

（一）目的和作用的異同

國有企業投資資金支出使用效益的合理高效是后評價與效益審計的基本出發點和落腳點，二者都可以通過對已投項目的經驗教訓總結研究，為新的投資決策提供依據，并對投資活動進行監督和管控。但后評價重在“學習—促進”經營服務效果；效益審計重在“監督—促進”管理服務效果。

后評價主要從市場方向、發展戰略等角度服務于投資決策，運用科學的評價方法和技術指標體系，綜合評價投入、產出情況，分析原因，為提高投資效益提出合理化建議，達到目標糾錯糾偏與資源統籌的目的。后評價旨在把好投資的“入口質量”關，即投資決策、資源配置和工程設計等的質量。通過后評價這一專門吸取評價經驗的環節，匹配決策—實施—再決策—再實施的項目周期，將后評價結果反饋給被評價項目或新投資項目，從而不斷改進決策，達到“邊干邊學，在實踐中學習”的目的。此外，后評價另一項重要的功能是形成約束決策者審慎決策的機制，一定程度上避免決策主體和責任主體錯位，加強項目運營管理者的責任心，降低決策失誤和運營失敗的可能性。

效益審計主要從監督秩序、紀律、效率等方面服務于企業管理，通過對投資支出的真實性、內控制度的有效性或缺陷及成效的檢查，發現諸如資金支出結構不合理、投入產出效率低、投資效果差、經濟效益不佳和社會效益不理想等問題，而且可以揭示因前期設計不合理、盡職調查不到位、項目論證不充分、決策程序不規范、擠占挪用項目資金和經營管理不善等造成的嚴重損失和資源浪費，分析原因、提出建議，促進國有企業投資行為更加規范、國有資金使用更加合理和項目經營管理更加高效。一方面，通過對管理行為矯正的方式來保證監督效果；另一方面，通過改進和完善有關制度和運行規則來達成既定目標，促進國有企業高質量發展。

（二）法律法規體系的異同

后評價和效益審計均具有相應法律法規體系和操作指南作為依據，但在法規淵源位階和層次方面還有差異。后評價起源于20 世紀30 年代的美國，隨后快速發展成為發達國家和國際金融組織開展項目管理和實施投資監管的工具。20 世紀80 年代后評價在我國起步，2000 年以后，我國后評價工作發展態勢良好，工作制度也不斷完善。2005 年5 月，國務院國資委印發《關于中央企業固定資產投資項目后評價工作指南的通知》，指導中央企業開展后評價工作；2008 年11 月，國家發改委發布《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》，對后評價實施程序和成果應用做出了具體要求；2014年11 月，國家發改委印發《中央政府投資項目后評價管理辦法》和《中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）》，進一步規范了后評價報告的編制。

近年來，各地方國資委、發改委、大型金融機構以及國有企業也都紛紛出臺后評價管理規定、工作指南和實施細則等相關規章。但與效益審計相比，后評價所依據法規體系還較為單薄，法律淵源和層次還不齊全。我國效益審計所依據的法律體系比較完善，法制化程度較高。一是《憲法》層面確立了審計監督制度。二是法律層面人大審議通過了《會計法》《審計法》?！稌嫹ā酚?985 年通過，賦予了審計部門對有關單位的會計資料實施監督檢查的權力；《審計法》于1994 年通過，明確提出對投資項目進行效益性的審計監督。三是行政法規層面有國務院發布的《審計法實施條例》。四是部門規章層面有審計署制訂的《中華人民共和國國家審計準則》。此外，內部審計協會也陸續發布內部審計準則，規范內部審計工作?？梢?，效益審計整體法律體系較為完善成熟。

（三）范圍和實施主體的異同

后評價和效益審計二者范圍有重疊的部分，但效益審計的范圍大于后評價的范圍。根據審計法，國有企業的財務收支均屬審計監督范圍。從各地后評價相關規章制度看，后評價涉及的投資主要是以現金、實物、有價證券或無形資產等實施的投資，包括設立公司、收購兼并、合資合作、股權投資及基本建設、技術改造等固定資產投資（對原有固定資產所進行的基本維修、維護項目除外）?？梢?，后評價的范圍小于效益審計的范圍。從實施主體來看，后評價比效益審計的實施主體更為多元。就企業外部監管而言，后評價可由財政部、發改委、國資委等上級主管和監督部門組織開展，效益審計主要由審計機關組織開展。就企業內部監管而言，后評價可由與投資項目相關的各部門組織實施，必要時可以聘請獨立第三方評價機構實施，但需注意避免“自己評價自己”，如承擔項目投資建議書編制、可行性研究報告編制、評估、設計、監理、項目管理、工程建設等業務的機構不宜從事該項目的后評價工作；效益審計的組織實施主要以內部審計部門為主。

（四）評判衡量標準的異同

后評價與效益審計對象一致，二者都以效益衡量為主要內容，因此衡量標準具有一定重合性。后評價與效益審計都把經濟性、效率性和效果性作為重要的衡量標準，兼顧環境性和公平性。效益是指投資項目有關的經濟活動的經濟效率和效果。效益不僅指項目投入資金所產生的經濟效益，還包括資金投入的經濟性，即是否節約；資金使用的效率，即資金合理利用程度；資金使用的效果，即是否達到預期的目標。衡量標準既是開展后評價的評判尺度，也是開展效益審計、提出審計意見的基礎。實踐中，二者保持衡量標準具有一定的重合性也是必要的，可保證二者在評判同一項目的效益時價值導向大致同向，避免出現因對同一項目的后評價和效益審計衡量標準完全不同，得出的評價結果和審計結論也會出現重大分歧，致使被評價或審計對象無所適從，影響監管的公信力，大大削弱后評價與效益審計的嚴肅性、客觀性和有效性，也不利于二者在提升國企投資項目質量方面發揮協同作用。但除了上述指標外，因后評價更偏向于對投資戰略、行業趨勢等投資業務的宏觀和整體研究，因此，后評價的指標比效益審計的指標更為靈活和寬泛。

三、對策建議

（一）從宏觀和微觀兩個層面防范投資項目風險

高度關注投資項目是否符合國家產業發展方向，是否符合企業發展戰略，是否屬于企業主業范圍，是否存在違反負面清單管控的情形，是否與企業財務狀況和經營管理能力相匹配等，從宏觀和微觀層面分析判斷、把住方向、管好大局。具體要求包括：結合宏觀經濟形勢判斷投資項目所處行業是否過熱，因為過熱的時候取數會比較樂觀，容易導致不理智的決策；產業政策是否受國家高度管控，價格是否容易受到行業管理部門的調查，項目產品是政府定價、政府指導價還是市場定價或者兼而有之，即對項目的市場化程度進行評判；再對企業技術能力、經營管理水平、資源保障能力、商業模式和盈利模式是否清晰合理等方面進行分析。經過以上分析之后，作出的判斷一般不會出現重大偏差。

（二）積極參與但又不完全依賴于項目調研

通過調研可以增加對項目的感性認識，但有時候被調研對象會選擇性提供信息。需要對調研獲取的信息進行甄別，不可被表象迷惑。筆者曾參與某省屬企業對某民營企業沿海石化儲運進行收購的項目，由于該項目投資額達數十億元，又是收購民營企業股權，職業敏感要求筆者必須將其列為監管重點，并為此到項目現場進行調研。調研后，無論是項目設備質量、碼頭岸線、企業管理等都給筆者留下了很好的印象。然而，通過與某位熟悉航運業務的人士探討，筆者終于明白這個項目還有兩個關鍵問題需要澄清：一是目前液化船舶已經大型化，而該項目航道部分水域條件無法滿足大型化船舶的通行要求；二是項目管網沒有與外部公網相連，油品出港存在嚴重障礙，或者說出港成本較高?？上攵?，被調研對象不會把這兩個致命因素告訴調研者。除了調研之外，還可以就投資項目走訪除投資部門以外的其他相關部門，比如生產經營部門、財務部門和其他具有相關行業專業背景的人士，與之交流項目意見，聽取其對特定項目的態度，很可能會取得意想不到的效果。

（三）發揮比較優勢采取“彎道超車”

“彎道超車”成為了當前的高頻使用詞匯，而對于國企產品項目投資而言，則意在以戰略性投資為主線，超前占據全產業鏈中的上游市場，諸如5G技術、人工智能技術、高端制造技術等。因此，國企市場部門便需要對全產業鏈進行產品發展趨勢分析和調研，從而為國企管理層的戰略投資選擇提供第一手資料。

（四）加強對公司章程和投資協議的把關審查

需要特別強調的是，如果投資的是參股項目或者經營主導權由他方掌控的項目，一定要重視公司章程和投資協議的制定。在公司章程和投資協議中，要對董事會的權利、義務、責任進行非常詳細的規定。為防范大股東利用控制權損害小股東利益，要把關聯交易的約束性規定寫進去、寫詳細，包括關聯交易非關聯化情形、回避表決、一票否決權等關鍵要素。此類教訓極其深刻，如某省屬企業參與的區域合作項目，因為標的公司存在嚴重的關聯交易非關聯化問題，最后導致標的公司作價較大程度偏離企業實際價值。如某市引進某知名民營企業發展當地民航產業，合資公司由民營股東控股，由于公司章程和投資協議缺乏關聯交易的約束性規定，控股股東利用規則漏洞占用合資公司巨額資金，且因其財務狀況惡化而無法歸還。又如某省的一家非標識企業，雖然國有資本絕對出資額巨大，但占比仍然較低，公司由某民營股東組成的團隊運作；由于對關聯交易的規定不夠詳細，對董事會授權過大，缺乏有效的相互制衡機制，在國有產權代表反對的情況下，董事會仍然決策收購某民營企業的一個資產包項目，嚴重背離了公司定位，損害了國有權益。所以，企業投資部門要按照“先小人、后君子”的原則，加強對公司章程和投資協議的把關審查，做好事前風險控制。

（五）聚焦產業空白實現精準發力

從市場結構特征來看，國企力爭對標處于全產業鏈高生態位的國際企業，那么企業必然需要直面寡頭壟斷市場下的運營要求。由于在位企業已經具有品牌號召力、技術鎖定效應以及資本深化能力。因此，國企在產品項目選擇上應以填補市場空白為思路，實現組織資源的精準投放。這樣一來，才能避免目前諸如國內面板企業所遭遇的尷尬局面。

結語：

后評價和效益審計是新常態下經濟發展的客觀要求，也是企業提升自身競爭實力的必然選擇。二者為相輔相成關系，應注意相互分工與協作。有效使用后評價和效益審計這兩項管理監督手段，推動國有企業更加規范化、程序化地進行項目投資管理，優化投資決策，避免盲目投資，對深化國有企業改革、增強國有企業綜合競爭力、贏得企業持續健康高質量發展產生重要意義。