特色化推進村莊規劃編制助力鄉村振興的衢州探索與實踐

□衢州市國土空間規劃設計研究院 王建鴻 徐 靜

黨的十九大報告提出了“鄉村振興”戰略，2019 年自然資源部下發的《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，提出了“編制能用、管用、好用的實用性村莊規劃”的要求。近年來，衢州市大力度推進鄉村振興戰略，在市、縣、鄉鎮國土空間規劃編制的同時，特色化推進村莊規劃編制。

2021 年，衢州市開展了省級13個村莊規劃的編制試點，通過前期工作的探索，2022 年又繼續開展市級4 個村莊規劃編制的試點工作，力圖摸索形成符合地方實際、適用好用管用的村莊規劃編制路徑方法。

一、國空背景下村莊規劃編制面臨的主要問題

一是多頭管理政出多門。中央部委、省市機關都有相關加強村莊規劃的政策文件出臺，不可避免出現工作主線、意圖與目標任務偏離現象。一方面，存在為了規劃而規劃的問題：為完成規劃編制任務直接給地方下達一定期限內必須完成村莊編制數量，實現所謂規劃全覆蓋，導致運動式編制村莊規劃。另一方面，部門工作職能相互交叉：地方市縣很多部門都具有鄉村工作職能要求，如農業農村主管部門、城市建設主管部門、自然資源主管部門、旅游發展主管部門等都有美麗鄉村建設、村莊整治提升、產業發展引導等相關職能，往往出現相互扯皮或相互推諉現象。

二是編制質量難以保證。當前，在國土空間規劃背景下，部分規劃編制團隊缺乏從全域全要素規劃角度，認識鄉村規劃的本質內涵；缺乏對生態、文化層面的挖掘保護，缺乏鄉村基層治理、經濟發展內生動力的提升等方面的研究和關注；往往形成規劃成果千村一面，缺乏地方特色，規劃合理性、可行性不高。同時部分地方政府部門存在對村莊規劃的重要性、緊迫性及現實意義認識不足，對村莊規劃編制工作的保障不足，直接影響規劃質量。而地方管理部門中鄉村專業人才配備松散不足，對政策把握、技術把關上受到制約，導致在具體鄉村振興行動中難以協同地方政府形成合力，造成村莊規劃建設工作成效難顯、富民強村工作難落、生態保護修復工作難成。

三是規劃落地難度較大。目前，村莊規劃受生態保護紅線、永久基本農田、村莊建設邊界制約和規劃指標、流量空間的約束，可用于發展的空間有限，主要以存量空間發展為主，對于村莊擴張式發展的約束較大。由于市縣級、鄉鎮級國土空間總體規劃尚未編制審批完成，村莊分類尚未明確，建設管控邊界和流量空間傳導尚未確定，基本農田保護（補劃）目標、新增建設用地規模（指標）等均未確定，導致在村莊規劃編制過程中存在很多不確定性因素，編制出來的規劃也難以保障實質有效指導開發建設。

四是規劃實施過程缺乏管理。目前鄉鎮政府雖然配備有專職城鄉規劃、國土方面的業務人員，由于相對較低的報酬和艱苦的工作生活條件，往往難以吸引專業規劃技術人才勝任。相比鄉村地區巨大的規劃管理需求，村鎮規劃管理力量薄弱的問題非常突出。衢州市區南北跨度90 公里，嶺洋鄉、舉村鄉、湖南鎮、上方鎮等位于市區南北端的鄉鎮，離主城區較遠，村鎮規劃人員單薄，往返市局、分局進行技術交流和業務指導較為不便，業務辦理時間和技術充電時間難以平衡。

二、衢州市推進村莊規劃編制的多種舉措

一是守正創新，有序推進村莊規劃編制試點。按照“一評估兩覆蓋三提升”專項行動要求，結合市縣、鄉鎮總規編制和集聚共富新型城鎮化建設，全面推進“多規合一”實用性村莊規劃編制，在2021 年省級13 個村莊規劃試點的基礎上，衢州市于2022 年探索開展市級4 個村莊規劃編制試點，在柯城區、衢江區選取了城郊融合型、集聚提升型、特色保護型、保留改善型等四類村莊進行試點村莊規劃編制，旨在謀劃好新時期國土空間規劃背景下的村莊規劃編制方法。同時，總結13個省級試點、4 個市級試點村莊規劃經驗，指導完成60 個村莊規劃編制和全市村莊規劃實施評估，并納入“一張圖”系統，有效提高鄉村空間治理能力。

▲村莊規劃（市級試點）現場交流會

二是建立智庫，全面推廣駐鎮村規劃師服務。根據浙江省自然資源廳《關于推動建立駐鎮村規劃師制度的通知》等文件精神，衢州市自2022 年起在全市范圍內啟動駐鎮村規劃師服務工作，積極探索建立適應全市的駐鎮村規劃師管理制度和辦法，旨在解決基層規劃人才短缺、技術力量薄弱問題，提升村莊規劃編制管理水平。制度建立上，出臺了《衢州市區駐鎮村規劃師制度實施方案（試行）》和《衢州市駐鎮村規劃師服務考核辦法》，由各縣（市、區）自然資源主管部門、鄉鎮（街道）對各自轄區范圍內的駐鎮村規劃師團隊的工作績效和“兩專”“兩勤”落實情況進行季度考評和年底初評，衢州市自然資源和規劃局做出綜合評價。制度落實上，依托浙江省自然資源廳委派專家和局系統專業技術力量及外聘專業人員，從專業咨詢、技術指導、業務協調和規劃解讀、政策宣傳等方面提供全方位服務，全市104個鄉鎮（街道）中，已有96 個村派駐了規劃師共125 人，開展服務247 次。2022年推選出一批有作為、有擔當的駐鎮規劃師，并在省、市級平臺進行報道宣傳，從而有效解決基層規劃人才短缺、技術力量薄弱等問題，切實提升各縣（市、區）鄉鎮級國土空間規劃和村莊規劃編制管理水平。

三是秣馬厲兵，強化提升村莊規劃技術人員業務技能。近兩年衢州市自然資源系統持續開展“資規大講堂”、資規中青年“兩專干部青藍精品班”，專題授課《耕地占補平衡指標等系列指標解析及土地綜合整治工作》《衢州市區集體土地房屋征收補償安置政策解讀》《土地供應及監管》等土地、規劃專題知識講座，強化村莊規劃知識儲備；在自然資源系統規劃編制口，開展“尋求最優解”規劃師‘1+1’活動，通過講規劃師的故事、講規劃師的思考，強化分析表達、提高思考能力；利用規劃專委會的學科特色和會員資源，積極組織開展學術講座、論壇和學習考察等有關學術活動，提高會員學術研究能力，開展送規劃進鄉鎮的“兩爭四進”活動（即爭當資規講解員、爭當兩勤兩專模范生，進項目現場、進業主單位、進智囊社團、進社區鄉村）。

四是創新實踐，謀劃并取得多項標志性成果。2022 年浙江省自然資源廳聯合浙江日報開展“鄉村造夢師”活動，柯城區溝溪鄉余東余西村村莊規劃被評為浙江省“鄉村造夢師”十佳案例三等獎；今年3 月，浙江省規劃學會組織開展“鄉村造夢記”主題征文活動，衢州市上下積極申報優秀征文，喜獲佳績，衢州市有10 篇作品獲獎，其中一等獎1 篇、三等獎2 篇、優秀獎7 篇；為給衢州市城鎮化建設提供科學規劃引領，切實提高“8+36”共富集聚點詳細規劃編制質量，規劃專委會組織開展了“衢州市共富集聚點優秀詳細規劃評選”活動。

三、衢州市推進村莊規劃編制和實施的幾點思考

衢州市在年初的新型城鎮化工作目標中提出：6 個縣市區要在12月底前，完成60 個以上確有需要的“多規合一”村莊規劃編制。為加快推進衢州市實用性村莊規劃編制，建議在村莊規劃編制和應用中，提升以下方面。

一是轉變發展理念，強化政府部門協同保障。新時代的村莊規劃，必須轉變發展理念，優先保護基本農田和生態環境，加強對生態空間、農業空間等非建設空間的有效管控，推進鄉村土地整治、耕地保護、生態修復等工作的積極治理，有效統籌國土空間開發格局。機制建設方面，堅持上下結合、多方協同，加強自然資源、住建、農業農村等相關部門工作協作，建立聯動機制，強化組織保障，完善管理制度，保證規劃編制有序推進。政策保障方面，加大村莊規劃編制經費保障，村莊規劃設計要求高、時間緊、任務重，地方政府要在人力、物力、財力、政策、指標等要素保障方面給予大力支持。

二是科學編制方法，提高村莊規劃編制質量。要充分規劃銜接，統籌市（縣）、鄉鎮級國土空間總體規劃，科學劃定村莊建設邊界，明確空間肌理、建筑形態等管控要求，保護歷史文化和鄉村風貌；強化政策研究，開展《國土空間規劃指標體系及傳導規則研究》和城市設計導則、村莊規劃實用手冊編制，確保規劃精準施策和規范運行；創新村莊規劃編制手段，統一工作底圖，統籌搭建數據平臺，破解“規劃打架”的矛盾，最終實現鄉村地區“一張圖”管理；謀實鄉村產業引導，做好鄉土特色品牌產業塑造；要深入挖掘鄉村文化價值，傳承鄉土文化，營造鄉村景觀風貌，改善鄉村空間品質，引導鄉村地區將生態、文化優勢轉化為經濟、社會發展動力。

▲塘湖村自然生態景觀

三是強化監督評估，堅持剛性約束彈性引導。堅持評估先行，結合村莊規劃“一評估兩覆蓋三提升”專項行動，全面開展鄉村地區村莊規劃評估，進一步明確重新編制、規劃調整、通則管理、控規覆蓋四類村莊分類；在村莊規劃編制上，堅持規劃管控結合，剛性約束、剛性落實、彈性引導，既要落實上位規劃的剛性管控要求，又要做好用地的彈性預留，厘清村莊建設中新增建設需求，合理確定村莊建設規模，滿足村莊發展訴求，同時合理預留留白用地，滿足公益性設施建設、鄉賢人才回歸等建設需求；村莊規劃編制完成后，及時納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。逐步建立健全政府統籌推進規劃落地的工作機制，規劃一個、成熟一個、推進一個，決不讓規劃成為掛在墻上的“圖畫”，切實做到一張藍圖繪到底，久久為功建設美麗鄉村。

四是健全落實機制，推進駐鎮村規劃師工作。引入駐鎮村規劃師考核制度、激勵制度，規范駐鎮村規劃師參與村莊規劃編制和建設管理。堅持“問題導向、全程服務”原則，結合鄉村振興、未來鄉村、農房整治、歷史文化保護、景觀風貌提升等工作，推動規劃專業人才常態化服務村莊規劃。邀請優秀規劃師、高水平設計團隊、相關院校師生進鄉入村，為村莊規劃建設提供精細化技術咨詢服務，把“駐鎮村規劃師”制度落到實處。加強經費保障，對接財政等主體部門，落實駐鎮村規劃師的差旅補貼等相關配套措施。

五是強化規劃宣傳，積極倡導村鎮居民公眾參與。落實“開門編規劃”的理念，切實加強與鎮村干部、村民的溝通聯系；積極鼓勵社會組織、熟悉當地情況的鄉賢、農村能人等多元主體共同參與村莊規劃編制和村莊建設，發揮村民在規劃編制和實施過程中的主體作用，通過村民知情大會、征求意見會、規劃成果應用、展示等多種渠道、形式，營造村民主體建言獻策、集思廣益、共同建設管理美麗家園的氛圍。

新時期國土空間規劃背景下的村莊規劃，要做到明現狀、謀發展，保底線、優布局，塑特色、提品質，理項目、落行動。這樣才能編制貼近老百姓生活，滿足老百姓需求的“能用、管用、好用”的實用性村莊規劃。