杭州市基于“一張底圖”的規劃編制全過程管理技術支撐體系構建研究

□杭州市規劃和自然資源調查監測中心 張園玉 周 寶 王 聞

新時代的國土空間規劃是可感知、能學習、善治理和自適應的智慧型規劃。按照習近平總書記“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”重要指示精神，自然資源部已基本建成國家、省、市3 級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。浙江省基本形成了覆蓋全域、全要素的國土空間規劃“一張底圖”，保障各類空間管控要素精準落地。杭州市開展了基于“一張底圖”的規劃編制全過程的技術支撐體系構建和應用研究工作，進一步優化完善各類規劃數據的管控和傳導要求，形成了高效支撐規劃編制的“3+X”底圖，探索“機審+人審”等規劃編制審查方式，建立“行政+技術”的工作協同機制，提升各類規劃的科學編制、深入審查及高效實施應用，為杭州市國土空間規劃編制攻堅年做好技術保障。

一、工作背景

（一）新形勢下規劃編制全生命周期管理數字化勢在必行

歐美國家的規劃編制，具有各自理念和架構特點，但有一個共同點，就是越來越多地應用現代技術手段，包括遙感、地理信息系統、網絡等技術，進行規劃數據的采集、分析處理、信息反饋，甚至應用網絡手段開展規劃的公眾參與以及規劃實施的動態監測，使各類規劃編制朝著智能化方向發展。2020 年5月，自然資源部印發《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》，要求實行規劃全周期管理，推動建立覆蓋國土空間規劃編制、審查、實施、監測評估預警的全生命周期協同留痕管控模式；2022 年，自然資源部印發《關于進一步加強國土空間規劃“一張圖”系統建設的通知》，要求依托國土空間基礎信息平臺和調查監測體系，健全全國國土空間規劃實施監測網絡，對“一張圖”落實情況適時開展動態監測評估預警，為實現規劃目標“可考核、可審計、可追責”提供系統技術支撐，推動國士空間規劃全生命周期數字化、智能化管理。

（二）規劃編制全過程痛點、堵點需要破解

規劃編制前期，編制單位在編制相關規劃時大多基于自身積累的數據，互聯網獲取的信息，以及往來函件和相關部門調研獲取的數據等。獲取數據的基準不一致，信息的匯集不及時，往往會導致最后的成果達不到高標準化的要求。規劃審查階段，在規劃審查過程中往往以人工校對審查為主，傳導要素規則不明確、規劃審查要點量化不足等問題導致審查效率低，進而導致規劃調整頻率高。成果入庫階段，仍以人工入庫為主，審查中尚未發現的細節問題往往在該階段暴露，導致成果入庫時間長，直接影響規劃的質量。需要信息化介入規劃編制全過程，根據不同環節特點設定不同信息化支撐方式，全面提高規劃編制效能。

二、杭州市基于“一張底圖”的規劃編制全過程管理技術支撐體系構建

為規范國土空間規劃編制，落實規劃傳導和空間保障，大力推動“一張底圖編規劃、一個平臺落項目”，結合主題教育課題研究，先后調研了規劃編制主體、規劃設計、行政審查等單位，通過深入而廣泛的調研全市各部門應用情況，并基于杭州市“空間智治”數字化平臺，構建以標準為前提、以規則為核心、以模型為支撐、以工具為手段的智慧規劃技術體系，搭建形成了“3+X”管控底圖，開發了“一鍵數據提供”“機審+人審”“成果預入庫”工具，完善了 “一張底圖”規劃編制技術審查常態化機制，在全市規劃編制全過程中發揮了積極作用，提升了規劃編制成果質量，提高了規劃編制、審查、審批效率。

（一）總體架構

“一張底圖”的規劃編制全過程的技術支撐體系構建和應用研究，涉及到支撐體系、數據層、場景層、面向用戶等方面，匯集各類基礎現狀一張圖、總規一張圖、“多規合一”一張圖、耕地保護一張圖等，形成層層疊加的空間智治“一張底圖”，并通過“空間智治”數字化平臺，為規劃編制編前、編中、編后全過程管理的核心環節提供數據和平臺技術支撐，同時規劃編制全過程應用與審批、征收、儲備、不動產等各應用場景形成互聯互通，實現整體智治、高效協同。

（二）構建完善“一張底圖”

規劃編制需要大量的現狀數據、相關規劃數據作為支撐。根據各類規劃編制要求，整合匯集總體、專項、詳細規劃、城市設計、審批管理等多種規劃信息，形成規劃編制工作“一張底圖”，直觀展示該區域自然地理面貌、人口和用地的分布特征。目前杭州市“一張底圖”作為全市的空間基座，集成了30 多個部門505 類的自然空間、人造空間和未來空間數據，為相關規劃編制奠定了堅實的基礎。同時，基于平臺發布“一張底圖”數據目錄清單，編制單位可實時掌握全市規劃編制底座數據情況，了解規劃編制所需資料的匯聚情況，并可通過平臺實現快速查閱、比對，為后續的編制工作開展打下基礎。

在“一張底圖”數據基礎上，進一步梳理各類上位規劃，根據規劃傳導要求，明確了核心管控底圖范疇，形成永久基本農田、生態紅線、城鎮開發邊界3 條線和黃、藍、綠、紫、橙、地災線等“X 條重要控制線”組成的“3+X”核心管控底圖和傳導要求，指導規劃編制主體和規劃單位開展各類規劃編制，保障規劃在傳導、實施過程中“不走樣”。紫線是指歷史文物保護線，黃線是指軌道交通、重大市政設施、公交場站等道路市政設施控制線，藍線是指水系河道線，綠線是指公園綠地，橙線是指文教衛體等公共服務設施，地災線是指地質災害防治線。同時，按照底圖管控要求、圖審規則，開發了“3+X”底圖符合性審查智能化工具，支持編制主體在編制過程中開展自主審查，及時發現問題、修改內容，提高規劃編制質量。工具可以輔助規劃審查部門通過空間計算，快速發現定位在編規劃存在的問題，提高規劃審查效率。

（三）規劃編前協助模塊

一是編前計劃管理。全市各級各類規劃編制缺乏有效統籌，編制主體不清、規劃范圍碎片化、規劃層級多且銜接不充分、橫向協同不足。在編前計劃時，通過平臺規劃編制統籌子模塊，開展新編項目在線申報、審查、審核，基于“一張底圖”匯集的已編規劃項目，統籌全市新編規劃計劃清單，實現規劃項目編制過程的全周期進度跟蹤管理，保障項目的合理性、科學性，提高編制統籌資金的利用率。

▲圖1 總體架構圖

▲圖2 “3+X”底圖審查工具界面圖

二是基礎數據高效提供。基于前期歸集的全市 “一張底圖”數據，形成了控制性詳細規劃數據申請清單、鄉村規劃數據申請清單、專項規劃數據申請清單，開發“一鍵數據提供”工具，編制主體可視項目編制需要通過平臺清單式勾選需要的數據。根據控制性詳細規劃、鄉村規劃、專項規劃基礎數據提供清單，事先將各類規劃涉及的地形、現狀、審批、相關規劃等數據整理整合，形成數據集，在數據申請流程審批完成后可直接提供相關數據，以提高基礎數據提供效率。同時建立數據申請白名單制度，列入白名單數據清單可通過平臺一鍵獲取相關數據資料。

（四）規劃編中輔助模塊

一是規劃在線編制。從規劃編制項目創建立項、基礎數據下發、成果編制、專家論證、成果審查、成果報批、成果入庫歸檔等環節的全流程管理，對業務流程進行全周期留痕記錄，并采用B/S 系統和C/S 編制工具結合設計，實現規劃成果在線編制、在線成果上傳、在線審查功能，實現全流程在線編審。

二是規劃符合性審查。基于“一張底圖”數據，梳理形成符合機審要求的“3+X”底線審查規則明細和預警規則。將審查規則轉譯成計算機語言，通過開發“3+X”底圖符合性審查工具，實現一鍵式機器審查，快速檢測成果的符合性，確保規劃編制成果圖文一致、圖數一致、指標和空間布局符合剛性傳導要求。結合規劃編制和技術審查工作需求，形成“3+X”底線合規性審查報告，方便審查人員、編制主體和設計單位工作使用，“機審”輔助“人審”，提高規劃編制質量和效率。

（五）規劃編后管理模塊

一是統一規范化整理、入庫、發布、共享應用。總體規劃、詳細規劃、各類專項規劃、城市設計及規范類文本等各類文檔資料圖集及批復矢量進行入庫存儲，實行分類管理。控制性詳細規劃是后續項目審批的法定依據，杭州市建立了全市控制性詳細規劃成果入庫數據標準，開發了規劃成果預入庫工具，待批控規成果以重要過程性成果的形式入庫至工作庫，并發布到平臺供審批參考，一旦成果獲批，直接轉入正式庫，有效縮短成果入庫等待時間，形成實時動態的控規成果一張圖。同時，利用規劃成果管理數據，支撐國土空間規劃編制協同、審查、實施、監督全流程在線管理，促進了整個國土空間實施全域、全要素、全生命周期管理。

二是規劃實施監督。包括監測預警、體檢評估、承載力預警三個子模塊。監測預警子模塊根據國土空間總體規劃編制要求、編制指南以及局內業務，從底線維度、規劃維度、質量維度三方面進行指標體系梳理設計，形成監測預警指標體系，指標可通過系統模型算法實現監測預警。體檢評估子模塊按照“一年一體檢，五年一評估”要求，從安全、創新、協調、綠色、開放、共享6 個方面開展指標設計工作，共計119 項指標，支持多年份、多指標體系的展示與管理，并支持對年度評估報告的管理。承載力預警子模塊為滿足智能分析和動態可視化展現的需求，整合集成或接入有關部門資源環境承載能力監測預警相關數據，提供對資源環境承載能力的綜合監管、動態評估和決策支持功能。

三、結語

近期，杭州市發布了《杭州市空間智治數字化平臺“一張底圖”編規劃規程（試行）》等文件，為推進總體規劃傳導和落地，保障規劃縱向傳導、橫向協同提供機制保障。通過本次研究，杭州市基本形成了支撐規劃編制的編前、編中、編后等技術保障體系，目前已經在杭州市得到了實際應用，輔助了全市各相關分區規劃、控制性詳細規劃等近79 個規劃的編制、審查、入庫，切實提升了規劃編制成果質量，提高了規劃審批效率。但也存在底圖數據歸集豐富度有待提升、規劃二三維一體化審查支撐不足、在線編制模塊推廣應用不足等問題，亟待下一步工作中解決。