中國消費政策演進歷程、邏輯和取向

毛中根 王鵬帆

在中國不同經濟發展階段，黨和政府始終堅持以人民為中心的價值取向，陸續出臺了一系列消費政策，有效促進了消費發展。黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，要把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，增強國內大循環內生動力和可靠性。當前，消費作為潛力最大的內需，在經濟發展中發揮著基礎性作用。總結過去的成功經驗，進一步發揮消費對國民經濟發展的基礎性作用，實現高質量發展，是急需探討的重要命題。 然而，學術界對改革開放以來的消費政策缺乏整體性回溯①改革開放以來，消費經濟學逐漸成為一門獨立的學科被中國學術界所認可［1］，因而本文研究時間起始點為1978 年。，對消費政策演進邏輯缺乏系統性認識。本文以經濟發展階段為依據，對改革開放以來的消費政策進行系統性回顧，并對消費政策演進的理論邏輯、現實挑戰和政策取向進行闡述，這對于豐富消費主導時代的宏觀消費政策體系、持續釋放消費潛力具有重要意義。

一、中國消費政策的演進歷程

改革開放以來，中國經濟體制改革具有明顯的階段性，居民消費政策隨著經濟發展進行階段性演化。就需求結構視角而言，改革開放以來中國經濟經歷了從低水平消費主導到投資和出口雙主導，再到消費主導的演進歷程。黨和政府始終把握以人民為中心、堅持改善民生的發展主線，分別實施倡導適度消費、全面促進消費和推動消費高質量發展的消費政策。

（一）1978—1997 年：倡導適度消費，消費增長適應生產力發展

改革開放后，經濟建設成為國家工作的重心。在經濟起步時期，經濟發展總體處于低水平消費主導階段，最終消費對經濟增長的貢獻率處于高位，但生產力水平和消費水平“雙低”（見圖1），人民的生活狀況急需改善。在此背景下，多樣化的消費政策逐步出臺，但受生產能力制約，經濟出現總需求大于總供給的失衡局面，面臨較大的通脹壓力。因此，消費政策突出“適度原則”，強調民生改善與經濟發展階段相適應，消費增長要建立在生產發展的基礎之上。該階段適度消費政策圍繞兩方面展開：一是控制購買力過快增長，使消費增速維持在與生產力水平相適應的合理水平，避免經濟過熱和通貨膨脹；二是進行市場化改革和提高供給能力，扭轉供給不足的局面，為城鄉人民生活水平持續改善提供物質保障。

圖1 三大需求對經濟增長的貢獻率

第一，控制購買力過快增長。一方面，在計劃經濟向市場經濟轉型時期，長期受抑制的消費需求快速釋放，工資、信貸和獎金發放快速增加，消費膨脹大幅超過生產能力，致使供需失衡。需求膨脹和供給不足致使這一時期存在較大的通脹壓力，1985 年、1988 年和1994 年先后發生三次嚴重的通貨膨脹［2］。另一方面，生產擴大是一個長期過程，供給不足持續制約消費增長。過高的消費水平會擠占投資資金，阻礙整體經濟發展。1985—1994 年中央政府工作報告都強調控制消費過快增長，并采取多種形式引導消費，以保障經濟平穩運行。

第二，進行市場化改革，讓市場在資源配置和分配中發揮重要作用。1992 年黨的十四大報告確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。在收入領域，主要是克服平均主義。黨的十三大報告提出實行以按勞分配為主體的多種分配方式，改善收入分配狀況，提高低收入群體收入水平。在生產領域，擴大市場調節的范圍和作用，豐富供給和保障居民消費。如1988 年召開第一次全國住房制度改革工作會議，住房制度改革拉開序幕，并逐步實現住房商品化。在價格領域，逐步放開價格管制。1992 年以后逐步廢除價格雙軌制，著力穩定與生活相關的基本消費品和服務品價格。

第三，聚焦重點領域產能提高。城鎮和農村居民恩格爾系數從1978 年的57.5%和67.7%分別下降至1997 年的46.4%和55.1%，居民消費總體處于生存型消費階段，同時逐漸向更高層次發展，城鎮居民消費出現了以“四大件”①“四大件”是特定時期居民向往擁有的耐用消費品，20世紀六七十年代“四大件”是指自行車、縫紉機、手表和收音機。 隨著生產力水平的提高，20 世紀八九十年代黑白電視機、電冰箱、洗衣機、錄音機成為新的“四大件”，體現了居民消費層次的提高。等為熱點的消費浪潮。該時期政策重點是加快糧食和農副產品生產，保障基本的溫飽需求。同時，把消費品工業發展放在突出位置，以滿足居民日益擴大的日用品、耐用品、文化保健用品等物質文化需求。

第四，引導消費良性發展。該階段社會上曾出現了較為嚴重的鋪張浪費現象，集團消費造成的浪費尤為嚴重，容易滋生不良的消費觀念和社會風氣，推動消費膨脹，且脫離了經濟發展的現實水平，進一步加劇了市場供需矛盾。因此，中央號召繼續堅持勤儉節約的消費觀念，強調消費增長與生產力水平相適應，努力緩解生產不足的困境。

（二）1998—2011 年：全面促進消費，多舉措擴大消費規模

在投資和出口雙重推動下，中國經濟進入投資和出口雙主導階段。該階段中國經濟發展呈現新特點，供給不足得到根本扭轉，經濟失衡由供給不足轉向需求疲軟。受亞洲金融危機影響，1998 年中央經濟工作會議首次將擴大國內需求作為促進經濟發展的主要措施。此后擴大國內需求成為經濟發展的長期戰略方針②在擴大內需政策引領下，消費對經濟發展的作用日益重要。2000 年中央政府工作報告提出要發揮投資、消費、出口對經濟的拉動作用，實現投資和消費的雙重啟動。黨的十六大報告提出調整投資和消費的關系，逐步提高消費在國內生產總值中的比重。黨的十七大報告提出促進經濟由依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變。2008 年全球金融危機后，消費在擴大內需中的作用更加凸顯。，但消費對經濟增長的貢獻仍然一路走低，可見消費需求不足是需求疲軟的癥結所在。在擴大內需政策引領下，消費政策由倡導適度消費向全面促進消費轉變。為了激發內需潛力，該時期消費政策的中心任務是全面擴大消費規模，政策內容涵蓋不同消費人群、城鄉消費市場、新興消費熱點、重點消費領域等內容，消費政策更加系統化、多元化、重點化。

第一，著力提高消費能力，縮小消費差距。2003 年黨的十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確指出推進收入分配制度改革，重視解決收入差距過大的問題，既要提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，又要通過多種渠道增加城鄉居民特別是低收入群體的收入，提高消費能力，縮小消費差距。例如，1998—2011 年先后5 次調整個人所得稅，起征額從800 元逐步提高至3 500 元。同時，多層次的城鄉社會保障體系逐步完善，其中農村合作醫療保險、新型農村社會養老保險從無到有，并基本實現了全覆蓋，為城鄉居民消費潛力釋放提供了保障。

第二，加大財政支持力度，開拓城鄉消費市場。財政支農力度不斷加大，農村義務教育、基礎設施、醫療衛生等逐步納入公共財政支出范圍。具有代表性的是2006 年全面取消農業稅，全國農民每年減輕負擔約1 250 億元，人均減負約140 元，促進了農村消費發展。為減輕金融危機帶來的沖擊，中央自2007 年底起推出家電下鄉政策。2010 年中央政府工作報告顯示，2009 年中央財政共投入450 億元用于補貼家電、汽車、摩托車等大家電耐用品下鄉和農機換購。家電下鄉對農村居民耐用品消費產生了顯著促進作用［3］。同時，加強商貿流通體系等基礎設施建設，著力發展電子商務。

第三，培育消費熱點，擴寬服務消費。該時期居民恩格爾系數由51.96%降至36.98%，居民消費需求由生存型向發展和享受型轉變，精神文化需求快速增加，服務消費市場成為培育消費熱點和擴寬消費領域的抓手。在鞏固擴大傳統消費的基礎上，黨的十五大報告明確提出擴大服務性消費，隨后消費政策以信息、旅游、文化、娛樂、體育等服務消費領域建設為重點，不斷滿足居民多樣化消費需求。同時，營造有利于服務業發展的環境，2001 年中央政府工作報告提出，要深化改革和采取必要的政策措施，為國民經濟發展提供高效率的服務體系，滿足和擴大城鄉居民的消費需求。

第四，培育住房消費，規范房地產市場。1999 年中央經濟工作會議提出，要重點啟動住房消費，發展面向居民消費的房地產業，發揮房地產業在擴大內需中的積極作用，同時抓緊建立住房保障體系。城鎮居住環境迅速改善，1998 年城鎮人均居住面積只有9.3 平方米，2010 年大幅上漲至32.02 平方米，年均增速達10.85%。隨著房價快速提高并逐漸偏離居住屬性，黨的十七大報告提出要遏制房價快速上漲，加強調控監管，引導住房回歸居住屬性。此外，改善消費環境、倡導綠色健康消費等有利于消費增長的相關政策陸續出臺，共同組成系統化的消費政策。

（三）2012 年至今：推動消費高質量發展，著力促進消費升級

2012 年中國經濟發展進入新常態，最終消費對經濟增長的貢獻率快速上升，經濟進入消費主導階段。這一階段消費對經濟增長發揮基礎性作用，經濟失衡仍然表現為需求疲軟，特別是消費需求不足，同時供給結構難以匹配消費需求，產生了較為突出的供需結構性矛盾。為了發揮消費在經濟增長和結構調整中的基礎性作用①消費是潛力最大的內需，黨的十八大報告提出加快轉變經濟發展方式，需要使經濟發展更多依靠內需特別是消費增長。2012 年中央經濟工作會議提出增強消費對經濟增長的基礎作用。黨的十九大報告提出增強消費對經濟發展的基礎性作用，需要完善促進消費的體制機制。 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，仍需堅持擴大內需的戰略基點，不斷增強消費對經濟增長的基礎性作用，暢通國內大循環，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。，消費政策轉向“高質量”發展，著力促進消費升級。該階段消費政策的重心發生變化，主要體現在：一是滿足日益高端化、品質化、個性化的消費需求。2014 年中央經濟工作會議提出模仿型排浪式的消費發展階段基本結束，個性化、多樣化成為消費發展的主流，這要求消費政策不僅要擴面更要提質。二是完善促進消費的體制機制，突破制約消費擴大和升級的深層次障礙②消費發展的深層次障礙包括消費政策難以支撐消費能力提升、重點領域消費市場發展不足、質量和標準體系滯后、消費發展不均衡等。，增強消費對經濟發展的基礎性作用。

第一，強化收入分配制度改革，改善居民消費預期。收入分配政策延續了提低和擴中的特點，即增加低收入群體收入，擴大中等收入群體。例如，2018 年個人所得稅起征額進一步提高至5 000 元，有助于增加中等收入群體可支配收入，增強其消費能力。黨的十八大以來，精準扶貧方略得到全面實施，2021 年絕對貧困問題得到歷史性解決，貧困人群消費水平和結構顯著改善［4］。同時，加大公共財政在教育、社會保障、醫療衛生等民生領域的支出，逐步構建新型民生保障體制，建成世界上規模最大的社會保障和住房保障體系［5］，改善了居民消費預期。

第二，推動服務消費提質擴容，放寬服務市場準入。消費服務化趨勢明顯，服務消費成為居民消費升級的重要內容，即使受新冠疫情沖擊，2020 年服務消費比重仍然達到42.61%。2014年中央經濟工作會議提出，擴大服務業市場準入，之后逐步引導各類消費供給主體進入文化旅游、體育、健康、養老、家政和教育培訓等重點服務消費領域，以改善優質服務供不應求的局面。推動服務業模式創新和跨界融合，發展醫養結合、文化創意等新興消費。

第三，促進實物消費結構升級，加快重點消費市場建設。就房地產市場而言，2016 年中央經濟工作會議明確“房住不炒”的定位，多渠道解決住房問題；就綠色消費領域而言，黨的十九大報告提出貫徹綠色發展理念，形成綠色發展方式和生活方式；就信息消費市場而言，2013 年國務院發布《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，提出促進信息消費，催生新的經濟增長點；就農村消費市場而言，要重點補齊基礎設施和公共服務設施建設短板，健全農村流通網絡，支持電商和快遞業發展。

第四，引導新消費模式成長，健全新消費質量標準體系。2018 年國務院辦公廳印發《完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020 年）》，明確提出發展新消費模式。一方面，加強消費領域大數據應用，積極培育網絡消費、定制消費、智能消費等新消費熱點；另一方面，開展新消費、新業態以及服務消費的標準建設、質量分析和風險監控，促進新消費有序發展。

第五，構建均衡消費發展格局，推動消費共同富裕。黨的十九屆五中全會明確提出“扎實推動共同富裕”，消費政策更加注重提質升級和均衡發展。共同富裕是社會主義的本質要求，旨在推動全體人民共享發展成果，包括“全面”富裕和“全民”共富兩大核心內容。面向共同富裕的消費政策聚焦于人的全面發展，始終圍繞人的福利、平等、價值等核心主線展開，注重解決消費在群體、城鄉、區域間的不平衡不充分發展問題。

第六，應對新冠疫情沖擊，恢復和擴大消費。2022 年中央經濟工作會議將著力擴大國內需求作為經濟工作的首要重點任務，強調把恢復和擴大消費擺在優先位置。一是發揮消費券的刺激效應。各地陸續發放消費券，覆蓋餐飲、家電、旅游等多個領域，有力促進了消費恢復［6］。二是穩定大宗消費，加大對新能源汽車、綠色家電等的補貼力度，刺激剛性和改善性耐用品消費需求。三是推動接觸型消費恢復，各地圍繞地方優勢整合資源，提倡本地游、周邊游，以文旅為主線帶動住宿、餐飲等接觸型行業復蘇。

二、中國消費政策演進的理論邏輯

在不同經濟發展階段，黨和政府始終堅持以人民為中心的價值取向，消費政策的出發點就是發展消費、改善民生。因此，滿足美好生活需要、處理好消費與生產的比例關系和發揮消費能動作用這三重功能互促共進，構成消費政策演進的理論邏輯。

（一）利用消費滿足美好生活需要

滿足人民美好生活需要既是消費政策的出發點又是歸宿。堅持以人民為中心的發展思想是習近平總書記關于消費重要論述的理論中心［7］。發揮消費對經濟增長的拉動作用，實質上是以提高居民消費水平為導向，體現的是GDP 導向的發展目標向追求人民富裕和幸福的目標導向調整［8］。在此背景下，消費政策始終以改善居民生活為目標，實現民生保障和經濟社會發展互促共進，并隨著經濟社會發展不斷改進。2020 年建成全面小康社會后，共同富裕對居民消費發展提出更高的要求，一方面要繼續推動經濟發展，促進消費水平不斷提高和消費結構持續升級，延伸“富裕”的深度；另一方面要推動消費成果更公平地惠及全體人民，擴展“共享”的廣度。可以說，更好滿足人民日益增長的美好生活需要是消費政策發展的不竭推動力。

在相當長的一段時間里，中國社會主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。在經濟發展初期，消費政策沒有一味地促進消費釋放，而是優先保證居民食品需求，著重發展生產力，穩定物價。之后住房制度改革、家電下鄉、城鄉社會保險等相關政策的實施，使居民更高層次的實物消費和服務消費得到進一步滿足。黨的十九大報告明確指出，中國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。美好生活需要意味著居民需求更加多元，不僅對物質和文化需求提出了更高要求，而且對公平、正義、安全、環境等提出了要求。相應地，消費政策更注重消費體制機制建設，著力促進信息、綠色等消費新業態新模式發展，重視建設養老、健康、教育等重點消費市場，在共同富裕理念下提高各階層的消費水平，提高社會資源、公共消費等方面的共享程度，更好地滿足居民日益增長的美好生活需要。可以說，“發展為了人民、發展依靠人民、發展由人民共享”的理念貫穿消費政策變遷過程。

（二）處理好消費與生產的比例關系

消費與生產是不可分離的，正確處理消費與生產的比例關系是消費政策的重點任務。馬克思較早認識到消費與生產之間關系的重要性，指出生產緊隨消費，先于供給的需求使生產大致維持在正確的比例關系上［9］。現代經濟學對此作出定量表述，如果資本存量過度積累，將產生動態無效率問題，此時社會儲蓄率高于最優儲蓄率，那么調整居民消費的內需結構可以提升經濟動態效率［10］。國內外的發展事實表明，生產和消費在國民經濟中的地位呈現階段性變化，羅斯托據此將經濟變遷劃分為六個階段［11］。以消費率為指標，傳統社會階段和準備階段生產力水平不高，消費率較高；起飛階段和成熟階段，投資率升高并轉化為生產能力，經濟過渡到投資主導階段，消費率也隨之下降；此后，經濟過渡到建立在高生產力水平上的消費主導階段和追求質量階段，消費率隨之上升。基于世界主要大國1960—2021 年人均GDP 和消費率擬合出的U 型曲線，展示了這種經濟發展規律（見圖2）①根據國土、人口、經濟總量情況來遴選世界大國，分別是美國、俄羅斯、中國、印度、巴西、日本、德國、英國、法國、意大利、加拿大、西班牙、印度尼西亞、澳大利亞、阿根廷、墨西哥、埃塞俄比亞、埃及、伊朗、韓國、南非和哥倫比亞［12］。本文收集這些國家1960—2021 年的面板數據，并擬合出長期經濟發展過程中消費率的變化過程。。

圖2 世界主要國家人均GDP 與消費率變化

隨著消費在國民經濟中的地位發生變化，準確處理生產與消費的關系貫穿消費政策變遷過程。當經濟處于低水平消費主導階段時，過往受抑制的消費需求得到釋放，但生產能力不足，生產與消費的關系集中表現為供不應求。該階段主要采取適度消費政策，以滿足居民基礎的食品、實物產品需求為主要目標，強調消費增長與生產力水平相適應，避免經濟過熱和通貨膨脹，保障從計劃經濟向市場經濟的平穩過渡。當國民經濟過渡到投資、出口主導階段時，生產能力不再是消費增長的制約因素，部分行業出現生產過剩，此時消費率逐年降低，居民消費不足逐漸成為制約經濟發展的結構性問題。 因此，全面擴大消費成為消費政策的主要任務，消費政策更加系統化，范圍擴展至服務消費、居住消費、農村市場等領域。當國民經濟逐步過渡到消費主導階段時，投資增速下降，消費率上升，消費對經濟增長的基礎性作用日益凸顯。該時期消費政策著眼于消費高質量發展，著力消除消費發展的各種障礙，構建促進消費增長的體制機制。回顧改革開放以來的消費發展進程可知，在消費政策引領下，消費與經濟的關系經歷了從“從屬經濟發展”“服務經濟發展”到“引領經濟發展”的轉變［13］。

（三）發揮好消費的能動作用

消費是最終需求，發揮消費對生產的巨大能動作用是消費政策的題中之義。馬克思指出，消費創造出新的生產需要，是生產的動力、目的和對象，消費變化會使經濟生活，特別是再生產過程和流通過程發生極大變化［9］。 消費的能動作用主要是由消費結構升級來實現的。一方面，消費者具有非位似偏好，隨著收入的增長，高收入彈性的產品需求不斷升高，消費需求由生存型消費主導向發展和享受型消費主導演化。供給端根據需求演化作出相應調整，以不斷適應和滿足日益多樣化的消費需求，這樣高收入彈性的產業部門在國民經濟中的比重將提高［14］。另一方面，消費結構升級也會傳導至投資需求，形成引致投資，引導生產要素流入相關部門，使符合消費需求的部門以更快的速度增長［15］。可見，消費是經濟發展的重要環節，消費政策需要不斷促進消費升級，以強化消費在經濟循環中的能動作用。

在低水平消費主導階段，經濟發展水平不高，居民消費處于以生存型消費為主的溫飽階段。1996 年城鎮和農村居民恩格爾系數分別為48.61%和56.30%，以“四大件”為代表的耐用消費品是當時的消費熱點，代表消費結構升級的方向。在消費牽引下，消費政策以提高生產能力為指向，著重提高農業生產能力保障基本需求，特別強調發展消費品工業以適應消費結構升級。在投資和出口主導階段，1998—2011 年居民食品消費年均增速達9.45%，低于11.67%的整體消費增速，食品消費趨于飽和，消費內容轉向以實物消費為主。在消費牽引、引致投資及加入WTO 等有利因素的支持下，制造業發展突飛猛進，2010年中國超越美國成為世界第一制造業大國。在經濟步入消費主導階段后，八大類消費中醫療保健、交通通信和教育文化娛樂消費增速最高①根據《居民消費支出分類（2013）》，八大類消費支出是指食品煙酒，衣著，居住，生活用品及服務，交通和通信，教育、文化和娛樂，醫療保健，其他用品和服務等方面的支出。，消費結構逐漸服務化。這一階段消費服務化牽引服務業比重提高，2015 年中國服務業在國民經濟中的比重超過50%，標志著經濟結構進入服務化新階段。消費服務化引致投資流向新產品、新業態、新技術等需求旺盛的部門，對供給側結構性改革和經濟結構轉型發揮了重要作用。

三、新時代中國消費政策應關注的重點

新時代強化消費的基礎性作用、構建國內國際雙循環新發展格局仍面臨一些挑戰，主要表現為：消費基尼系數仍處于高位，消費發展不均衡程度較高；消費在國民經濟中的比重不高，居民消費率長期偏低，造成需求結構失衡；供給水平難以滿足日益多樣化的消費需求，需求結構和供給結構不匹配矛盾較為突出。新時代消費政策應以這些方面為突破重點，以滿足多樣化需求、促進經濟高質量發展。

（一）消費發展不均衡：消費差距較大

更為均衡的消費格局不僅事關居民福利，而且有利于消費率提升。目前對不平等的研究多以收入為對象，事實上，居民消費是收入、信貸、家庭環境等一系列因素的綜合反映，能夠更為直接地反映居民福利狀況。習近平總書記在論及扎實推動共同富裕時，特別強調要提高消費的共享程度，到“十四五”末實際消費水平差距逐漸縮小，到本世紀中葉實際消費差距達到合理區間［16］。

使用基尼系數衡量總體消費差距，并進行城鄉和區域分解［17］，可發現總體消費基尼系數從2012 年的0.463 上升到2018 年的0.509，2020年小幅下降，但整體處于高位（見表1）。經過分解，2012—2020 年城鄉間和區域間貢獻率均有不同程度下降，說明該階段城鄉間、區域間消費差距有所緩和，消費差距主要來自城鄉和區域內部。從城鄉差距來看，城鎮和農村消費基尼系數均有所上升，其中城鎮增幅達0.010，農村增幅達0.062，農村內部消費差距快速上升且超過城鎮地區。從區域差距來看，2012 年東部、中部、東北、西部地區基尼系數呈遞減的梯度分布，到2020年所有區域消費差距都有所上升，基尼系數從大到小變為東部、西部、中部、東北，其中西部地區增幅達0.065，高于其他區域，與農村地區表現出類似的低水平、高差距特點。從群體層面來看，高收入群體和其他收入群體間的消費差距是消費差距上升的重要推動力量［18］，意味著中低收入群體的消費能力仍然不足，是縮小消費差距的重要著力點。總體上，中國消費差距處于高位穩定狀態，降低消費差距、釋放各方消費潛力，對于提高消費率和增強消費基礎性作用具有重要意義。

表1 消費基尼系數測算

（二）需求結構失衡：居民消費率長期偏低

需求結構失衡是中國經濟面臨的主要問題之一，主要表現為居民消費率持續偏低。國內需求包括投資需求和最終消費，經濟可持續發展需要投資和消費保持合理比例。在經濟發展初期，投資增長有利于緩解產能不足，但投資率持續過高，會導致生產能力過剩、消費相對不足，使得結構性矛盾更加突出。發揮消費的基礎性作用，調整消費和投資的關系，有助于經濟長期平穩發展。

居民消費水平偏低是中國消費率偏低的主要原因。最終消費由政府消費和居民消費構成。由圖3（下頁）可以看出，居民消費率變動與消費率變動趨勢高度一致，政府消費比重相對穩定，現階段消費相對不足主要是因為居民消費不足。對于中國居民消費率是否偏低，尚存在一定爭議，統計標準差異可能會夸大中國消費不足的現象［19］。參照陳斌開等的方法［20］，本文估計了消費率的最大值①居民消費率被低估主要來自住房消費。住房消費上限=單位面積商品房價格*人均居住面積*城鎮常住人口*4%，其中4%是折舊率，將住房消費加入最終消費和支出法GDP計算得出消費率的最大值。。由圖2 可知，基于1960—2021 年大國數據的擬合，可知大國消費率約在人均GDP對數值達到9.25 處出現拐點，2021 年中國人均GDP 對數值為9.32，已經跨過拐點，進入消費主導的經濟發展階段。在拐點左側，經濟發展水平較低，數據分布分散，消費率分布在50%～100%的區間；在拐點右側，經濟發展處于較高水平，數據分布更為集中，且集中度隨著人均GDP 提高而上升，說明消費主導的發展模式是大國經濟發展到高水平后的必然選擇。在圖2 中拐點處消費率的均值在75.01%左右，而圖3 顯示2021 年中國消費率為54.45%，經過調整之后消費率最大值為65.82%，分別低于均值20.56 個、9.19 個百分點。在消費主導的發展階段，更加需要發揮消費的基礎性作用，擴大居民消費率仍存在較大潛力，也是一大挑戰。

圖3 中國消費率變動趨勢

（三）供需結構錯配：有效供給不足

供需錯配實際上是結構性短缺，現階段供給結構不能完全適應消費結構變化，致使消費結構升級和消費質量提高面臨供給約束。 隨著工業化、城鎮化、信息化的持續推進，居民消費結構升級步伐加快，消費結構向服務消費主導轉變，消費品質向中高端集中，消費方式轉向線上線下相融合，消費行為更加注重個性化體驗式消費。供給側的結構性問題主要表現為有效供給不足，從而抑制了消費的提質擴容。

有效供給不足主要是中高端產品、服務品供給不足。一方面，在競爭機制驅動下，資本主要流向中低端行業，而需求端中高品質需求已成為主流，導致供需出現矛盾。比如，研究表明，中國煉鐵、煉鋼、焦炭等14 個行業存在較為嚴重的產能過剩，與之相關的住房及衍生需求接近飽和，難以消化［21］。而在高端裝備制造業、現代服務業等領域供給能力不足，難以適應多樣化、多元化、品質化的消費需求，由此產生了產能過剩和消費外流現象。另一方面，優質服務供給滯后。中國服務業比重相對于其他國家偏低，說明中國服務業供給不足是整體現象［22］。2013 年以來，中國服務貿易均為逆差，且逆差額一直處于高位。2021 年跨國旅行、知識產權使用費、保險服務是三大服務貿易逆差來源，具有明顯的技術依賴性。在這種情況下，單純的需求管理政策很難發揮效果，解決供需結構錯配需要供給側結構性改革和需求管理相結合。

四、新時代中國消費政策的優化取向

構建適用消費主導時代的宏觀消費政策體系，是高質量發展的必然要求。高質量發展是能夠很好滿足人民日益增長美好生活需要的發展，消費政策需要立足于實現人民對美好生活的向往，著力促進全體人民共同富裕。高質量發展是體現新發展理念的發展，消費政策要在統籌擴大內需和深化供給側結構性改革，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡等方面發揮重要作用。因此，新時代消費政策優化需要把握三大著力點：以富裕共享為指導的均衡發展策略、以滿足美好生活需要為目標的需求促進政策、以供需匹配為導向的供給側結構性改革。

（一）強化以富裕共享為指導的均衡發展策略

均衡發展策略以促進消費共享為指向，旨在構建更為均衡的消費格局、激活居民消費潛力，需要擴大中低收入群體的消費比重，促進基本公共服務均等化和縮小區域間消費差距。

第一，擴大中低收入群體的消費比重。中低收入群體消費占比過低是消費不均衡的重要體現。共同富裕不是“整齊劃一的平均主義”，因而均衡的消費格局是一種合理的、有差別的消費格局，縮小消費差距重點在于擴大中低收入群體的消費比重。要通過精準開展職業技能培訓、開發公益性就業崗位、維護平等就業權利、健全社會保障體系等多種手段，提升中低收入群體的收入水平和消費能力。隨著消費形式更加多樣化以及消費模式更加多元化，有必要進一步健全農村流通網絡，加強信息基礎設施建設，逐步彌合數字鴻溝，確保相對弱勢群體能夠享有消費資源。

第二，促進基本公共服務均等化。基本公共服務已經成為居民消費生活的重要組成部分，基本公共服務均等化是促進消費均衡發展的有效手段。加快推進教育資源、醫療衛生、社會保障、公共文化等基本公共服務均等化進度，讓農村和欠發達地區居民能夠享有更加優質的資源［23］。實現公共服務供給主體多元化，構建政府主導、多元主體協同的基本公共服務供給模式，有效提升基本公共服務質量，滿足居民多樣化、個性化需求。

第三，縮小區域間消費差距。有針對性地縮小城鄉間、區域間消費差距，激活消費潛力。就縮小城鄉間消費差距而言，應加強惠農富農政策力度，培育和發展農村土地市場，提高農村居民土地增值收益分享比例，多渠道提升農村居民收入水平。此外，還應提高農村公共服務種類和質量，加快農村基礎設施建設，著力引進優質消費品。就縮小區域間消費差距而言，應繼續實施偏向西部、中部和東北地區的區域均衡發展政策，結合地方資源稟賦因地制宜，增強增收能力，縮小西部、東北、中部地區與東部地區的消費差距。

（二）實施以滿足美好生活需要為目標的需求促進政策

需求促進政策以需求側管理為主，旨在夯實消費擴容提質的內生動力，具體措施包括繼續深化收入分配制度改革、完善社會保障體系和改善消費發展環境。

第一，深化收入分配制度改革。收入分配制度改革應有利于提高居民消費能力，以“提低擴中”為重點，增加低收入群體收入，壯大中等收入群體，促進有效需求大幅增長。工資收入是低收入群體和中等收入群體的主要收入來源，財產性收入在收入結構中占有較大份額，需要提高勞動報酬在居民收入中的比重，擴寬居民勞動收入和財產性收入渠道。發揮稅收等財政工具的調節力度，適時調整個人所得稅征收標準，多渠道構建“橄欖型”分配格局。

第二，完善社會保障體系。發揮財政的積極作用，加快完善覆蓋城鄉的社會保障體系，改善城鄉居民消費預期，提高居民消費傾向。加大醫療、養老、教育等領域的社會保障投入，逐步擴大覆蓋范圍，穩步提高待遇水平。建立脫貧人口增收長效機制，完善最低工資保障制度，促進社會保障標準和物價上漲掛鉤，聯動促進低收入群體增收，增強低收入群體消費能力。

第三，改善消費發展環境。營造安全放心的消費環境，能夠消除居民消費的后顧之憂，提振消費信心。要進一步強化消費者權益保護，暢通消費維權渠道，適應信息化消費發展趨勢更加注重保護消費者個人信息安全。加強消費領域信用體系建設，建立全國統一的跨部門跨行業信用信息共享機制，多措并舉激勵誠實守信企業，懲戒企業失信行為。推進政府機構職能優化協同高效，加強食品、藥品等關系消費者生命安全領域的執法。

（三）推進以供需匹配為導向的供給側結構性改革

供給側結構性改革應以消費需求為牽引動力，擴大有效供給，在培育新興消費業態、健全標準質量體系和完善服務業發展體制機制等方面發力。

第一，培育新興消費業態。推動居民消費升級和持續提升生活質量，應提高新興業態供給效率和質量，加強運行監管。要利用以物聯網、大數據、云計算為代表的技術變革驅動新消費業態持續創新，加快應用新一代信息技術發展消費新業態、新模式、新場景，推動消費多元素融合，為消費發展注入新動能。加大新消費業態監管力度，健全全方位、多層次、立體化監管體系，提高監管效率，完善新興消費業態誠信體系。

第二，健全標準質量體系。新興消費業態是新生事物，加強標準體系建設是有效供給、穩步提高的重要保障。由政府主導制定標準和市場主體自主制定標準相結合，加快新消費業態涉及行業，尤其是服務業的標準化進程，明確商品訂立標準。 結合細分市場發展趨勢，加快推進智能家居、綠色產品、線上購物、售后服務、物流配送等新業態標準化發展。適應新消費快速發展趨勢，提高現有標準體系規格，滿足消費結構升級需求。

第三，完善服務業發展體制機制。消費服務化是當前消費結構升級的典型特征，擴大優質服務供給，有助于消除服務品有效供給不足和消費需求旺盛的供需矛盾。應進一步放寬服務消費市場準入門檻，簡化行政審批程序，引導社會資本進入文化、旅游、教育、養老、健康等重點服務消費領域，支持社會力量提供更加多元的服務消費品。此外，還應高質量推動重點領域服務標準建設，實施服務標準準入制，提高服務供給質量。