德宏州邊境聯防聯控體系建設及其功能升級的思考

◆ 楊 嘯 張國平

邊境聯防聯控是針對發生在邊境地區的重大風險和非常規突發事件，通過應急管理結構與功能的調整而作出的現實回應。新冠疫情發生以來，德宏州認真落實習近平總書記“四問”和中共云南省委“五個全面”防控要求，重構和完善邊境治理體系，建立以聯防所為樞紐，黨政軍警民聯動，人防、物防、技防“三防融合”的邊境聯防聯控體系，有力保障戰疫固邊取得決定性勝利。隨著疫情防控進入后疫情時代，深入貫徹落實中央“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的總體要求和云南省兩會提出的“鞏固‘黨管、政建、警用、軍聯、民參’的強邊固防格局”的總體部署，按照中國德宏州委“推動疫情防控和邊境管控有效經驗做法創造性轉化、常態化運用”的要求和“打造邊疆治理現代化標桿”的目標，全面分析和總結疫情防控三年來邊境聯防聯控體系建設的利弊，結合后疫情時代強邊固防新形勢新要求，提出推進邊境聯防聯控體系功能升級的政策建議，有助于為疫情防控和邊境管控有效經驗做法的創造性轉化提供政策參考。

一、邊境聯防聯控體系建設的基本做法

（一）充分發揮黨的領導核心作用

第一，扛實政治責任，發揮黨管邊防的政治優勢。德宏州深入學習貫徹習近平總書記關于強邊固防的重要批示指示精神，認真落實黨中央、國務院和云南省委、省政府關于強邊固防的決策部署，始終扛實強邊固防政治責任。自新冠疫情發生以來，面對境外復雜的疫情、戰情以及境內持續增加的疫情防控和邊境管控壓力，德宏州委、州政府全面深化管邊領導體制改革，明確黨管邊防的領導地位，建立管邊控邊體制機制，把黨建引領基層治理貫穿疫情防控和強邊固防全過程，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。

第二，實施“五級書記抓邊防”和邊境線“五級段長制”。在明確省級段長的基礎上，德宏州委、州政府及時明確德宏州、縣（市）、鄉（鎮、街道）、村（社區）的段長，健全完善“五級書記抓邊防”的工作責任制和五級段長守邊防的機制，省、州、縣（市）、鄉（鎮、街道）、村（社區）五級領導班子成為抓黨建促強邊固防的“一線指揮部”，構建了自上而下、全面貫通的邊境立體防控體系。

第三，成立聯防聯控戰時指揮部。在疫情肆虐之際，德宏州及時啟動防控境外疫情輸入緊急狀態一級響應，成立聯防聯控戰時指揮部，由州委書記擔任指揮長，搭建了州、縣（市）、鄉（鎮、街道）三級貫通、集中統一、高效順暢的邊境一線聯防聯控指揮體系，抽調精兵強將入駐指揮部，通過前線執勤點、作戰指揮部的值守和邊境視頻巡查，做到每天24小時邊境一線有巡邏防控、重點部位通道有人員力量封控。

（二）黨政軍警民“五位一體”合力強邊固防

第一，成立邊防委員會，為統籌工作、整合力量奠定組織基礎。為全力維護邊境和諧穩定，促進邊疆繁榮發展，德宏州成立邊防委員會。邊防委員會由州委書記任主任，州長任常務副主任，州委政法委、德宏軍分區、州公安局等單位的主要負責人為副主任，軍地58 家管邊業務部門為成員單位。此外，不斷健全完善強邊固防工作體制機制，成立了作為黨委實體工作部門的縣（市）、鄉（鎮、街道）邊防委員會，邊防委員會下設辦公室，63 個抵邊行政村成立邊防工作領導小組。以上舉措明確了黨管邊防的領導體制，有力提升了邊防委員會權威，成為黨政軍警民合力強邊固防的組織基礎。

第二，將各級邊防委員會辦公室設為同級黨委工作部門。邊防委員會下設的辦公室是同級黨委的工作部門，負責處理日常事務。理順工作體制，黨政軍警聯署辦公，辦公室工作經費納入地方財政預算給予保障，破解了長期制約邊防工作發展的“瓶頸”。

第三，定期召開會議，研究部署工作，合力治邊。德宏州委每年召開一次議邊會議，決定邊防工作重大事項。邊防委員會常態落實聯防聯控各項工作機制，定期召開邊防工作會議，研究部署邊境管控重要任務。德宏州每季度、縣（市）每月召開邊防委員會聯席會議，會同上級決策部署，共同研究管邊形勢對策，互通工作開展情況，互提部門聯防需求，有效解決各管邊單位互不隸屬、條塊分割、難成合力的問題。

第四，組織多方力量聯合巡邏執勤。常態化組織武警邊防部隊、公安、民兵、護邊員等力量聯合巡邏執勤，重點地段實施每周定期聯合巡邏，重點部位以聯合設卡方式常態化開展聯合執勤。與此同時，依托抵邊警務室、抵邊聯防所和邊境社區網格，以強邊固防突擊隊、邊境管理專職輔警、護邊員、民兵和群眾自治力量為主體，開展“黨員守邊關”活動，確保邊境地區安寧。

（三）以抵邊聯防所為樞紐，人防、物防、技防“三防融合”

第一，加強邊境人防體系建設，發揮人防關鍵作用。德宏州積極整合各方力量，按照在邊境線上每公里配備2 人的標準，在全州4 個邊境縣（市）選優配強了一支護邊員隊伍，常態化參與邊境巡防管控。為了盯緊封控點，嚴卡重點部位，軍警地三方實行防線前推,優化卡點設置，全天候開展封堵檢查。

第二，構建“兩網夾一路”物防體系，發揮“物防”的基礎作用。建成以隔離墻和鐵絲網為主的邊境物理阻攔設施900 余公里、邊境巡邏路116 公里，其中“兩網夾一路”覆蓋邊境線460 公里。同時將邊境阻攔設施、邊境聯防所、民兵居住區域劃為封閉嚴管區，共劃定嚴管警戒區113 平方公里。

第三，加強技防工程建設，發揮“技防”支撐作用。安裝視頻監控設備、電子圍欄、報警器、人臉識別等技防設施1.8 萬余套，布局5846 個點位。設立電子預警系統、無人機反制系統，防止高空運物和高空偵察，借助“視頻大數據”“聯防聯控指揮調度”“視頻快偵”等大數據平臺，實施信息化管控。

第四，建立抵邊聯防所，發揮聯防所樞紐作用。在邊境一線建立了259 個抵邊聯防所、21 個抵邊警務室，依托抵邊聯防所構建“1 個聯防所+N 個卡點”的邊境聯防聯控新模式。選派精干警力進駐鄉（鎮、街道）聯防指揮中心，掛鉤聯系聯防所，發揮協調指揮、聯勤聯動等作用；創建邊境派出所、抵邊警務室和聯防所的聯動機制；通過業務培訓、處置演練、督導檢查等，不斷提高聯勤聯動的能力和水平，確保“三防融合”運行順暢。

二、邊境聯防聯控體系的實踐成效

（一）有效阻斷境外疫情輸入

疫情發生前，德宏州邊境一線大部分地段溝渠相連、村寨相依、無天然屏障，小路便道眾多，邊境管控形勢復雜。疫情發生后，德宏州經歷了多次疫情，累計報告新冠陽性感染者1906 例，其中本土937 例。2021 年，傳播鏈52 條；2022 年，傳播鏈61 條。呈現出多點、多元、多鏈滲透、多毒株流行、“人、物、環境”多因素傳播等特點。因此，德宏曾成為疫情輸入壓力最大的州，是我國外防輸入的前沿和第一線。為了牢牢把疫情控制在邊境一線，守住疫情不外傳的底線，德宏舉全州之力建成邊境聯防聯控體系，有效解決了邊境一線無天然屏障和隔離設施的難題。人防、物防、技防高度融合，最大限度地阻斷了疫情從境外向境內的大規模輸入，境外輸入病例得到有效控制，確保了境內人民群眾生命健康安全。

（二）有效打擊涉邊違法犯罪活動

長期以來，邊境村寨的邊民“靠邊吃邊”問題非常嚴重，邊民參與偷渡、走私和違法犯罪的情況比較突出。邊境聯防聯控體系構建完成之后，對“偷引帶、走私、吸販毒”等跨境違法犯罪活動形成了強大的震懾、增強了打擊力度。德宏州依托邊境聯防聯控體系先后偵破了系列專案、要案，摧毀了在邊境一線長期活躍的偷渡、走私、吸販毒網絡團伙。2022 年，全州共偵破各類跨境違法犯罪案件2100 起，抓獲犯罪嫌疑人2800 人，打掉團伙80 個；毒品綜合治理工作取得“六個下降”的明顯成效，其中：現有吸毒人員同比下降23.2%，新發現吸毒人員同比下降34.9%。各類跨境違法犯罪高發的勢頭得到根本性遏制，社會治安環境明顯好轉，老百姓的安全感大大提高，邊疆治理能力全面提升。

（三）有效增強邊境各族群眾的守邊意識和國家認同

邊境聯防聯控體系的建立，尤其是邊境物理攔阻設施的全線貫通，極大地改變了邊境一線“有邊無防”的歷史。疫情期間，德宏州成千上萬名黨員、干部、群眾積極參與守邊抗疫，用血肉之軀在邊境一線筑起了防疫鋼鐵長城。全州130 多萬人民群眾在州委、州政府的堅強領導下，團結一心、眾志成城，開展防疫人民戰爭，涌現出了以吞靜為代表的一大批優秀共產黨員和抗疫英雄。這一切都彰顯出中國共產黨領導的政治優勢和中國特色社會主義制度優勢。黨領導的戰疫固邊實踐，客觀上強化了邊民意識，激發了邊民的國家意識和國家認同，廣大群眾為國守邊的責任意識顯著增強。

三、邊境聯防聯控體系實施中凸顯的問題

（一）邊民日常生活交往互動受阻

“國之交在民相親，民相親在心相通。”德宏與緬甸山水相連，邊民日常交往歷史悠久。全州建立邊境聯防聯控體系后，客觀上導致中緬邊民之間生產互助協作、婚喪嫁娶、民族節慶聯歡等日常生產生活互動交往受阻。抵邊村寨的緬甸籍媳婦說，疫情三年沒有回過娘家了，現在只能通過手機微信聊聊天，有時候想家想得掉眼淚。未婚的小伙子說，現在管得嚴，沒辦法娶緬甸媳婦，有點難找對象了。此外，邊民互市中斷，導致邊民收入減少，影響了邊境地區經濟發展。緬甸邊民種植的甜脆玉米等農產品不能運進中國，導致農產品滯銷，影響了中緬邊民胞波情誼。

（二）邊境村寨勞動力緊缺問題凸顯

農忙季節，邊境地區需要大量勞動力搶種搶收。為解決農業勞動力季節性供給不足，邊境一線的農業生產經營者通常能以較為低廉的價格雇傭緬籍務工人員彌補空缺。而邊境聯防聯控體系建立后，跨境人員往來被阻斷或禁止，致使邊境一線生產務工人員大量短缺。季節性用工荒的出現，導致工價不斷上漲，邊民的生產生活受到一定影響。種植西瓜的老板說，以前雇傭緬甸人很多，工錢一天40 元，很便宜，現在一天100 元也很難雇傭到中國人；村寨里有人家蓋房子，因為緬甸人進不來，工價太高，房子停工兩年了還沒有蓋起來。

（三）不利于國家戰略的實施

建設面向南亞東南亞輻射中心，是云南主動服務和融入國家發展戰略的重要抓手。在“一帶一路”倡議推進中，民間交往是國與國關系尤為重要的社會根基。而邊境聯防聯控體系的構建，客觀上影響了中緬兩國邊民的交流互動，限制了云南發揮輻射作用，不利于國家戰略的實施。

四、推進邊境聯防聯控體系功能升級的建議

綜合來看，在疫情防控期間，邊境聯防聯控體系建設雖然利弊兼具，但從實際防控效果和實現強邊固防的長期目標來看，顯然利大于弊。進入后疫情時代，邊境聯防聯控體系的防疫功能雖逐漸弱化，但強邊固防和興邊睦鄰的功能使命更加凸顯。因此，推進邊境聯防聯控體系功能轉型升級，最大限度地克服和消解因疫情升級管控帶來的弊端刻不容緩。

（一）進一步強化邊境聯防聯控體系“銅墻鐵壁”防守功能，有力有效阻斷跨境違法犯罪活動

第一，加強聯防員招聘、管理和培訓。健全完善聯防員管理體制機制，強化監督，獎懲并舉；加強思想教育、業務技能培訓，提高聯防員守邊固防的素質和本領。尤其是要依據邊情、立足本地、依靠群眾、專兼結合，不斷充實聯防員數量，盡快建立一支結構合理、人員穩定、素質過硬的專業化、職業化聯防員隊伍。

第二，持續加強物防建設。認真研究、用好用活相關政策，利用國家、省、州邊防委員會聯合議邊等合力管邊治邊機制，積極主動向省、國家爭取邊境防護設施建設和維護資金，有效化解地方債務，全力做好“兩網夾一路”設施的管理維護，持續加固“兩網”，盡快硬化暢通“一路”，為邊境抵邊聯防所配置巡邏交通工具，爭取網內盡快實現車輛巡邏，提升人車同防的協作效率，強化強邊固防工作。進一步健全完善聯防所防護、巡邏等方面的軟硬件設施設備，充分保障聯防員生活物資和工資待遇需求，確保聯防員能夠安心守邊護邊。

第三，不斷提升技防水平。認真貫徹省委、省政府推進智慧邊防建設要求，全面總結和運用好疫情防控中積累的數字化治理成果和經驗。聚焦重點、突出優勢、循序推進，利用智能穿戴、移動緝查、自動識別、熱力感應等技術，完善互聯互通的大數據平臺建設。加強數據運用的安全管理，建設智能管控、全時段、全維度的精確防控體系。持續加強智慧化、信息化、無人化邊防建設，不斷升級更新技防設施設備，努力提高技防水平。不斷減少對人防的過度依賴，有效阻斷和打擊邊境電信詐騙、無人機走私販毒等跨境違法犯罪活動。

（二）優化邊境聯防聯控體系“人貨兩通”功能，確保中緬人員、貨物、車輛便捷出入境

第一，構建邊民便捷出入境體制機制。根據實際需要，在邊境沿線合法、規范地設立多個卡口站所，每個鄉（鎮、街道）設立一個便民卡口站所，簡化邊民辦證手續，針對鄰近邊民發放長期或短期出入境證件，推行綠色通關、緊急救助通關，科學合理地引導邊民規范有序出入境，實現中緬邊境一線“人貨兩通”，增進兩國邊民的胞波情誼。

第二，規范入境務工人員的管理和服務。為入境務工人員通關提供高效優質服務保障，切實解決入境邊民信息和辦證信息不匹配、非法務工境外人員數據收集不完整和部門間信息不能有效共享形成的“信息滯后”“信息孤島”等問題，重點為其提供快速、高效審批跨境務工一站式服務。完善細化邊民就業居留管理制度，明確手續要求和辦理規范，徹底改變過去邊民任意出入境、一些執法人員隨意處罰的松散混亂局面，保護入境務工人員的合法權益。

第三，增加邊民互市通關的便捷度。積極回應和服務邊貿的恢復與發展，提升邊民通關便捷化、智能化水平，擴大自助通關比例。通過安裝檢測儀，提升貨物查驗速度，提高通關效率，降低通關成本。增加小宗商品通關便捷度，確保邊境人員、車輛、貨物暢通，進而推動邊民互市的逐步恢復和良性發展，不斷鞏固拓展邊境鄉村脫貧攻堅成果，扎實推動邊境鄉村振興和現代化邊境幸福村建設，切實提高邊境各族群眾的獲得感、幸福感、自豪感。

（三）強化邊境聯防聯控體系“形象塑造”功能，打造展示國家形象的重要窗口

第一，先行先試打造“德宏樣本”。德宏州可依托區位、政策、資源和疫情防控、強邊固防國家試點經驗等獨特優勢，立足提升邊境聯防聯控體系的國家形象塑造功能，開展邊境聯防聯控體系服務國家形象塑造的系統設計，打造邊疆治理現代化標桿的“德宏樣本”。

第二，強化對外“形象塑造”功能。充分利用州、縣（市）和鄉（鎮、街道）對緬會晤合作機制，加強中緬雙方各層級各方面的溝通交流。高度重視、關切緬方的合理訴求，多渠道多方式化解緬方和國際社會疫情期間對中方邊境管控升級的誤解。持續增強和鞏固中緬兩國間長期積累形成的互尊、互信與合作。向緬甸民眾和媒體展示真實的中國國家形象，進而向國際社會積極主動宣傳、介紹中國邊境的防控立場和固邊措施，講好興邊穩邊、安鄰睦鄰、互利共贏的中國故事。努力把邊境聯防聯控體系打造成具有吸引力、感召力、軟實力的展示和傳播國家形象的重要窗口。

第三，強化對內“形象塑造”功能。充分整合各種傳播、溝通平臺和手段，對模范人物、典型經驗、鮮活事例進行報道和宣傳。通過建立邊境疫情防控和強邊固防成果展覽館、現場觀摩基地和培訓基地等，展示疫情防控三年來邊境聯防聯控體系建設成果和正面效應。總結、提煉和宣傳疫情防控、邊境管控的“德宏經驗”，教育、引導各族干部、群眾牢固樹立國家意識、民族意識和國防意識，增強邊境聯防聯控體系維護國家形象功能的普遍認同。