高質量發展階段涼山州基層社會治理能力提升的現實困境及其路徑探索

阿苦日歪

中共涼山州委黨校

引言

中國特色社會主義進入新時代以來，涼山州的基層社會治理取得了偉大的成就。然而由于發展階段、地理環境、人文環境等多種因素的影響，致使其基層社會治理面臨著除了中國社會現代化進程中共有的困境外，還有其民族地區特有的困境。

一、高質量發展階段涼山州基層社會治理能力提升的現實困境

（一）治理對象模糊化

隨著城鎮化的進程，使得人口流動活躍，流動人口規模進一步擴大。據涼山州第七次全國人口普查顯示全州常住人口中，涼山州人戶分離人口為 1265603人，跨省流入人口為55316 人，省內流動人口為1210287 人。與2010 年第六次全國人口普查相比，人戶分離人口增加661722人，增長109.58%[1]。10 年來流動人口大幅度增加，一方面是受水電移民、脫貧攻堅易地搬遷等因素影響，易地就學及養老流動加劇，人戶分離情況日趨普遍。另一方面由于我州經濟社會持續發展，為務工、經商等創造了條件，流動人口規模進一步擴大。

從區域分布看，人口向經濟發達區域和區域中心城市進一步集聚。全州常住人口中，安寧河谷同城化發展區（西昌市、德昌縣、冕寧縣）常住人口為1540740 人，占31.71%；南向開放一體化發展區（會理縣、會東縣、寧南縣）常住人口為920906人，占18.95%；大涼山脫貧奔康示范區（昭覺縣、布拖縣、金陽縣、美姑縣、雷波縣、普格縣）常住人口為 1266876 人，占26.08%；北向聯動發展區（甘洛縣、越西縣、喜德縣）常住人口為665995 人，占13.71%；大香格里拉農文旅綠色發展區（鹽源縣、木里藏族自治縣）常住人口為463842 人，占9.55%。

高人口流動性的社會，人們相對進入了一個自由、開放、易變的社會環境。一方面大量鄉村精英和青壯年勞動力外流，導致農村“空心化”現象日趨嚴重。基層政府通過社會動員與群眾參與，能夠實現低成本、高效率的治理效果，然而農村的“空心化”加劇了鄉土社會治理主體的缺位，增加了基層社會的治理成本、降低了基層社會的治理效能。另一方面公共服務、基礎設施運維能力、社會保障等都面臨著巨大的壓力，西昌市面臨的學位擁擠就是非常典型的例子。同時由于流動的人口增多、社會組織形態的多樣化，區域社會利益結構的復雜化，社會治理主體難以精準掌握社會方方方面面的信息，無法采取精準的治理措施，使得整個社會的治理風險提升。同時要素之間高度流動，高度關聯，帶來了社會治理風險的高度關聯，社會治理風險極易從局部蔓延到整體、從一個領域向多個領域擴散，新冠疫情就是非常典型的例子。人口的高流動性、要素的高聯性使得社會治理的對象變得模糊，社會治理的風險在提升，這對社會治理主體的風險預測監控能力，資源的調動能力、信息的整合能力提出新要求、新挑戰。

（二）治理環境復雜化

社會學制度主義理論認為治理績效不僅取決于治理能力，還取決于治理環境[2]。在高質量發展階段整個社會的治理環境呈現復雜化的特點。一是在互聯網+等新技術的運用下，更多的社會主體、市場主體被賦能，因互聯網因素傳統組織的邊界被大大突破，傳統的行政權力覆蓋范圍和治理能力萎縮，盡管目前有一定的監管，但是在某些領域公權力和傳統治理方式無法覆蓋，更多的風險呈現出隱匿、聯動、交織的態勢，進而可能對現有的社會治理模式形成更大、更持久的挑戰。如媒體的去中心化，大眾獲取、交流信息的來源不再局限于官媒，更多是抖音、快手之類的新媒體平臺，普通老百姓要在海量的信息中辨別事情的真偽甚至是這些信息背后的政治立場顯然很難，部分別有用心的人利用性別對立、民族情緒挑起民眾的情緒引發網絡輿情事件，甚至引起線下群體性事件的現象變得常見。

從某種層面說加大了輿論導向控制以及社會治理的難度。然而面臨這樣的新情況、新特點，一方面國家和政府在合理提升社會治理能力方面并沒有做好準備，存在風險分享意識薄弱；運用互聯網思維處理社會問題能力不足；風險預警機制欠缺；社會治理主體獲取信息、分析信息、使用信息的能力弱等問題。另一方面推進數字化轉型的同時，公眾的技術接受度與學習能力不足，致使民眾利用數字技術實現生活品質的提升的能力不足，進而導致了政府服務成本增加，阻礙了治理績效的提升。比如在涼山州第一人民醫院、西昌市人民醫院等大型的公共場所都采用了智能系統，但涼山州遺留的受教育年限短、文化水平偏低等客觀條件造成了一些老百姓特別是年齡偏大的少數民族同胞無法利用智能操作系統完成就醫的困局。二是整個社會在意識形態領域的思想分化隨著我國現代化進城的加速而加劇。

社會存在決定社會意識，民族地區經濟與社會飛速發展，特別是“西部大開發”以來，民族地區社會結構加速變遷，涼山一步跨千年直接從奴隸社會跨入社會主義社會，在復雜多變的現實環境下，理想信念、價值觀念、道德觀念出現差異，產生一定的思想迷茫、困惑、分歧、分化，甚至出現一些受到西方社會思潮和價值觀念誤導的錯誤思想和觀點，原有的社會價值體系受到極大的沖擊，其中有不少積極的治理因子比如被譽為彝族道德經的《瑪牧特依》里就包含倫理道德、人生觀、價值觀等民族優秀的傳統文化，然而這些民族非正式制度性資源約束力正在逐漸變弱。而另一方面涼山社會發展一步跨千年直接從奴隸社會跨入社會主義社會，社會發生了急劇的變遷，而人們的思想觀念并沒有跟上社會發展的速度，保留了與社會發展不相適宜的生活習慣，而相關部門未能夠很好去定義一些社會現象，從而引起一系列傷害民族情感，在網絡上引發激烈的爭論的事件偶有發生。

（三）地方基層社會治理短板突出

涼山州的基層社會治理除面臨治理對象模糊化、治理環境復雜化等中國社會現代化進程中共有的困境之外，其地方社會治理的短板也是比較突出的，主要體現在一是基層黨組織戰斗堡壘作用、黨建引領作用發揮不夠。原因可歸結為（1）思想觀念轉變不到位。有的基層黨組織對于如何抓好基層治理心中沒底，領導方式、工作方法還未轉變，不懂得以基層協商民主方式處理基層治理問題，仍然采取過去維穩的社會管理方式進行基層治理，自上而下、依靠強制力量的維穩導致問題積累和社會矛盾激化；有的雖然認識到基層協商民主的重要作用，但對協商重視不夠、辦法不多，協商形式大于內容，隨意性比較大。（2）基層黨組織軟弱渙散。有的基層黨組織特別是邊遠農村的基層黨組織缺乏戰斗力和凝聚力，黨組織書記選拔難度大，特別是貧困地區和邊遠山區，由于村集體經濟薄弱，村干部待遇低，普遍存在著“能者看不上、弱者干不了”的現象，選拔出來的黨組織書記帶領群眾致富能力不強，在調解矛盾糾紛方面辦法不足。（3）農村黨員的教育管理松散。存在發展黨員程序不規范等現象。二是政府主導作用有待進一步加強。政府職能轉變不到位。政府“越位”“錯位”“缺位”現象不同程度存在。在市場監管、社會管理和公共服務等領域責任承擔不夠，教育、醫療、文化等基本公共服務相對短缺科學決策、民主決策、依法決策的能力和水平有待提高。三是政府治理方式相對單一。領導干部運用法治思維的解決問題、化解糾紛的能力有待提升。部分基層政府的黨員干部調處矛盾糾紛的辦法簡單粗暴，不懂得以基層協商民主的方式，通過平等對話、平等溝通來解決問題。同時，法治意識不夠強，不善于通過法律途徑來解決各類矛盾糾紛，存在化解征地拆遷、環境污染、資源開發矛盾糾紛成效不顯著的問題。

二、高質量發展階段涼山州基層社會治理能力提升的路徑探索

（一）立足州情 尊重地方治理的差異性、層次性需求

習近平總書記曾經指出，“一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統密切相關的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法。”當前我國的工業化、城鎮化和市場化得到不斷發展和深入推進，但是發展不充分、不均衡等問題依然顯著，發展的差異性格局和治理的層次性需求將長期存在[3]。地方治理只有尊重發展階段，立足地方實際才能實現高效能的社會治理。從發展階段來看目前我州處于實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的歷史時期，具有整體發展滯后、發展總體質量水平不高、區域差距分化明顯，公共服務供需矛盾突出、防止規模性返貧任務繁重、民生領域欠賬多、社會保障能力弱、地方財稅汲取能力不高等特點，具有發展不平衡、不充分的鮮明等特征。

在這樣的現實條件下，地方政府要厘清地方治理的層次性需求，劃分優先順序和主攻方向，集中優勢力量落實以集中移民安置點、水電移民安置點、自發搬遷、綠色家園、禁毒防艾等領域為治理重點，完善多元的糾紛化解機制，推動社會治理重心向基層下移，強化應急管理體系及應急隊伍建設，防范涼山自然災害易發區多、森林火災高發、地處地震帶的風險。從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興轉變。

（二）完善基層社會治理的制度性資源

“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束包括正式制度和非正式制度”[4]。制度性資源包括正式制度資源與非正式制度資源。正式制度資源包括法律法規、國家正式文件等，非正式制度資源包括村規民約，移風易俗條例等。提升涼山州的基層社會治理能力要完善制度性資源，首先要打造嚴密高效的法治體系。深入推進法治涼山建設，強化法治保障，把經濟社會發展各項事業全面納入法治化軌道。一是深入開展法治宣傳教育，以“法律七進”活動為抓手，加快法治社會建設，構建辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序。二是大力治理社會突出問題，將掃黑除惡與移風易俗、基層治理等緊密結合起來，深化平安涼山建設。三是嚴格依法治權，發揮民族自治地方立法權優勢，加快構建具有涼山特色的法規體系，全面推進依法行政，規范依法行政行為，堅持違法必究，提升司法公信力。

其次發揮中華優秀傳統文化、村規民約等非正式制度資源在基層社會治理中的積極作用。中華優秀傳統文化、村規民約等非正式制度資源是基層社會治理的寶典。其凝聚著當地百姓的共同價值觀，更容易規范民眾的行為。民族地區傳統基層社會治理非正式制度性資源有其獨特價值。面對復雜變化的大局，西方思潮的沖擊，思想分化嚴重的客觀環境，我們一要堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，有效提高主流意識形態話語權和國際話語權。特別是理論界、學術界、文化部門、宣傳部門等應當擔當起知識話語建構的責任，用通俗易懂的方式、豐富多彩形式講好中國故事，傳播民族好聲音，培育公民科學的生產發展觀和文明健康的生活觀。二要加強全媒體傳播體系建設，塑造主流輿論新格局。健全網絡綜合治理體系，推動形成良好的網絡生態。

（三）筑牢基層社會治理的黨建基礎

隨著經濟社會的發展，僅僅依靠基層社會的自我治理已難以承擔基層社會善治的任務。包含多個治理主體、多種治理規則的共治格局不可能通過自然聚合自發形成，需要將黨組織在基層社會治理中縱向領導、橫向協調的組織引領優勢落實到治理實踐當中，通過體制機制的構建，將引領優勢轉化為引領能力，基層社會才能實現善治。一是通過治理能力現代化為戰略方向，統籌規劃，協調發展來筑牢基層社會的政治基礎。二是通過組織聯建的機制筑牢組織基礎，將組織優勢轉化為治理效能，如通過建立聯合黨委、區域治理中心等形式。三是通過服務凝聚機制來筑牢民心基礎，黨組織在基層社會中應當以民意需求為導向，解決基層民眾最關心，基層民眾迫切需要解決的問題才能獲得民心。例如解決好困難幫扶、高齡養老、幼童入學等問題。四是通過發展認同機制來筑牢基層對黨組織的認同，在發展績效中獲得引領認同，比如搞活集體經濟。五是通過黨群共建機制來筑牢黨組織的社會基礎。在鄉村治理能力現代化的背景下，群眾是基層社會治理的參與者，也是基層社會治理的受益者，激發群眾自我服務、自我治理的主觀能動性，能夠以較低的社會成本和政治成本實現基層社會善治。黨組織應主動發揮先鋒模范作用，主動搭建平臺聯合基層治理的多元力量。通過與企業、社會組織之間聯建、共建等形式發揮多種治理主體的力量。