全民所有自然資源所有權(quán)委托代理的法律分析
——以信托為視角

李興宇，吳昭軍，張 倩

（1.北京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，北京 100083；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京100193）

全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是我國的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，繼2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）和2019 年《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）之后，中央又印發(fā)了《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），再一次推進(jìn)了全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，提出了全新的改革思路與理念，“委托代理機(jī)制”成為下一步試點(diǎn)探索的重點(diǎn)工作。管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)界已有文獻(xiàn)對“委托代理機(jī)制”的提出背景、內(nèi)在邏輯、主要內(nèi)容和制度構(gòu)想等方面進(jìn)行了探討[1]，并對其中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系做了嘗試性分析[2]，法學(xué)界則以國家所有權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、“委托代理”的法律性質(zhì)等為重點(diǎn)，既有主張以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)，將其定性為綜合民事委托和代理[3]，也有學(xué)者提出跨越公私法構(gòu)建新型委托關(guān)系[4]。但是整體上，對該“委托代理機(jī)制”的法學(xué)分析仍不充分，文獻(xiàn)較少，尤其是對“委托代理機(jī)制”的法律性質(zhì)如何定位、主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何塑造等，有待尋找新的視角予以突破。全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革需要法治保障，在改革方案制定和試點(diǎn)過程中也要注意政策文本與法律的銜接，為今后能夠轉(zhuǎn)化為法律制度做好鋪墊。故而，本文以法學(xué)視角審視《試點(diǎn)方案》，嘗試?yán)迩逅^“委托代理機(jī)制”究竟屬于何種法律關(guān)系，各方的權(quán)利義務(wù)（職權(quán)職責(zé)）如何配置。

1 “委托代理”的政策意蘊(yùn)

從表面來看，委托代理早已是經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科中的成熟理論，且在實(shí)踐中廣泛存在，《試點(diǎn)方案》中的“委托代理”似乎含義清晰，但細(xì)究之下，問題頗多。法律以嚴(yán)謹(jǐn)為前提，政策文本中的“委托代理”并非清晰明確的法律概念，與之相近的法律術(shù)語既有公法中的行政委托與行政授權(quán)，也有私法中的授權(quán)行為、委托合同、代理關(guān)系、信托關(guān)系等，究竟歸入何種法律關(guān)系存在疑問。欲厘清政策文本中的“委托代理”的法律性質(zhì)，應(yīng)首先回到政策文本，探求其產(chǎn)生原因與政策意蘊(yùn)。

1.1 統(tǒng)一代表行使是委托代理的前提

委托代理機(jī)制的提出是為了解決當(dāng)前我國自然資源所有權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)問題：一是法律上規(guī)定的自然資源所有權(quán)行使主體與事實(shí)上的行使主體不一致（圖1），形成全民所有自然資源所有權(quán)的分散行使、分級管理；二是所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)合一，導(dǎo)致自然資源國家所有權(quán)的異化。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建了自然資源部，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”在一定程度上解決了多部門分散行使自然資源所有權(quán)的問題，但仍未解決分級管理以及所有者和監(jiān)管者合一的問題。《試點(diǎn)方案》明確由國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行所有者職責(zé)。委托代理機(jī)制提出的背景是國家所有權(quán)的統(tǒng)一代表行使，在該模式下，自然資源部無法事必躬親，因而有必要委托其他主體行使部分所有者職責(zé)，并在委托代理機(jī)制的設(shè)計(jì)中化解分級管理以及所有者和監(jiān)管者合一的問題。“統(tǒng)一代表行使是委托行使的前提，委托行使是落實(shí)統(tǒng)一代表行使的具體路徑和方式。”[4]

圖1 我國全民所有自然資源所有權(quán)行使現(xiàn)狀Fig.1 Current situation of exercising the ownership of the whole-people owned natural resources in China

為何要采取“統(tǒng)一代表行使—委托行使”的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，而非由各地方直接代理或代表國家行使全民自然資源所有權(quán)呢？有觀點(diǎn)認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)改變目前單一所有和集中代表的做法，實(shí)行中央與地方的分級所有與分別代表”[5]。這種思路雖然能夠?yàn)楦鞯胤綄?shí)際行使所有權(quán)提供更為直接便捷的權(quán)利依據(jù)，但是法理缺陷也同樣明顯。其一，地方直接代理或代表國家缺乏現(xiàn)行法依據(jù)。在組織結(jié)構(gòu)上，地方政府屬于國家治理機(jī)構(gòu)的組成部分，所以地方政府和國家是部分與整體的關(guān)系，為隸屬關(guān)系。在代理中，代理人和被代理人分屬兩個(gè)人格，因而地方政府和國家之間不會形成代理關(guān)系。“代表”關(guān)系是一種特定法律關(guān)系，在私法和公法中均有代表制度。在民法中，代表制度是法人制度的核心部分之一，由代表人代表法人實(shí)施一系列行為，代表人和法人構(gòu)成部分與整體的關(guān)系，屬于同一人格。根據(jù)《民法典》，代表需要獲得授權(quán)，現(xiàn)行立法僅規(guī)定了國務(wù)院代表國家行使，并未授權(quán)地方代表國家行使所有權(quán)。在公法中，代表制度主要涉及代表與選民的關(guān)系，意味著個(gè)人或團(tuán)體為某一個(gè)群體代言或執(zhí)行事項(xiàng)，其核心在于呈現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)被代表的利益，例如人民代表制度。根據(jù)職權(quán)法定的公法原則，代表國家或全民須有法律的明確規(guī)定，地方政府沒有法律上的依據(jù)可以代表國家或全民。其二，若修改法律，授權(quán)地方直接代表國家行使所有權(quán)，在學(xué)理上屬于所有權(quán)行使層面的制度設(shè)計(jì)，并不會否定全民所有制，所以并非完全不可行。但這種改變無法解決當(dāng)前我國面臨的問題，即分散行使所帶來的自然資源要素被割裂，以及各地方基于自身利益導(dǎo)致的逐利行為、粗放管理、污染破壞等。正因如此，我國在現(xiàn)實(shí)問題面前堅(jiān)持所有權(quán)的統(tǒng)一代表行使，即國務(wù)院統(tǒng)一代表國家行使，國務(wù)院自然資源主管部門具體代表國務(wù)院統(tǒng)一行使所有權(quán)，然后再由自然資源部委托其他主體行使部分所有權(quán)。

1.2 委托代理的政策意蘊(yùn)是所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)分開

接下來要回答的是，在統(tǒng)一代表行使國家所有權(quán)的前提下，為何不能通過分級管理來處理中央與地方行使主體的關(guān)系，而要探索委托代理的路徑。我國當(dāng)前實(shí)踐中采用的就是分級管理，《憲法》規(guī)定：“地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。”所以，長期以來地方對自然資源進(jìn)行的行政監(jiān)管是來自于公法上的行政管理權(quán)限，法律已經(jīng)明文將該管理權(quán)賦予公權(quán)力機(jī)構(gòu)，不需要通過委托代理機(jī)制再予以賦權(quán)。而這種公權(quán)力與自然資源所有權(quán)交織在一起時(shí)就發(fā)生監(jiān)管者和所有者不分的問題。自然資源的管理包括兩種意義上的管理，一種是管理者意義上的行政監(jiān)管權(quán)，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，以行政許可、處罰、規(guī)劃、監(jiān)督等方式實(shí)現(xiàn)用途管制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)；另一種是所有者意義上的管理權(quán)利，通過出讓、流轉(zhuǎn)等市場化方式實(shí)現(xiàn)自然資源的保值增值[1]。《試點(diǎn)方案》提出探索委托代理機(jī)制，意味著在未來制度走向上，全民所有自然資源所有權(quán)應(yīng)與行政監(jiān)管權(quán)分離，因?yàn)橹挥兴袡?quán)的行使才需要進(jìn)行委托代理[6]。

故而，委托代理機(jī)制的政策意蘊(yùn)在于強(qiáng)調(diào)：地方不享有全民所有自然資源所有權(quán)，不能代理或代表國家直接行使自然資源所有權(quán)，也不能借助行政監(jiān)管權(quán)來行使自然資源所有權(quán)，只能通過自然資源部的委托代理才能行使所有權(quán)[7]。自然資源部有權(quán)決定將哪些自然資源所有權(quán)的行使交給地方，也可以根據(jù)地方代理行使的情況收回權(quán)利，更加靈活地強(qiáng)化了所有權(quán)的統(tǒng)一代表行使。

2 “委托代理”的法律性質(zhì)界定

如前所述，“委托代理”并非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍睿c之相近的法律術(shù)語既有公法中的行政委托與行政授權(quán)，也有私法中的授權(quán)行為與代理關(guān)系等，要理清“委托代理”的法律性質(zhì)，須首先界定自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)，定位屬于公法范疇還是私法范疇。

2.1 自然資源國家所有權(quán)是“私法權(quán)利+公法限制”

關(guān)于自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界爭議很大，公權(quán)力說、私權(quán)說、雙階構(gòu)造說、資格說、規(guī)制說等眾說紛紜，至今未有定論[8]。政策文件提出要將所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)區(qū)分，但這并不足以推導(dǎo)出國家所有權(quán)是一項(xiàng)私權(quán)利抑或公權(quán)力。現(xiàn)有關(guān)于國家所有權(quán)性質(zhì)的闡述均有其道理，體現(xiàn)出國家所有權(quán)的多重面向和復(fù)雜性，若從表象和外觀層面對國家所有權(quán)展示于外的特征予以總結(jié)，很難清晰地將其歸入公權(quán)還是私權(quán)。有觀點(diǎn)以折中的立場主張國家所有權(quán)是一種復(fù)合關(guān)系，兼具“憲法所有權(quán)+民法所有權(quán)”的雙重屬性[9]。這種觀點(diǎn)看似調(diào)和爭議，但實(shí)際上則是“陷入一種沒有多大實(shí)際意義的兜圈子游戲”[10]。正如有學(xué)者指出，所謂憲法所有權(quán)并非獨(dú)立的所有權(quán)，所有權(quán)之公法與私法的絕對二元化并不成立[11]。筆者認(rèn)為，對國家所有權(quán)進(jìn)行性質(zhì)界定，既不是文字游戲，也不能為了定性而定性，而應(yīng)遵循“制度目的—性質(zhì)界定”的邏輯思路，即首先確定要實(shí)現(xiàn)的制度目的，然后再依據(jù)法理予以定性。設(shè)置自然資源國家所有權(quán)應(yīng)主要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的，其一，物盡其用，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)增值保值，其二，明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確自然資源的管護(hù)責(zé)任，在發(fā)生自然資源損害時(shí)予以救濟(jì)，在這兩個(gè)目的的基礎(chǔ)上進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全民所有，民享民用。基于此，宜將自然資源國家所有權(quán)界定為民法上的所有權(quán)。

首先，基于法律的體系性，原則上對同一個(gè)法律概念應(yīng)作相同解釋。所有權(quán)是法律上的典型且成熟的概念，對其理解應(yīng)依循法學(xué)上的一般含義，如果做不同理解，則應(yīng)給出充分論證。國家所有權(quán)是《民法典》中所有權(quán)項(xiàng)下的子類型，屬于民法上的物權(quán)，權(quán)利主體有權(quán)對自然資源進(jìn)行占有、使用、收益、處分等。故而，將國家所有權(quán)界定為私法權(quán)利便是一般理解，不能因憲法上也規(guī)定了國家所有就認(rèn)為屬于憲法或公法權(quán)利。

其次，將自然資源國家所有權(quán)界定為民事權(quán)利，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)設(shè)的制度目的。一方面，有利于提高自然資源的市場化配置水平，發(fā)揮市場的優(yōu)化配置決定性作用[12]。民法中的所有權(quán)具有完整的權(quán)能，在大陸法系物權(quán)制度中屬于原始物權(quán)，可以派生用益物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)、債權(quán)等一系列子權(quán)利，能夠?yàn)樾惺怪黧w通過出讓、出租、入股等多元方式經(jīng)營管理自然資源提供權(quán)利依據(jù)。另一方面，現(xiàn)行民法制度在自然資源損害救濟(jì)方面具有充足的制度供給，當(dāng)發(fā)生自然資源損害時(shí)，行使主體可依據(jù)物權(quán)請求權(quán)制度，要求行為人返還原物、停止侵害等，也可依據(jù)侵權(quán)責(zé)任制度，要求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失等民事責(zé)任，從而維護(hù)全民所有自然資源。

最后，在民事權(quán)利定性的基礎(chǔ)之上，為實(shí)現(xiàn)公共利益、保障全民利益不受損害，防止權(quán)利異化，應(yīng)對自然資源國家所有權(quán)施加合理的公法限制。很多學(xué)者之所以主張應(yīng)將國家所有權(quán)界定為公權(quán)力或公權(quán)利，是為了加強(qiáng)對所有者履職機(jī)關(guān)的制約，防止行政機(jī)關(guān)利用民事權(quán)利的便利導(dǎo)致自然資源開發(fā)利用的過分市場化和國家趨利化。這一考慮具有合理性，很多自然資源兼具經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等價(jià)值，發(fā)揮著重要的生態(tài)服務(wù)功能，有必要對自然資源國家所有權(quán)的行使予以約束，但無須通過定性為公法權(quán)力（利）的方式。將國家所有權(quán)界定為民事權(quán)利，依然可以在公法上對其行使予以限制，例如基于國土空間用途管制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等限制國家所有權(quán)的使用和處分權(quán)能；基于全民利益的實(shí)現(xiàn)與保障，對國家所有權(quán)的收益權(quán)能予以限制，設(shè)計(jì)專門的收益分配機(jī)制等。相反，若將國家所有權(quán)定性為公權(quán)力，將會對當(dāng)下探索的自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革頂層設(shè)計(jì)造成沖擊：行政許可、審批等公權(quán)力行使方式是否要適用于自然資源國家所有權(quán)？如果國家所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)都屬于公權(quán)力，還有沒有必要探索所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離？各級政府本就享有行政權(quán)，那么“委托代理”機(jī)制也便沒有存在的必要了。如此一來，公權(quán)力定性的觀點(diǎn)不僅解釋難度很大，背離所有權(quán)民法制度的一般理論，無法實(shí)現(xiàn)邏輯的自洽性圓滿性，而且會沖擊自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的整套設(shè)計(jì)。

2.2 民事委托關(guān)系的法律分析

授權(quán)、委托、代理等概念在管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)中的含義各有差異，即便在法學(xué)體系內(nèi)部，這些概念于公法和私法中的制度設(shè)計(jì)亦有所不同，例如行政委托和民事委托、行政授權(quán)和民事授權(quán)。在國家所有權(quán)民事權(quán)利的定性前提下，就可以將視角限縮在民法中，探究政策文本中的委托代理到底是何種法律關(guān)系。

2.2.1 委托與代理的概念之辨

首先須強(qiáng)調(diào)的是，在法律中委托和代理并非同一或同體相連的概念，故而非常有必要明晰委托與代理之間的關(guān)系。民法中委托合同和代理關(guān)系是兩個(gè)不同而又十分密切的概念，委托合同的核心內(nèi)容是受托人提供勞務(wù)，以委托人的名義為其處理相關(guān)事務(wù)。受托人根據(jù)委托合同的授權(quán)，與第三人之間進(jìn)行的民事活動，其后果由委托人承擔(dān)。這與代理有很大的相似性，代理是指代理人以被代理人的名義實(shí)施的，所產(chǎn)生的法律效果由被代理人承擔(dān)的行為。通過委托合同，可以形成代理權(quán)，進(jìn)而民事主體以代理的形式開展民事活動。同時(shí)，二者也存在較大區(qū)別：第一，委托合同是雙方法律關(guān)系，具有相對性，而代理則是三方關(guān)系，調(diào)整代理人、被代理人和第三人之間的法律關(guān)系。第二，委托合同可以導(dǎo)致代理關(guān)系，除此之外，基于勞動合同、法律的直接規(guī)定等也可以產(chǎn)生代理權(quán)，形成代理。我國《民法典》中代理既包括委托代理，也包括法定代理，委托代理便是指基于委托授權(quán)而產(chǎn)生代理權(quán)的代理。第三，在代理關(guān)系中，以最為常見的直接代理為例，代理人從事民事活動必須以被代理人的名義。而在委托合同中則更為靈活，受托人從事民事活動既可以以自己的名義，也可以以委托人的名義。

民法中，授權(quán)行為屬于一種單方法律行為，只需要被代理人一方的意思表示即可成立，旨在向相對人表明受托人（代理人）擁有代理權(quán)，使受托人（代理人）的代理權(quán)獲得公示效力。只有委托合同并不能形成委托代理，還需要有授權(quán)行為，所以，可以用“委托關(guān)系+授權(quán)→代理權(quán)→委托代理”的公式來表達(dá)幾個(gè)概念之間的關(guān)系。

故而，《指導(dǎo)意見》《總體方案》《試點(diǎn)方案》等政策文件未區(qū)分委托和代理，或交替使用兩個(gè)概念，或籠統(tǒng)表達(dá)為“委托代理行使”，均不嚴(yán)謹(jǐn)。那么，在自然資源所有權(quán)行使的制度探索中，到底是委托還是代理需進(jìn)一步探究。如上文所述，在代理關(guān)系中，代理人原則上應(yīng)以被代理人的名義從事民商事活動，與之相較，委托關(guān)系中的受托人既能夠以委托人的名義，也可以以自己的名義履行一定的行為，更具靈活性。在自然資源國家所有權(quán)的行使中，一方面，若以地方政府或其他機(jī)構(gòu)作為受托人，不需要全部以國務(wù)院的名義來行使所有權(quán)；另一方面，行使國家所有權(quán)不一定均會面對第三人形成三方關(guān)系，例如對自然資源占有、使用、管護(hù)等，行使主體可以自行完成，無須全部采用與相對人達(dá)成交易的方式來實(shí)施。所以，在多數(shù)情形下，國務(wù)院和受托人通過委托關(guān)系即可實(shí)現(xiàn)對所有權(quán)行使的配置，不一定都形成代理關(guān)系[4]。

2.2.2 民事委托并非最優(yōu)路徑選擇

接下來的問題是，在應(yīng)然層面分析，以委托關(guān)系來塑造中央政府與地方政府之間在自然資源所有權(quán)行使上的法律關(guān)系是否圓滿、妥適。法律上的委托既有公法中的行政委托，也有私法中的民事委托，秉持所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離，將國家所有權(quán)定位為民事權(quán)利的前提，政策文件中的“自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理”自應(yīng)屬于民事委托，而非公權(quán)力的行政委托。但是，民事委托關(guān)系路徑也存在難以避免的缺陷，不是未來制度設(shè)計(jì)的最優(yōu)選擇。

其一，以民事委托塑造中央與地方在自然資源所有權(quán)委托代理中的關(guān)系，雖符合理論邏輯，但并不現(xiàn)實(shí)。一方面，在委托代理機(jī)制設(shè)計(jì)中，不論是國務(wù)院、自然資源部，還是地方政府及其部門，都處于我國國家機(jī)構(gòu)的體系之中，相互之間的關(guān)系不可能完全去除公權(quán)或政治色彩，故而建立單純的民事關(guān)系，難度極大。另一方面，在自然資源所有權(quán)委托代理機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行中，受托人與委托人之間并非平等、自愿。意思自治是民法的基本原則，平等、自愿、有償為民事活動的基本價(jià)值遵循，若以民事委托關(guān)系塑造委托代理機(jī)制，意味著委托人和受托人之間的權(quán)利義務(wù)由雙方的合同自主約定，受托人亦可拒絕接受自然資源所有權(quán)行使的委托，這顯然與政策文本中的“委托代理機(jī)制”相異。

其二，民事委托關(guān)系雖然可以解決受托人行使自然資源所有權(quán)的權(quán)源問題，但是委托合同的制度特征卻會產(chǎn)生新的問題，即無法有效解決對受托人履行所有權(quán)的監(jiān)督問題。在當(dāng)前的分級管理、監(jiān)管權(quán)與所有權(quán)混同的現(xiàn)狀下，地方政府以行政手段方式實(shí)際行使自然資源所有權(quán)，尚可受到公民舉報(bào)投訴、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察等行政司法監(jiān)督。若未來以民事委托制度塑造委托人和受托人關(guān)系，受托人行使所有權(quán)這一民事權(quán)利，委托合同的相對性便可以排斥第三人的干預(yù)，即受托人僅基于委托合同對委托人履行義務(wù)，委托是雙方的內(nèi)部關(guān)系，其他人無權(quán)干涉。遵循民法委托制度得到的邏輯結(jié)果便是：若受托人怠于履行所有者職責(zé)，甚至因過錯(cuò)造成自然資源損害的，基于委托合同的相對性，只能由委托人根據(jù)法律規(guī)定或合同約定，要求受托人承擔(dān)違約責(zé)任或侵權(quán)責(zé)任，公眾或其他機(jī)構(gòu)不屬于合同的當(dāng)事人，難以依據(jù)合適的請求權(quán)基礎(chǔ)要求受托人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。此外，根據(jù)委托代理的制度規(guī)則，受托人的行為后果歸于委托人，那么將會產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)困境：若受托人在行使自然資源所有權(quán)過程中發(fā)生糾紛或損害，此種法律后果應(yīng)由委托人即自然資源部承擔(dān)，相對人起訴的被告便是自然資源部，由此全國將產(chǎn)生大量以自然資源部為被告的自然資源糾紛案件。

2.3 以信托關(guān)系闡釋“委托代理”

在對中央和地方的所有權(quán)行使主體之間的法律關(guān)系進(jìn)行制度路徑選擇時(shí)，應(yīng)以制度目的為導(dǎo)向，即確保統(tǒng)一代表行使的前提下，為地方行使自然資源所有權(quán)提供法權(quán)依據(jù)，同時(shí)還須強(qiáng)化對自然資源所有權(quán)行使的監(jiān)督，防止國家所有權(quán)的異化。基于此，以委托為關(guān)鍵詞檢索，在法律制度體系中尚有與委托合同相近的制度——信托，相較之下，在闡釋和界定自然資源國家所有權(quán)“委托代理”法律關(guān)系時(shí)，信托更具制度優(yōu)勢。

以信托解釋自然資源產(chǎn)權(quán)早已有先例，典型例證便是公共信托理論在自然資源管理中的運(yùn)用。在美國法中，公共信托以全體公眾作為委托人和受益人，政府或國家是受托人，前者享有對自然資源的“實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)”，后者則享有“名義上的所有權(quán)”，后者管理自然資源、行使所有權(quán)必須以全民受益為目的。以信托闡釋全體公眾和國家在自然資源上的關(guān)系，能夠?qū)Α皣宜屑慈袼小边M(jìn)行較為圓滿的解釋。

當(dāng)然，本文引入信托關(guān)系闡釋的不是國家所有與全民所有之間的關(guān)系，而是中央與地方之間在自然資源國家所有權(quán)行使上的關(guān)系，即國務(wù)院與地方行使主體之間的關(guān)系。我國立法對信托做了較為詳細(xì)全面的規(guī)定，將信托嵌套于自然資源國家所有權(quán)行使中，具有如下妥適性。

第一，信托可以為地方行使自然資源國家所有權(quán)提供權(quán)利來源。根據(jù)《信托法》第2 條，基于信托，委托人即中央政府可以將某標(biāo)的“委托給”受托人，受托人能夠以自己的名義，對被“委托給”自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理或者處分。該制度設(shè)計(jì)能夠使地方行使主體（受托人）在中央委托后獲得行使國家所有權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)，對自然資源進(jìn)行管理或者處分。所有權(quán)意義上的自然資源“管理”，是指對自然資源的占有、使用、收益、處分，是私法層面的管理，在信托關(guān)系中，受托人對信托財(cái)產(chǎn)的“管理或者處分”在權(quán)利內(nèi)容上亦是如此。所以將信托適用于自然資源所有權(quán)“委托代理”中具有適當(dāng)性，不會存在制度齟齬的問題。

第二，在自然資源所有權(quán)“委托代理”中引入信托制度，能夠圓滿解決所有權(quán)行使名義的問題。在委托代理中，受托人（代理人）原則上要以委托人（被代理人）的名義從事活動，法律后果亦歸于被代理人，這在地方行使自然資源所有權(quán)時(shí)便有所不適，與之不同的是，信托中的受托人是以自己的名義從事活動并承受權(quán)利義務(wù)。如果在受托人行使自然資源所有權(quán)時(shí)發(fā)生糾紛，作為受托人的地方行使主體有權(quán)以自己的名義主張救濟(jì)，而不是以中央政府的名義，同理，相對人也可以將地方行使主體作為被告進(jìn)行訴訟，無須以中央政府作為被告，如此便可妥善化解名義問題。

第三，更重要的制度優(yōu)勢在于信托能夠?qū)崿F(xiàn)以全民的利益為目的行使自然資源所有權(quán)。在對公有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)必須要考慮的問題是制約行使主體的權(quán)利，使其服務(wù)于公眾利益，防止權(quán)利異化。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離時(shí)，囿于監(jiān)督困難與信息不對稱等原因，代理人可能會做出損害委托人的逆向選擇，誘發(fā)委托代理風(fēng)險(xiǎn)。如前文所述，在現(xiàn)行法中，僅依靠委托合同無法實(shí)現(xiàn)有效的制約。信托關(guān)系則可以將公眾作為受益人納入法律權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)中來，并將自然資源所有權(quán)行使貫之以目的性，即，若以信托塑造自然資源國家所有權(quán)行使法律關(guān)系，根據(jù)《信托法》第2 條，受托人必須為受益人的利益或者特定目的進(jìn)行管理或者處分，也就意味著地方行使主體必須以公眾的利益進(jìn)行管理和處分。“信托關(guān)系本質(zhì)上是信義關(guān)系（fiduciary relationship）。”[13]其要求受托人為了受益人的利益實(shí)施行為，受托人管理信托財(cái)產(chǎn)的行為是利他的，而非為了自己的利益進(jìn)行管理處分。根據(jù)《信托法》第25 條，受托人須以全民最大利益管理自然資源，且須履行誠實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)。《信托法》第20 條和第33 條還規(guī)定了受托人對財(cái)產(chǎn)管理情況的報(bào)告義務(wù)和委托人的知情權(quán)。依《信托法》第22 條，若行使主體違反義務(wù)或信托目的，公眾作為受益人有權(quán)申請法院撤銷不當(dāng)?shù)奶幏中袨椋⒂袡?quán)要求行使主體恢復(fù)原狀、賠償損失。這些救濟(jì)規(guī)則是普通的委托代理制度所無法提供的，可以更為全面地保障公眾利益。

綜上分析，將政策文件中的自然資源所有權(quán)“委托代理”塑造為信托，更具制度嵌套的妥適性和優(yōu)勢。既可以使地方行使主體能夠以自己的名義從事自然資源所有權(quán)的行使，承擔(dān)義務(wù)責(zé)任，有權(quán)以自己名義主張自然資源損害賠償救濟(jì)，同時(shí)，還對行使主體即受托人課以信義義務(wù)，必須以公眾受益為目的行使所有權(quán)，防止權(quán)利異化。

3 信托視角下“委托代理”的法律關(guān)系構(gòu)造

委托和信托是密切關(guān)聯(lián)但又具有差異的兩個(gè)制度，將自然資源所有權(quán)“委托代理”定位為信托，而非民事委托，在法律關(guān)系主體和內(nèi)容上存在一系列區(qū)別。在主體層面，民事委托關(guān)系中的“委托人—受托人”兩方主體結(jié)構(gòu)，在信托關(guān)系中則會加入公眾，演變?yōu)椤拔腥恕芡腥恕芤嫒恕钡娜街黧w結(jié)構(gòu)（圖2）。即，中央作為委托人，地方行使主體作為受托人，公眾則是全民所有自然資源的實(shí)質(zhì)所有權(quán)人，同時(shí)也是國家所有權(quán)行使的受益人。在信托法律關(guān)系內(nèi)容層面，三方主體的權(quán)利義務(wù)各有不同。

圖2 法律關(guān)系主體的結(jié)構(gòu)Fig.2 The structure of legal relationship subjects

3.1 委托人的權(quán)利義務(wù)

如前文所述，在公共信托理論框架下，公眾是自然資源的實(shí)質(zhì)所有權(quán)人，國家是形式所有權(quán)人，根據(jù)《民法典》《土地管理法》等法律和《試點(diǎn)方案》，由國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行所有者職責(zé)，其中，國務(wù)院與自然資源部在性質(zhì)上分別是政府與其組成部門，是整體與部分的關(guān)系，二者之間不需要委托代理，國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要來配置自然資源部的具體職能，自然資源部履行所有者職能便是在代表國家行使所有權(quán)。故而，在全民所有自然資源“委托代理”機(jī)制試點(diǎn)中，自然資源部是委托人，其在信托制度框架中是信托的發(fā)起者，在將自然資源國家所有權(quán)通過信托合同（稱為委托合同亦可）或職責(zé)清單等方式委托給其他主體之后，其核心的法律地位便是受托人的監(jiān)督者，以公眾受益為目的，以相關(guān)法律和信托合同作為依據(jù)，對省級、市地級人民政府等受托人行使自然資源國家所有權(quán)予以監(jiān)督。

第一，知情權(quán)。自然資源部作為委托人、信托合同的當(dāng)事人，為保護(hù)受益人的利益，應(yīng)享有知情權(quán)。根據(jù)《信托法》第20 條，自然資源部有權(quán)了解地方行使主體行使國家所有權(quán)、履行相關(guān)義務(wù)的情況，以及自然資源資產(chǎn)的收支情況、管護(hù)情況。對此，自然資源部有權(quán)調(diào)查信托事務(wù)的處理情況，有權(quán)查閱、抄錄、復(fù)制相關(guān)賬目文件等，并要求地方行使主體對履職情況做出說明。

第二，救濟(jì)權(quán)。若以信托來塑造自然資源所有權(quán)“委托代理”機(jī)制，根據(jù)《信托法》第22條，自然資源部作為委托人享有救濟(jì)性的權(quán)利，包括撤銷權(quán)、損害賠償請求權(quán)等。如果地方行使主體背離公眾受益這一目的，或違反管理職責(zé)等導(dǎo)致自然資源受到損失，例如不當(dāng)?shù)蛢r(jià)出讓國有自然資源等，委托人有權(quán)申請法院撤銷該處分行為，并要求地方行使主體恢復(fù)原狀或予以賠償。

第三，解任受托人的權(quán)利。根據(jù)《信托法》第23條，如果地方行使主體在行使自然資源國家所有權(quán)的過程中出現(xiàn)違背公共利益處分自然資源資產(chǎn)，或者存在重大過失的，自然資源部作為委托人有權(quán)解任受托人，將該部分自然資源國家所有權(quán)收回自己行使，或者委托給新的受托人行使。

3.2 受托人的權(quán)利義務(wù)

在信托制度框架中，受托人是信托財(cái)產(chǎn)的實(shí)際管理者，在制度設(shè)計(jì)中處于核心位置，于自然資源“委托代理”機(jī)制中亦是如此。受托人的范圍包括省級、市地級人民政府，也可以包括其他主體，例如國有企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等，以利于發(fā)揮行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢更好地行使所有權(quán)。省級、市地級人民政府等主體接受委托，具體行使全民所有自然資源所有權(quán)，享有管理、處分等權(quán)限。信托制度一方面保障受托人廣泛的權(quán)限，另一方面則為了實(shí)現(xiàn)受益人的利益，對受托人施加多種義務(wù)，平衡當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)。受托人基于自然資源委托合同或履職清單等，享有對部分自然資源的管理權(quán)[14]。在信托法中，這一管理權(quán)既是受托人的一種權(quán)利（力），也是義務(wù)、職責(zé)，地方行使主體應(yīng)盡到管理義務(wù)，并受信托關(guān)系的約束。

第一，受托人行使自然資源國家所有權(quán)，應(yīng)“為受益人的最大利益”，“履行誠實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)”，發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多元價(jià)值①參見《信托法》第25條。。地方行使主體不得為了其自身或少數(shù)人的個(gè)別利益進(jìn)行經(jīng)營管理，其經(jīng)營管理全民所有自然資源只能以全體公眾受益為目的。在行使自然資源所有權(quán)過程中，應(yīng)遵守謹(jǐn)慎義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)，管護(hù)自然資源，不得過度開發(fā)利用，更不得破壞損害自然資源。依照《信托法》第22條，若地方行使主體作為受托人未盡到管理職責(zé)，或違反了以全體公眾受益為目的，或經(jīng)營管理不當(dāng)，導(dǎo)致自然資源受到損失的，公眾有權(quán)通過公益訴訟等方式，要求地方行使主體或其負(fù)責(zé)人恢復(fù)原狀、賠償損失等。

第二，受托人在行使自然資源國家所有權(quán)過程中，如果自然資源遭受他人侵害，應(yīng)履行損害救濟(jì)職責(zé)，對信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行忠實(shí)有效的管護(hù)。《試點(diǎn)方案》指出，所有者履行主體對全民所有自然資源損害依法請求賠償，這一試點(diǎn)要求在信托法律關(guān)系下能夠得到充分的法權(quán)基礎(chǔ)支撐，自然資源損害賠償?shù)恼埱髾?quán)基礎(chǔ)是自然資源國家所有權(quán)，地方行使主體在接受委托之后行使國家所有權(quán)，便可以以此為基礎(chǔ)向侵權(quán)行為人主張賠償，實(shí)現(xiàn)自然資源損害救濟(jì)。基于受益人最大利益原則，索賠所得的賠償金并不歸屬于受托人所有，而是應(yīng)用于實(shí)現(xiàn)受益人利益的方面，例如建立損害賠償金專門賬戶，用于全民所有自然資源管護(hù)及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)等。

第三，根據(jù)《信托法》第33條，省級、市地級人民政府等行使主體作為受托人，管理全民所有自然資源資產(chǎn)時(shí)應(yīng)保存處理事務(wù)的記錄，定期將管理使用、處分及收支情況向同級人民代表大會、社會公眾報(bào)告，接受人大代表、公眾監(jiān)督。公眾作為受益人亦有權(quán)了解全民所有自然資源的相關(guān)情況，有權(quán)要求行使主體作出說明。

第四，在權(quán)利方面，地方行使主體在行使自然資源國家所有權(quán)時(shí)享有管理的權(quán)利，基于此有權(quán)獲得相應(yīng)的利益分享。法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)平衡權(quán)責(zé)、定分止?fàn)帯Ｔ诋?dāng)前自然資源管理實(shí)踐中，央地政府的權(quán)責(zé)不匹配，事權(quán)財(cái)權(quán)的配置不平衡，缺乏有效的激勵機(jī)制，以致部分地方政府可能怠于管護(hù)公益性自然資源資產(chǎn)，對經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)則有逐利甚至過度開發(fā)的內(nèi)在沖動，背離公眾的公共利益[15]。根據(jù)《信托法》第35條，受托人有權(quán)獲得報(bào)酬。這種報(bào)酬或利益分享可以是靈活多樣的，對此，我國應(yīng)盡快建立健全自然資源收益分配機(jī)制，合理配置中央與地方等多方主體之間的利益關(guān)系，以對受托人形成有效的激勵機(jī)制。

3.3 受益人的權(quán)利義務(wù)

所謂受益人，是在信托中享有受益權(quán)的人。在自然資源所有權(quán)“委托代理”機(jī)制塑造中，應(yīng)將受益人明確為我國公眾，實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源的效益為全民共享，這是“國家所有，即全民所有”的應(yīng)有之義。不論是自然資源部直接行使部分所有權(quán)，還是省級、市地級人民政府等受托行使部分自然資源所有權(quán)，都應(yīng)以公眾受益作為目的。有學(xué)者對此指出，土地等資源是自然賜予的而非勞動創(chuàng)造的財(cái)產(chǎn)，在分配上應(yīng)堅(jiān)持公平原則而非按勞分配，使公眾平等地共享自然資源的價(jià)值[16]。

依照《信托法》，受益人的權(quán)利主要包括受益權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在普通委托代理中，公眾并不屬于合同當(dāng)事人，其雖然也享有監(jiān)督、受益等權(quán)利，但這是外在于委托代理關(guān)系的。信托關(guān)系則將公眾作為受益人納入到權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)之中，能夠豐富其權(quán)利權(quán)能。

其一，社會公眾是全民所有自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的最終享有者，這些利益不能被任何組織或個(gè)人壟斷性享有。受托人行使自然資源所有權(quán)，進(jìn)行運(yùn)行和管理，均應(yīng)以公眾受益為目的，不得為了部門利益或地方短期經(jīng)濟(jì)利益而過度利用自然資源。國有自然資源為全民所有，收益也當(dāng)由全民共享，但是在實(shí)踐中往往被異化為地方政府所有、少數(shù)行使主體所有，全民對自然資源收益的共享程度仍較低。對此，可以探索將全民所有自然資源所有權(quán)行使所得的收益設(shè)定特定用途，例如用于資源地居民補(bǔ)償、提升公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境治理等，或者借鑒域外制度，利用自然資源收益建立基金，公眾可以通過股權(quán)分紅等方式共享收益。

其二，社會公眾作為受益人對全民所有自然資源的管理應(yīng)享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《信托法》第49 條，社會公眾有權(quán)了解地方行使主體行使國家所有權(quán)、履行相關(guān)義務(wù)的情況，以及自然資源資產(chǎn)的收支情況、管護(hù)情況。基于此，由公眾選舉產(chǎn)生的人大及其常委會有權(quán)對受托人的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。《試點(diǎn)方案》明確提出了地方政府向本級人大常委會報(bào)告國有自然資源資產(chǎn)管理情況的制度，這一安排實(shí)際形成了受托人接受各級人大及其常委會監(jiān)督的機(jī)制。各級人大及常委會每年聽取和審議本級人民政府關(guān)于國有自然資源資產(chǎn)管理情況的報(bào)告，并綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等方式代表公眾對受托人行使所有權(quán)的行為形成監(jiān)督制約。各級人大常委會辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)依法將國有自然資產(chǎn)管理情況報(bào)告及審議意見等向本級人大代表通報(bào)并向社會公布。所有權(quán)行使主體即受托人應(yīng)按照《信托法》《政府信息公開條例》等相關(guān)規(guī)定及時(shí)向社會公開履行所有者職責(zé)的情況，依法不予公開的除外。此外，根據(jù)信托制度的一般規(guī)則，如果受托人對于自然資源的管理是適當(dāng)?shù)模敲词芤嫒瞬荒芨缮妫侨绻芡腥说墓芾肀畴x公共利益或者存在重大過失等情形，社會公眾有權(quán)要求其忠實(shí)履職。若因受托人行為造成自然資源損失的，符合法定條件的組織還可以代表公眾通過公益訴訟等方式要求受托人承擔(dān)法律責(zé)任。

4 結(jié)語

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的提出，旨在解決我國目前所有權(quán)履行不到位，分級管理、所有者與監(jiān)管者不分等現(xiàn)實(shí)問題。在全面依法治國方略下，改革亦應(yīng)以法律為依據(jù)，明確“委托代理”的法律性質(zhì)，明晰各方主體的權(quán)利義務(wù)，定分止?fàn)帯Ｔ谶M(jìn)行性質(zhì)界定和制度塑造時(shí)，應(yīng)充分挖掘我國現(xiàn)行法律制度，尋求能夠解決實(shí)踐問題的最妥適的制度路徑，實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)。在自然資源國家所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)分開這一基本思路下，將國家所有權(quán)定性為民事權(quán)利，在私法體系內(nèi)建構(gòu)“委托代理”機(jī)制，具有邏輯上的連貫性。以信托闡釋自然資源所有權(quán)“委托代理”，較之傳統(tǒng)民事委托代理更具有制度優(yōu)勢，可以為地方行使自然資源國家所有權(quán)提供權(quán)利來源，能夠圓滿解決所有權(quán)行使名義的問題，而且能夠在委托人、受托人二元主體基礎(chǔ)上引入公眾，形成“委托人—受托人—受益人”的三方主體結(jié)構(gòu)，將公眾這一實(shí)質(zhì)所有權(quán)人納入法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，強(qiáng)化自然資源所有權(quán)行使以全體公眾受益為目的的價(jià)值取向，防止權(quán)利異化，真正實(shí)現(xiàn)“國家所有即全民所有”。在制度架構(gòu)上，三方主體各有其權(quán)利義務(wù)：自然資源部作為委托人享有對國家所有權(quán)行使情況的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)，以及解任受托人的權(quán)利等；地方行使主體作為受托人有權(quán)行使自然資源國家所有權(quán)，并享有利益分享權(quán)，同時(shí)承擔(dān)為公眾最大利益履職的義務(wù)；公眾作為最終受益人則享有受益權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，可以通過人民代表大會制度路徑參與自然資源治理，可以通過社會組織提起公益訴訟的方式對自然資源損害進(jìn)行救濟(jì)。基于此，建議在試點(diǎn)中重點(diǎn)探索明晰自然資源部、地方行使主體、各級人民代表大會及常委會、社會組織等不同主體的權(quán)利義務(wù)，除此之外，還須同時(shí)推進(jìn)自然資源收益分配機(jī)制、自然資源損害賠償機(jī)制、自然資源所有權(quán)訴訟等一系列配套制度的構(gòu)建，進(jìn)行體系化設(shè)計(jì)。當(dāng)然，本文嘗試以信托塑造“委托代理”的法律結(jié)構(gòu)仍有諸多不足之處，有待方家指正。