大食物觀視閾下的耕地利用轉型：現實挑戰、理論邏輯與實現路徑

宋 敏，張安錄

（1.中南財經政法大學工商管理學院，湖北 武漢 430073； 2.華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

延續土地利用轉型的相關研究[1]，耕地利用轉型被定義為耕地利用的顯性形態和隱性形態在長時間序列下的趨勢性轉折，是一個穩定狀態向另一個穩定狀態轉變的過程[2]，常與區域的社會經濟發展階段變化相聯系。其中耕地利用顯性形態轉型主要涉及耕地數量、結構、空間分布等方面的變化，而隱性形態轉型則體現為耕地質量、經營方式、產權關系、功能釋放等方面的變化[3]。近年來，為了揭示耕地利用轉型的復雜過程與機理，強化耕地利用調控進而推動耕地資源的合理利用，大量學者在耕地利用轉型的時空分異格局與驅動機制[4-5]、影響因素[6]、綠色轉型[7]、社會經濟效應[3]、路徑與調控[8]等多個領域持續展開研究工作。當前，我國正處在城鎮化快速推進和經濟社會轉型的重要歷史階段，這使得耕地利用轉型愈發成為重要的科學問題和現實需要。

近年來，國內外宏觀環境發生深刻變化。一方面，改革開放后我國在確保糧食安全方面取得卓越成就，以糧食生產“十九連豐”、口糧自給率100%、谷物自給率超過95%實現了谷物基本自給、口糧絕對安全[9]。與此同時，居民營養全面提升，膳食結構由“糧菜型”向“糧肉菜果奶”多元型、健康型食物需求轉變，進入由“吃得飽”向“吃得好”嬗變的新階段。然而，油料、大豆、糖類等非主糧類農產品自給率卻在2000—2020年呈下降趨勢且蛋白類食物對外依存度不斷提升[10]，難以適應居民需求的不斷變化。另一方面，突發公共衛生事件、地緣政治博弈、國際貿易環境惡化等因素導致的高度不確定的國際形勢決定了未來國際農產品供給的不穩定性[11]。在此背景下，倡導向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源的大食物觀逐漸形成，食物安全替代糧食安全成為保障國家安全的必然選擇[10]。盡管大食物觀提出要向整個國土資源要食物，但耕地資源仍是食物生產中最重要的生產資源，其合理利用是落實大食物觀的重要基礎。

圍繞耕地利用如何支撐大食物觀理念落地這一問題，近年來學者們主要從優化耕地利用管理制度或政策的角度開展了一些討論。已有研究認為，相比作物產量和人口的變化，居民膳食結構變化對耕地利用的影響更為顯著[9]。應當以保護生產能力為導向制定耕地用途管制規則[12]，通過耕地剛性管制與彈性調控協同等方式優化耕地用途管制體系和管制規則促進耕地利用結構轉型[13-14]，以解決糧食與食物、增產與增收、管制約束與公平發展之間的多重矛盾，在保證糧食生產的同時兼顧其他食物生產的需求，進而實現食物的多元供給[15-16]。此外，需要通過優化耕地“占補”和“進出”的雙平衡政策應對食物生產收益與稀缺程度倒掛、農民非糧化種植監管困難等現實挑戰[17-18]，并提議正視耕地“非糧化”中的合理需求，在不影響耕作層和糧食產能的前提下，以一定的優先序引導耕地合理“食物化”利用，從而保障食物的有效供給[19-20]。也有一些學者討論了促進耕地利用方式轉變的政策支持問題，認為應當探索并鼓勵綠色、環保、低碳、可持續的農業生產方式，實現耕地資源的可持續集約利用[21-22]。這些研究為推進大食物觀視閾下耕地利用的顯性和隱性形態轉型研究提供了重要支撐。

大食物觀在有效回應居民食物需求變化和拓展糧食安全涵義的同時，對耕地利用及其轉型提出了更高的要求。鑒于耕地利用轉型本質是耕地利用系統的要素及結構隨社會經濟系統、國家發展戰略等外部條件階段性變化而出現的趨勢性轉折[15]，而當前尚不具備與大食物觀相適應、相匹配的耕地利用轉型策略。因此，深刻認識理解大食物觀的內涵及其對耕地利用轉型的現實挑戰，厘清大食物觀引領下的耕地利用轉型邏輯框架并探尋其實現路徑，是新發展階段食物安全目標下耕地變化研究的新命題，對于豐富土地變化領域的科學研究以及應對我國食物安全與耕地利用的新形勢都具有重要意義。

1 大食物觀的內涵及其與耕地資源的關系解析

1.1 大食物觀的內涵闡釋

大食物觀的萌芽可追溯至1990年習近平在福建寧德地區工作時的論述——“現在講的糧食即食物，大糧食觀念替代了以糧為綱的舊觀念。”隨著2015年中央農村工作會議首次提出“樹立大食物觀念”并于2016年寫入中央一號文件，大食物觀被確立為國家層面的發展理念，并在此后多次出現在國家重要會議及文件中（圖1）。由此，以“滿足日益多元化的食物消費需求”為導向，以“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”為前提，要求以“與資源稟賦相匹配”為基礎“向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源”，從而“保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給”的大食物觀逐漸清晰。總體而言，大食物觀就是向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源的一種觀念[23]。

圖1 大食物觀理念演進脈絡Fig.1 The evolution of the concept of the “Greater Food” perspective

相對于傳統的糧食觀，大食物觀是基于國家尺度對食物安全的重新審視，強調重視多元食物的生產與供應，把維持一定的食物自給率作為保障國家食物安全和居民食物需求的必要條件和重要基礎，這對于我國這一受到資源環境硬約束的人口大國極為重要[18,24]。以大食物觀來統籌我國糧食及重要農產品的供應要求處理好食物生產與市場的關系：一方面要以向整個國土資源要食物為導向，在生態適宜、資源可承受的前提下形成同市場需求相適應的現代農業生產結構和區域布局；另一方面也要求充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，利用比較優勢滿足國內對食物數量、結構、品質方面的要求，同時也可緩解我國水土資源不足等資源環境壓力[17]。因此，面向國家食物安全需求全方位、多向度地提高食物保障能力是大食物觀的尺度指向。

基于對大食物觀理念產生背景、發展脈絡、尺度指向以及相關研究[9,25-26]的解讀，本文認為應從5 個層面理解大食物觀（圖2）：（1）需求層面：國內外宏觀環境變化下的居民消費結構與水平升級是大食物觀提出的客觀依據，要求以需求為導向開發食物資源。（2）對象層面：大食物觀關注的對象從“糧食”拓展到“食物”。即不僅包括四大口糧、也包括雜糧、豆類等，同時蔬菜、瓜果、肉產品、水產品、菌菇等也非常重要。其中糧食安全是基礎和前提，食物安全是落腳點。（3）資源層面：一方面，生產資源由耕地拓展到整個國土資源，要求充分利用江河湖海林草挖掘動植物和微生物等生物資源潛力、豐富食物品種，這在一定程度上也能夠減輕耕地的主糧生產壓力，緩解糧食安全“卡脖子”問題；另一方面，大食物觀不僅關注各類土地資源的食物供給水平，還強調要以可持續的方式合理地利用土地資源[12-13]。（4）供給層面：大食物觀要求構建多元化食物供給體系，將單一的糧食生產拓展至動物、植物、微生物等各類食物的多元供給，以滿足居民不斷變化的需求。（5）目標層面：大食物觀要求通過“有效供給”保障供給層面與需求層面的相對平衡。食物的充足性、多樣性、均衡性、穩定性、可持續性和可負擔性構成了有效供給的核心要義[9,15,18,27]，它們表現為食物在數量、結構和質量三個維度的有效統一，從而確保實現食物的數量、質量、營養、生態多維安全，這為包括耕地資源在內的各類資源的開發利用明確了目標，為耕地利用轉型提供了方向性引領。

圖2 大食物觀涵義解析Fig.2 The connotation of the “Greater Food” perspective

1.2 大食物觀與耕地資源

盡管大食物觀強調全方位多途徑開發食物資源，將食物生產用地由耕地資源拓展至整個國土資源，但耕地資源仍是確保大食物觀落地的核心和基礎性資源。首先，大食物觀堅持以糧食生產為基礎，以谷物基本自給、口糧絕對安全為前提，向耕地要主糧是長期導向。這表明以糧食產能、數量提升為重點的耕地利用主要方向沒有改變[19]。其次，部分其他農產品的供應也需要耕地資源的支撐。在保障口糧安全的基礎上，大食物觀還強調肉蛋奶等動物性食物和蔬菜、油、水果、堅果等植物性食物的供給。隨著居民膳食結構的變化，居民對動物性食物的需求增長將持續帶動飼料糧的需求擴大[24]，部分蔬菜、油料作物等植物性食物消費也仍有賴耕地資源的生產功能。值得注意的是，從“糧食觀”到“大食物觀”的戰略轉變，從強調主糧到注重多元食物均衡發展的策略調整為耕地利用轉型帶來了新的挑戰。2023 年中央一號文件特別提出要“構建多元化食物供給體系”“分領域制定實施方案”，其中耕地資源利用這一關鍵領域應當予以重視。由此可見，針對耕地這一核心和基礎性資源的利用轉型問題展開研究，提出與大食物觀相適應、相匹配的政策舉措和實施路徑是踐行大食物觀的必然選擇。

2 大食物觀視閾下耕地利用轉型的現實挑戰

本文按照“內涵演化—矛盾表現—轉型需求”的邏輯揭示大食物觀視閾下耕地利用轉型面臨的挑戰。當前我國社會經濟和居民生活已進入新發展階段，傳統的糧食安全觀發生深刻變化，農產品需求端與供給端的矛盾深化，傳統耕地利用方式和當前耕地利用政策的缺陷在大食物觀的視閾下愈發明顯，亟需立足我國耕地利用的實際，站在系統和戰略高度予以統籌解決（圖3）。

圖3 大食物觀視閾下耕地利用轉型面臨的現實挑戰Fig.3 The realistic challenges faced by cultivated land use transition from the “Greater Food” perspective

2.1 糧食安全向食物安全拓展

食物消費是人類營養健康與可持續發展之間的重要聯系，糧食安全在各個國家的政策體系中均占據著優先位置。中國的糧食安全問題源自“誰來養活中國”的布朗之問，意在基于國內資源實現基本糧食自給自足。1996 年，《中國的糧食問題》白皮書首次在中國語境下使用術語“糧食安全”，并提出“糧食自給率不低于95%，凈進口量不超過國內消費量的5%”的具體目標[28]。此后，糧食安全頻繁出現于官方表述中，且其內涵與目標不斷演化。近10年來，聯合國糧農組織倡導改變膳食結構和食物系統，以實現糧食安全、營養改善和人人可負擔的健康飲食[29]。聚焦我國，經濟社會發展促使居民的食物需求結構不斷升級，中國農業和食物生產發展正在向滿足城鄉居民營養健康需求轉變，邁入了由“吃飽”向“吃好”轉變的新階段，呈現主糧占比縮減化、食物種類多元化的趨勢，食物供給體系從注重食物數量向注重食物“數量—結構—質量”多維目標延伸[9,22]。糧食安全的使命也由保障口糧供給向保障多元化食物供給轉變，因此越來越多的學者建議將傳統的“糧食安全”拓展為“食物安全”，將大食物觀下的食物安全視為糧食安全的進一步延伸[16,19]。

在糧食安全向食物安全不斷拓展的背景下，亟需理解“食物需求—食物安全目標—耕地利用目標—耕地利用轉型”之間的關系，系統闡釋大食物觀引領耕地利用轉型的機理，這對于推動目標導向下的耕地利用轉型具有基礎性作用。

2.2 耕地利用供給側與需求側矛盾加劇

近年來，我國食物消費端與供給端不平衡的矛盾不斷深化。從消費端看，居民當前在薯類、蔬菜、瓜果、奶及奶制品方面的消費水平仍與膳食指南推薦量的高值存在顯著差距（表1）；對禽肉、牛肉、羊肉等的消費呈增長勢頭，預計未來5～10 年，對此類食物的需求仍將繼續擴大[11]。從供給端看，飼料糧安全問題突出，大豆年進口量高達1億t左右，在全球貿易總量中占比約60%，對外依存度達85.5%；且植物油、食糖2022 年的自給率分別僅為29%和64.8%。總體表現為水稻、小麥等口糧維持高水平自給，基本“實現谷物基本自給、口糧絕對安全”[11]，但食物自給率持續下降，2022年僅為67.6%[23]。

表1 我國居民2021年各類食物人均消費量與平衡膳食寶塔對比Tab.1 Comparison of per capita consumption of foods and its quantity in Balanced Diet Pagoda in 2021 (g/d)

食物需求端與供給端的不平衡加劇著耕地利用供給側和需求側的矛盾。在大食物觀視閾下，耕地用途不僅要保證糧食生產，也要合理兼顧其他食物生產需求。當前，經濟增長和快速城市化引發的人口變化、社會階層分化與膳食結構調整等需求側變動對食物供應產生了極高的期望[9]，但與之相對地，位于供給側的耕地數量仍在持續減少、耕地利用方式尚未及時轉型，有礙新發展階段食物安全目標的實現。

如果把食物多元化作為衡量人們對更好生活需求的起點，那么中國是否有足夠的耕地來養育其人口這一問題已經引起廣泛關注[15,30]。一些研究表明，當前的耕地利用在規模和結構上均與大食物觀的要求存在巨大差距。從規模上看，未來進一步擴大糧食和飼料等生產用地的潛力受到多重因素的限制，包括未利用地開發的物理和經濟限制以及生物燃料、城市擴張、森林、緩解氣候變化和維持生物多樣性對土地利用的競爭等[27]。從結構上看，耕地利用的結構性失衡問題也很突出。當前我國耕地的種植結構導致了農產品供應短缺與供應過剩并存的失衡現象：一方面，谷物處于生產增加、進口增加和庫存增加（“三增”）的惡性循環；另一方面，大豆和肉源作物的種植面積僅為肉、蛋和奶等動物性食品所需飼料谷物的四分之一[30]。因此，我國迫切需要調整包括耕地在內的土地利用戰略，以解決食物需求升級下的食物安全問題。

當前我國社會經濟已進入新發展階段，在大食物觀逐步確立、糧食安全向食物安全拓展的背景下，已有研究難以為大食物觀視閾下的耕地利用轉型提供足夠的理論支撐和政策支持。大食物觀的現實需求呼喚學術界和管理者重新審視耕地資源利用過程中的具體問題及其成因，通過推進耕地利用的顯性和隱性轉型緩解耕地利用供給側與需求側的矛盾，推動國家食物安全戰略驅動下的耕地利用轉型理論研究與實踐探索。

2.3 耕地利用轉型需要面向大食物觀的系統性解決方案

近年來，我國耕地利用面對的挑戰與日俱增，耕地數量約束、質量不高、肥力下降、耕作條件退化等問題并存，耕地非農化、非糧化、風險化、邊際化等趨勢明顯[13,30]，加之自然災害及極端天氣頻發導致耕地不斷減少，嚴重制約了耕地的農產品生產水平與供給能力。傳統以物質投入為主、高度集約的耕地利用模式固化是當前我國耕地利用的顯著特征之一[31]，而且現行的耕地利用與管理政策仍將以口糧為主的糧食生產作為主要導向，這雖然在很大程度上保障了國家的糧食安全尤其是口糧安全，但也產生一系列突出問題：（1）糧食生產重心持續北移具有潛在的可持續性風險和穩定性風險，這一方面表現為北方高強度耕地利用導致的水資源安全風險和生態代價高企，另一方面表現為產銷區域失衡、重心距離拉大帶來的運輸難度提升、成本增加以及可能出現的局部區域供應緊張，這在疫情防控等非傳統安全事件突發時已得到了體現；（2）以行政命令為特征的規劃、分區等剛性管控體系存在耕地利用與質量建設分割的現象，剛性有余彈性不足，耕地“非糧化”利用與耕地用途管制存在一定沖突，缺乏識別和支持合理性“非糧化”利用的分區分級利用策略，難以滿足大食物觀視閾下食物多樣性、均衡性及充足性的需求[29]；（3）當前耕地“非農化”“非糧化”治理的主要手段仍以規劃管制等行政命令類政策工具為主，對于由國土空間用途管制、種植用途管制等造成的區域間權責不對等和發展不平衡，缺乏經濟激勵類政策工具的支持[32]，耕地利用主體合理利用耕地的內生動力缺失；（4）我國耕地利用效率仍有較大的提升空間，但缺乏針對不同耕地經營主體的效率分類提升機制[33]；（5）持續高強度的耕地集約利用以及不合理的耕作方式導致高昂的資源環境代價，耕地恢復力與韌性不足[13,20]，農產品供需處于緊平衡狀態，難以滿足大食物觀視閾下對食物可持續性的需求。

大食物觀所涵蓋的多元食物需求、多重食物安全目標決定了新形勢下耕地利用的多維目標，因此在大食物觀視閾下圍繞耕地利用轉型方向、轉型路徑和政策選擇等關鍵問題展開研究，探索顯性與隱性協同的耕地利用轉型系統性解決方案迫在眉睫。

3 大食物觀視閾下耕地利用轉型的理論邏輯

大食物觀引領了新時期的食物需求、食物安全目標、耕地利用目標并推動耕地利用轉型，而由耕地利用的顯性形態轉型和隱性形態轉型復合的耕地利用系統性轉型則為踐行大食物觀提供重要支撐（圖4）。

圖4 大食物觀視閾下耕地利用轉型的理論邏輯Fig.4 The theoretical logic of cultivated land use transition from the “Greater Food” perspective

3.1 食物需求與食物安全目標

“大食物觀”發展理念下的食物需求變化表現為對食物數量、結構、質量的更高要求，以確保食物的充足性、多樣性、均衡性、穩定性、可持續性和可負擔性[29]。因此，在確保糧食安全底線的基礎上，應當確立以數量安全、質量安全、營養安全、生態安全為表征的食物安全多維目標。其中：（1）食物數量的充足性需要食物數量安全予以保障，高水平的總量上的食物數量安全是確保居民獲得足夠熱量的基礎。（2）居民對植物性食物（谷物、蔬菜、水果、油籽、糖）和動物性食物（雞蛋、牛奶、肉類）在結構上的多樣性需求同時涉及食物的數量安全和營養安全。此時的食物數量安全更強調結構性的數量安全，即在總量充足的基礎上各個類型的食物數量也能滿足居民多樣性的食物需要。同時，多樣性的食物也與營養均衡有關，事關食物營養安全。《中國居民膳食指南（2022）》將“食物多樣，合理搭配”作為平衡膳食的首要準則，強調了食物多樣性對居民膳食營養的支撐性作用。（3）食物結構與質量的均衡性涉及食物的數量安全和營養安全。《中國居民膳食指南（2022）》建議人們以1∶2.15∶0.54重量比例安排谷物薯類及雜豆、蔬菜和水果、動物性食物三個層次的食物進食，以改善膳食營養狀況。我國人均谷物、蔬菜的消費量從1987年的198.4 kg、136.3 kg下降到2020年的126.3 kg、99.5 kg，而同期人均雞蛋、畜禽肉消費量分別增加3.3倍、2.7倍，達到2020年的12.7 kg、61.1 kg，但仍低于當前膳食指南中平均攝入量37.5 kg、62.5 kg的要求[30]。此外，當前中國約有19.4%的可耕種土地受到鎘、鎳、砷等污染物的侵害[22]，因此，在確保數量安全的基礎上，食物質量達到安全標準是確保居民吃的健康、營養、均衡的重要保障。（4）食物的穩定性要求食物數量、質量、營養安全在面臨重大風險和威脅、突發沖擊和沖突時能夠得到保障[27]。（5）食物數量、結構與質量的可持續性要求食物數量、質量、營養、生態安全目標長期可實現，即當代的食物安全不損害子孫后代獲取足夠和有營養食物的權利。（6）足夠數量的食物是確保食物供需平衡、價格可承受的基礎，因此食物的可負擔性需要以食物數量安全為基礎。

3.2 食物安全目標與耕地利用目標

大食物觀所涵蓋的多元食物需求、多重食物安全目標決定了新形勢下的耕地利用應當錨定“數量保障—質量提升—生態改善”三維目標。（1）大食物觀下耕地利用的數量保障目標既要求維持耕地的“總量”也要求維持耕地的“結構量”，以滿足食物的數量安全與營養安全目標。一方面，在耕地的現實生產力條件下，需要保有足夠數量的耕地以滿足食物數量安全的需求，形成耕地“總量”的底線約束。另一方面，由于居民對于食物多樣性的需求日益強化，還應當在“總量”保障的基礎上形成科學的“高標準農田—永久基本農田—一般耕地”結構性配置，合理進行糧食種植和非糧化利用管控，提供多樣化的食物以滿足食物營養安全的需要。（2）大食物觀下耕地利用的質量提升目標要求改善耕地質量從而滿足食物安全的多維目標。通過改良耕地的地表要素、氣候要素、工程要素、生態要素能夠深刻影響耕地的農產品產量、農產品品質和生態基底，提升耕地的產能與穩定性，從而實現食物的數量、質量、營養、生態多維安全目標。（3）大食物觀下耕地利用的生態改善目標進一步支持食物質量、營養、生態安全目標的實現。耕地生態系統是受到高強度人工干預和調控的自然—人工復合生態系統，良好而穩定的生態狀況能夠為耕地生態系統持續生產綠色、健康農產品提供環境條件和基本保障，同時也有利于與其他資源要素一同確保整個生態系統的穩定性和可持續性。由此可見，耕地的“數量保障”是基礎——是耕地“質量提升”“生態改善”的基石；耕地的“質量提升”是核心——通過與“生態改善”的互饋作用確保耕地產能；耕地的“生態改善”是支撐——是耕地“數量保障”“質量提升”的有力補充。大食物觀視閾下的耕地利用三維目標服務于食物安全多維目標的實現。

3.3 耕地利用目標與耕地利用轉型

耕地利用轉型通常與社會經濟發展階段具有對應關系。在大食物觀視閾下，耕地利用的“數量保障—質量提升—生態改善”三維目標對耕地利用轉型提出了新的要求，而耕地利用轉型是實現大食物觀視閾下耕地利用目標的必然選擇。在大食物觀引領下，以耕地規模增減、空間布局變化為表征的耕地顯性形態轉型決定了耕地的總規模和結構性規模的變化趨勢，關系到耕地利用數量保障目標的實現。以耕地產權關系、耕作方式、經營效率、環境效應變化等為表征的耕地利用隱性形態轉型決定了耕地利用質量提升目標和生態改善目標的實現。在大食物觀為食物安全賦予了新內涵以及農食系統持續向高質高效、營養健康、更有韌性、包容普惠轉型的趨勢下[9]，耕地利用顯性形態與隱性形態轉型對于耕地外在與潛在變化的影響需要重新得到審視，探尋兩者協同推進的整體性轉型路徑。

4 面向大食物觀的耕地利用轉型實現路徑

路徑選擇決定著耕地利用轉型的方向和效果。大食物觀所涵蓋的多元食物需求、多重食物安全目標決定了新形勢下耕地利用的多維目標，因此在大食物觀視閾下探索行之有效、系統性的耕地利用轉型解決方案是當前耕地利用轉型研究的重要方向。本文認為應當以推動耕地利用向滿足大食物觀多維需求轉型為總體目標，形成大食物觀視閾下的耕地利用顯性形態和隱性形態轉型路徑體系（圖5）。其中剛性管制與彈性調控復合分區機制和基于管制強度差異的耕地發展權交易機制共同形成“責任+激勵”路徑,通過控制耕地利用布局、規模以及優化種植結構，協同推進耕地利用的顯性形態轉型；基于耕作行為激勵的可持續集約利用機制、基于經營主體分類引導的耕地利用效率提升機制致力于調整耕作方式和提升耕地的利用效率，從而推進耕地利用的隱性形態轉型。通過上述路徑體系產生口糧安全、食物多樣、生態安全、生產發展、總量保障、質量提升等多重效應，從而滿足居民食物需求，實現新時期國家的食物安全目標及耕地利用目標。

4.1 優化區域生產布局：基于人口—資源—食物協調的布局機制

食物安全離不開支撐性地理空間的合理布局。針對我國糧食產量持續北移的趨勢以及由此引發的水土資源空間錯配問題，應當從全局出發審視食物生產的空間布局，尤其是糧食生產的空間布局。結合人口的總量、結構、分布及其對食物的需求以及水土資源特征、資源環境的承載力與適宜性的區域差異科學劃定農業生產的地域格局，合理確定農業生產功能區、重要農產品生產保護區等管控區域，實施糧食生產區與消費區再平衡戰略，促進人口—資源—食物三者形成協調發展的空間關聯。進而以強化耕地用途管制為基礎因區施策，做到北方糧食產能穩定、中部地區產能提升、西部地區產能拓展、南方地區產能恢復，守好“南方地區的責任田”。由此穩步提升我國包括糧食在內的食物可持續供給能力和抵御風險能力，統籌食物供給可持續性與穩定性目標的實現。

4.2 實施差別化管控：剛性管制與彈性調控復合分區機制

當前的耕地利用存在農民非糧化種植監管困難、食物生產收益與稀缺程度倒掛等現實挑戰[17]。因此，正視耕地“非糧化”中的合理需求，在不影響耕作層產能和糧食供給的前提下，遵循因地制宜、地盡其利、地盡其用的原則，通過優化耕地用途管制分區并形成相應的管制規則，以一定的優先序引導耕地合理“食物化”利用，是解決糧食與食物、增產與增收之間的多重矛盾，實現食物的多元供給的有效途徑[23]。應綜合考慮糧食安全底線和膳食結構轉型的需求，在分析及預測人口數量、居民膳食結構以及單位面積耕地產出水平變化的基礎上確定滿足“大食物需求”的糧食作物用地規模和非糧食作物用地規模，結合區域耕地資源稟賦特征和質量綜合評價結果，劃定耕地利用的剛性管制空間和彈性調控空間，并明確分區分級的利用規則。其中剛性管控區域是穩固糧食安全底線的基石，應實施最嚴格的剛性管制手段，保持其規模與空間布局的長期穩定，確保優質耕地做到“良田糧用”；彈性區域是滿足食物安全需要的支撐，應在確保耕作層質量穩定和糧食生產能力能夠及時恢復的前提下制定作物種植的正、負面清單，允許合理的“非糧化”需求，通過科學引導蔬菜、瓜果、糖類作物等農作物的種植進行耕地的“食物化”利用，從而滿足居民的食物需求并拓寬農民收入來源，兼顧口糧安全與食物多樣。

4.3 匹配激勵性措施：基于管控強度差異的耕地發展權補償機制

耕地剛性與彈性利用分區必然導致管制的強約束性與發展的公平性之間的矛盾，需要匹配相應的經濟激勵性措施以確保分區管制能夠真正落地。對耕地進行剛性與彈性利用的區域劃分意味著對耕地的種植用途進行差異化的行政命令式管控，其實質是運用公權力對私權利進行約束以滿足最大的公共利益，蘊含著政府部分、耕地利用主體之間目標的不一致，這使得分區的種植管控目標與實際的執行存在偏離風險。糧食穩產增產在一定程度上是以犧牲區域內權利主體的發展機會和增收潛力為代價的。處于耕地剛性管控區域內的權利主體將面對最為嚴格的糧食作物種植管控，其在農業生產決策中的自由選擇權受到了約束，這使得耕地權利主體尤其是直接經營者缺乏配合耕地種植用途管制的積極性，甚至產生不滿情緒和抵觸行為。因此，應當高度重視耕地權利主體的關切，建立基于管控強度差異的耕地發展權補償機制，尤其是對糧食種植主體加大發展權受限的經濟補償力度，提升耕地利用的區域公平性，以經濟手段推動耕地剛性與彈性利用分區及其所確立的種植用途管制規則的落地。具體實施過程中，對處于不同分區的耕地權利主體，可通過耕地承包權登記或經營權流轉登記，嚴格制定耕地種植用途的限制性措施條款，并借助耕地種植監測、衛片執法等手段進行持續監測和定期評估。對處于種植用途嚴格管制區域且嚴格遵守措施條款的耕作主體提供相應的發展權受限補償，反之則進行教育制止并責令整改。通過為剛性彈性的差別化管控分區匹配相應的耕地發展權補償機制，實現耕地利用的“責任+激勵”協同轉型路徑，助力口糧安全與食物多樣目標的實現。

4.4 提升利用效率：基于經營主體分類引導的耕地利用效率提升機制

提升耕地利用效率是耕地數量約束下保障食物安全的必然選擇，耕地利用效率變化是耕地隱性形態轉型的重要考量。當前我國耕地的經營主體呈現以傳統家庭農戶為主，家庭農場、專業大戶、農業合作社、龍頭企業等新型經營主體并存的多元化結構，各類經營主體在自身特征、生產模式、資源稟賦及利用能力方面的差異導致其耕地利用效率及其影響因素并不一致，因此需要針對性的對不同耕地經營主體進行分類引導，進而從總體上提高耕地利用效率，推動耕地利用的隱性轉型。對于傳統家庭農戶而言，考慮到農村勞動力轉移背景下耕作主體老齡化、受教育程度偏低、耕種規模偏小等問題，可通過普及農業生產社會化服務和推動耕地流轉等方式提升耕地利用效率；對于家庭農場、專業大戶而言，重在破除規模效率的約束，可通過政策扶持幫助其解決耕地利用過程中的資金不足、信貸困難等問題，進而縮小實際種植規模與最優種植規模的差距，提升耕地利用效率；對于由受教育程度較高、更年輕的職業化農民群體組成的農業合作社而言，應當完善融資制度體系和健全政策性農業保險體系，以降低金融貸款門檻和農業運營風險，為耕地利用效率提升“保駕護航”；對于龍頭企業而言，提升種質資源研發與應用能力、加快農業全產業鏈培育、提升耕地的智能化數字化管理水平等則是提升耕地利用效率的重點。

4.5 轉變耕作方式：基于耕作行為激勵的可持續集約利用機制

面對有限耕地資源的約束，我國長期以來不得不依靠以大量物質投入為表征的集約化經營應對持續增加的糧食需求，但這在提高糧食產量的同時卻引發了日益突出的環境問題和生態損害，這些負面環境影響反而會在長期趨勢上導致糧食產量增長放緩或停滯以及農產品質量下降等問題[34]。在當前居民對食物多樣化、供應增加、質量提升與營養均衡的復雜需求下，以耕地的可持續集約利用（Sustainable Intensification, SI）替代傳統的集約利用逐漸成為共識，即倡導以綠色、環保、可持續的耕作方式維持農業的穩定高效產出[19]，促使有限的耕地資源可持續地提供食物生產功能，這為促進大食物觀視閾下的耕地利用隱性形態轉型提供了方向性指引。為了調動耕地利用主體主動轉變耕作方式以實現耕地可持續集約利用的積極性，需要采取必要的激勵措施。鑒于輪作、少耕、綜合害蟲管理等不同耕作行為在不犧牲生產力的情況下抵消環境危害的潛力是不同的，故應當按照“誰耕種、誰獲激勵”的原則，對自愿改變耕作方式實施耕地可持續集約利用的各類耕地經營主體，視其可持續集約耕作行為的行為類別和實施水平的不同明確相應的獎補金額，推進“高質多補”的獎補策略。通過建立耕作行為轉變的差別化激勵機制，充分調動耕地利用主體進行耕地可持續集約利用的主動性和積極性，在耕地利用過程中做到經營集約化、產出高效化、資源節約化、生態環境不退化[35]，兼顧生態安全、生產發展、總量保障和質量提升的多維目標。

5 結語

本文分析了大食物觀視閾下我國耕地利用轉型面臨的現實挑戰，闡釋了食物需求、食物安全目標、耕地利用目標以及耕地利用轉型之間的邏輯關系，在此基礎上，構建了由基于人口—資源—食物協調的布局機制、剛性管制與彈性調控復合分區機制、基于管控強度差異的耕地發展權補償機制、基于經營主體分類引導的耕地利用效率提升機制、基于耕作行為激勵的可持續集約利用機制構成的兼顧顯性轉型和隱性轉型的耕地利用轉型路徑體系。本文認為，探索大食物觀引領下的耕地利用轉型路徑，是新發展階段食物安全目標下耕地變化研究的重要命題。大食物觀是新發展階段耕地利用轉型的重要引領，而耕地利用轉型是踐行大食物觀的關鍵支撐，探索和實施多路徑協同的耕地利用轉型策略能夠促進耕地資源的可持續利用和大食物觀理念的落地，進而服務于國家食物安全重大戰略目標的實現。

大食物觀作為一種新的理念仍處于發展階段，本文就大食物觀視閾下耕地利用轉型的現實挑戰、理論邏輯和實現路徑進行了初步討論，搭建了推進轉型的輪廓性路徑體系，仍有大量的具體問題和細節需要深入研究。比如如何刻畫當前耕地利用現狀與大食物觀視閾下食物需求、食物安全目標、耕地利用目標之間的時空背離，如何對耕地利用轉型的各條路徑展開具體的分析與設計從而為路徑的落地提供科學依據和技術支持，如何進一步搭建耕地利用轉型政策支持體系，使之與耕地利用轉型路徑形成系統性耦合，從而為大食物觀視閾下的耕地利用轉型提供系統性的解決方案。此外，大食物觀“全方位多途徑開發食物資源”的理念要求探索包括耕地資源在內的各類國土資源的合理和優化利用，需要重塑國土空間開發與保護的新格局，因此，耕地資源如何與草地、林地、海洋等其他國土資源協同利用以支持大食物觀落地也需要更深入的探討。大食物觀理念的提出對耕地利用轉型提出了新的更高要求，上述命題亟待展開研究以推進耕地利用轉型的實踐，為踐行大食物觀和保障國家食物安全提供支撐。