環保考核、政府環境注意力與城市土地綠色利用效率

盧新海，陶向前，匡 兵，唐一峰，王夢成

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.華中師范大學公共管理學院，湖北 武漢 430079；3.華中師范大學自然資源治理研究院，湖北 武漢 430079；4.湖南農業大學公共管理與法學學院，湖南 長沙 410125；5.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023）

中共二十大報告指出：“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，在發展路徑上以綠色發展為統領。”在推動綠色發展的過程中，城市土地利用高能耗、高碳排放、高污染等重大問題[1]對人民群眾的健康造成了不容忽視的負面影響，推進城市土地綠色利用成為了協調經濟發展和環境保護的重點[2]。基于此，學者們將城市土地綠色利用效率定義為城市生產要素投入系統與城市土地利用產出系統在城市空間上的綜合映射[3]，利用改進過的非期望產出超效率SBM模型對其進行了綜合測度，分析了我國城市土地綠色利用的現狀和特征[3-4]，并指出經濟發展水平[5]、對外開放程度[6]能對城市土地綠色利用效率產生影響。也有學者關注到地方政府行為在提高城市土地綠色利用效率方面存在重要作用[7-8]。環保考核政策作為地方官員晉升考核的重要內容，會影響地方政府的政策取向和環境保護行為[9]，那這種影響是否會傳導到城市土地綠色利用上，又會對城市土地綠色利用效率產生什么影響。系統探析這些問題對于環保考核政策改進，推進區域綠色發展方面具有重要意義。

2007 年5 月23 日國務院下發文件將環保考核一票否決制正式納入地方官員的政績考核體系中，成為官員晉升考核的重要內容。環保考核政策的考核指標主要包括空氣質量改善目標和大氣污染防治重點任務。既有研究證實了環保考核政策在促進區域綠色發展和環境改善方面的重要作用。環保考核政策的實施能推動地方官員環境治理行動與企業環境保護行為[10]，有利于區域內污染物減排[9]，使環境污染水平更快地跨過環境庫茲涅茨拐點[11]，表現為對環境污染問題的解決和環境治理工作的改善[12-13]，促進區域綠色發展[14]。地方政府作為環保政策執行的主體，對城市土地擁有絕對控制權[15]，環保考核政策會影響其發展策略選擇和行為目標取向，改善區域內環境保護政策的執行效果。對地方政府的環境政策執行情況進行考察時，地方政府環境注意力是影響環境政策落實的關鍵因素[16-17]。本文將政府環境注意力定義為政府決策者把有限的注意力分配到環境保護事務中的程度，影響相關政策的制定和實施，從而影響公共資源的配置[18]。環保考核通過增強地方政府環境注意力，加強地方政府對環保領域的資源分配和環保政策執行力度[10,19]，推動區域綠色發展和環境污染治理。

綜上所述，學者們對城市土地綠色利用效率進行了非常豐富的研究，也證實了環保考核在區域環境治理工作中的積極影響，為本文的探索提供了豐富的文獻資料和理論基礎。城市土地作為區域綠色發展的空間載體，環保考核的環境治理效應能否在城市土地綠色利用效率上得到體現？若該影響效應存在，它是通過何種機制產生作用？目前學術界并沒有對此展開詳細的討論。鑒于此，本文利用非期望超效率SBM模型、Tobit面板回歸模型和中介效應模型探究晉升考核體系下環保考核對城市土地綠色利用效率的影響效應和內在機制。本文潛在貢獻如下：第一，將環保考核納入晉升考核體系中考察其對城市土地綠色利用效率的影響效應，豐富了城市土地綠色利用效率的相關文獻研究；第二，引入政府環境注意力探究環保考核對城市土地綠色利用效率的作用機制，能為中央政府完善環保考核政策提供參考。

1 理論分析

1.1 環保考核對城市土地綠色利用效率的影響

環保考核政策實施后會產生產業結構優化效應和環境治理效應，提高城市土地綠色利用效率。一是環保考核政策實施后，區域內的環保投資和環境政策執行力度都得到加強[13]，促使產業結構調整。具體而言，污染型企業需承受極大的減排壓力，由于成本上升迫使污染型企業選擇停產；環保型企業能得到一定的政策和資金支持，在環保設備更新和技術創新方面更有動力和優勢，并調整和優化區域產業結構。二是在環保考核政策的推動下，改善當地的環境治理績效[20]，企業化學需氧量排放明顯減少[21]，城市二氧化硫排放顯著下降[22]。因此，環保考核政策的實施促使區域內地方政府和企業在環境治理上做出更多的努力，有利于地區產業結構優化和環境治理績效改善，推動區域綠色發展[14]。在環保考核政策的推動下，各類污染物排放得到有效控制，人類的生存環境不斷改善。而城市土地作為人類生存和發展的空間載體，環保考核政策引導了土地利用模式優化，減少了非環境友好型的能源消耗，通過對綠色生產和污染控制的嚴格把關，實現了對非期望產出的有效控制，有利于城市土地綠色利用，對提高城市土地綠色利用效率產生積極影響。

1.2 政府環境注意力的中介作用

環保考核政策的實施會引導地方政府的發展策略選擇和行為目標取向，并對區域環境治理和發展模式產生影響。首先，為了規避環保考核不達標而受到中央的處罰，地方政府傾向于對環境保護事務分配更多的注意力，地方政府環境注意力得到加強。其次，在環保考核一票否決制納入地方官員政績考核體系后，地方政府官員為獲取晉升機會，增強了政府環境注意力。最后，在中央政府加強環保績效考核時，地方政府不得不平衡經濟發展和環境保護之間的關系，且相鄰政府的環境規制強度會相互促進，最終形成逐項競爭[23]。可見，環保考核能夠加強地方政府環境注意力，促使當地政府采取有效措施來指導當地的環境治理行動。其一，地方政府可以通過加強環保政策的執行力度和環保資金的投入，促進當地的環境保護和綠色發展；其二，地方政府可以通過行業準入控制、企業投資批準、稅收優惠等[24]措施引導企業綠色生產和經營，減少高耗能高污染材料的使用和污染物的排放；其三，地方政府可以通過調整土地利用類型比例控制工業用地規模，優化產業用地的資源配置，減少非期望產出；其四，地方政府可以通過規范土地出讓制度提高土地資源市場化程度，以杜絕廉價甚至違規出讓工業用地吸引企業入駐的現象，提高城市土地資源的配置效率。

基于以上理論分析，本文構建了如圖1所示的環保考核政策對城市土地綠色利用效率的理論分析框架。

圖1 環保考核政策對城市土地綠色利用效率的理論分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of environmental protection assessment policy on green utilization efficiency of urban land

2 研究方法和數據來源

2.1 研究方法

（1）非期望超效率SBM模型。非期望超效率SBM模型兼具超效率模型和SBM模型的優點，能避免有效決策單元信息的損失，廣泛運用于城市土地綠色利用效率的測度[3,25-26]。因此，本文也選取該模型測度城市土地綠色利用效率，具體公式可參考相關文獻[3]。

（2）Tobit 面板模型。使用非期望產出的超效率SBM 模型測度的城市土地綠色利用效率是非負截斷離散數據，屬于受限因變量，傳統的OLS 回歸得到的估計結果是有偏的，而使用Tobit 面板模型可以得到無偏的估計結果[27-28]。基于此，本文選擇面板Tobit回歸模型探究環保考核對城市土地綠色利用效率的影響，模型構建如下：

朋友大春創辦的農業種植與科技研發公司，歷經十年發展取得不菲業績。在贏得良好口碑的同時，也被源源不斷的各種調研弄得心煩意亂。大春常常抱怨，說由于公司名聲在外，諸多民間社團紛紛打著各種旗號前來調研，頻繁的接待工作和無謂的經濟“支援”早已令他精疲力竭。有人建議他可以找理由拒絕接待一些無謂的調研團隊，他眉頭一皺說：說得輕巧，但凡前來調研的社團領導，哪個不是聲名顯赫，而且還有當地的時任領導陪同，我豈敢怠慢？

式（1）中：Yit為被解釋變量；Xit為核心解釋變量；β1和β2分別為核心解釋變量和控制變量的回歸系數；β0為常數項；εit為服從N（0，σ2）分布的隨機誤差項。

（3）中介效應模型。考慮到因變量和中介變量的非負截斷離散數據特征與模型的適用性，本文在中介效應檢驗的三個階段均使用Tobit模型[28]。借鑒已有文獻[29]，設置中介效應檢驗模型如下：

式（2）中：Yit為因變量城市土地綠色利用效率；Xit為核心解釋變量環保考核；Mit為中介變量政府環境注意力；eit為隨機擾動項。β1、α1和φ2均顯著時，表明存在中介效應；若β1顯著，α1、φ2至少一個不顯著時，則需對兩者的系數乘積進行檢驗，顯著時存在中介效應。當中介效應存在時，若φ1不顯著，則為完全中介效應，否則僅為“部分”中介效應。

2.2 變量選擇

2.2.1 被解釋變量

本文的被解釋變量為城市土地綠色利用效率，選取非徑向非角度的超效率SBM 模型[3]對其進行測度。具體的指標體系設計[3,30]如表1所示。需要說明的是，本文主要考察環保考核政策對城市土地綠色利用效率的影響效應和作用機制，而環保考核政策的考核指標并不涉及二氧化碳指標的減排目標。因此，本文參考了目前比較主流的測度指標體系[3,5,30]，仍以城市三大主要污染物作為原始指標，利用熵權法求得權重，計算非期望產出的綜合指數。

表1 城市土地綠色利用效率測度指標Tab.1 Measuring indicators of green utilization efficiency of urban land

2.2.2 核心解釋變量

目前學界對政策效果或政策實施效果的評價方法一般包括雙重差分法、斷點回歸和傾向得分匹配等。但也有很大一部分文獻采用設置政策或制度出臺與否二分變量的方法來衡量某項政策或制度的實施效果，這一方法在環保考核政策效果[12,31]和安全目標考核制度效果[32]等方面應用廣泛。本文主要考察環保考核政策出臺后對城市土地綠色利用效率的政策效果，因此本文設置了“環保考核政策”虛擬變量。考慮到地方政府的文件精神學習和執行的時差，其政策效果并不明顯，因而將2008年作為本文環保考核變量取值為1的起點。

2.2.3 中介變量

第一，定義政府環境注意力，確定環境關鍵詞的選擇標準。第二，根據政府環境注意力定義選擇種子詞。以《中華人民共和國環境保護法》為依據，選擇了“環境保護”、“生態文明”、“環境改善”、“可持續發展”、“污染防治”和“公眾健康”等種子詞。第三，利用文構財經文本數據平臺中的深度學習相似詞板塊獲取以上種子詞的相似詞并進行修正。第四，重復進行第三步，確保種子詞和相似詞趨向飽和，然后剔除非環境保護領域的相似詞。第五，結合政府環境注意力的定義，只保留意思相近但詞頻較高的關鍵詞，得到最終的關鍵詞詞表（表2）。第六，以關鍵詞詞表為依據，測量政府環境注意力。文構財經文本數據平臺的中國政府文本數據庫的政府工作報告（地級行政區）模塊和政府工作報告（省級行政區）模塊提供了本文研究所需的284個地級及以上城市政府工作報告的關鍵詞詞頻數據和總詞頻數據，通過計算各地級及以上城市的環境注意力詞頻占政府工作報告總詞頻的比例得到地方政府環境注意力[38]。

表2 政府環境注意力量化關鍵詞詞表Tab.2 The vocabulary of quantitative keywords for the government’s environmental attention

2.2.4 控制變量

參考已有相關研究[8,25,30]，從經濟發展水平、社會發展公平、科教投入強度、對外開放程度4 個方面選擇控制變量。各變量的具體定義如表3所示。

表3 變量選擇及取值說明Tab.3 Variable selection and value description

2.3 樣本選擇與數據說明

由于2003 年之后，中國城市建設用地指標的在空間配置上出現了較大的轉折[39]，且考慮到2020 年新冠疫情沖擊的影響，本文選取了2003—2019年284個地級及以上城市為樣本，以作為城市功能核心主體部分的市轄區為研究主體。研究所需數據來源于《中國城市統計年鑒》、《中國城鄉建設統計年鑒》以及文構財經文本數據平臺。此外，為排除極端值的影響，所有連續數據均進行了1%分位數上的雙邊縮尾處理，數據描述性統計結果見表4。

3 實證結果及分析

在進行實證分析之前，本文利用Stata 軟件對變量間的相關性進行檢驗。如表5所示，在各變量的相關性矩陣中，各變量的相關性系數均小于0.5，表明變量間不存在共線性問題。此外，本文進行了VIF檢驗，檢驗結果顯示各變量的VIF值均小于2，進一步佐證了本文選取的變量間不存在嚴重的多重共線性。

表5 變量相關性矩陣Tab.5 Variable correlation matrix

隨機效應和固定效應面板Tobit模型的選擇依據是個體效應是否存在，若存在個體效應，選擇隨機效應模型，反之選擇固定效應模型。表6模型（1）—模型（5）的LR檢驗結果均在1%的置性水平下接受存在個體效應的假設，因而選擇隨機效應面板Tobit回歸模型；此外，模型（1）—模型（5）的Wald檢驗均通過了1%置性水平下的顯著性檢驗，表明模型整體擬合效果較好。

表6 基準回歸結果Tab.6 Benchmark regression results

3.1 基準回歸

本文利用Stata軟件檢驗環保考核對城市土地綠色利用效率的凈效應，并在基準回歸的基礎上逐個加入控制變量，回歸結果如表6 所示。模型（1）結果表明，在未加入控制變量時，環保考核對城市土地綠色利用效率的影響系數在1%的顯著性水平下為正；模型（2）—模型（5）為逐個加入控制變量的回歸結果，結果表明在逐個加入控制變量的過程中，環保考核對城市土地綠色利用效率的影響系數始終在1%的顯著性水平下為正，初步證實了環保考核對城市土地綠色利用效率存在正向促進作用，這與本文的理論分析結果一致。

3.2 穩健性檢驗

基準回歸結果證實了環保考核能提高區域內城市土地綠色利用效率，但該結論的穩健性還需進一步檢驗，通過更換因變量測度方法、滯后一期處理、滯后兩期處理、排除異常值和剔除特殊樣本等方法驗證其穩健性。

（1）更換因變量測度方法。在對因變量進行測度時，本文選取的規模收益不變的全局非期望產出超效率SBM 模型測算得到的效率值是包含規模效率的綜合技術效率，而規模收益可變的全局非期望產出超效率SBM 模型測算得到的是純技術效率，相較于前者，后者得到的效率值波動更大，可用于驗證基準回歸結果的穩健性。因此，本文選擇規模收益可變的全局非期望產出超效率SBM 模型對因變量進行重新測度。表7模型（1）檢驗結果表明環保考核能提升城市土地綠色利用效率，回歸結果依舊穩健。

表7 穩健性檢驗結果Tab.7 Results of robustness tests

（2）對解釋變量分別進行滯后一期和滯后兩期處理。考慮到地方政府注意力重新配置的時間差和政策執行效果的時間滯后性，通過對環保考核政策變量滯后一期和滯后兩期檢驗其穩健性。表7模型（2）和模型（3）的結果表明，滯后一期和滯后兩期的環保考核對城市土地綠色利用效率的影響均在1%的置性水平下顯著為正。

（3）排除異常值影響。基準回歸中的數據進行了雙側1%的縮尾，考慮到部分原始數據存在厚尾性質，為排除異常值影響，對全部連續數據進行5%的縮尾處理。檢驗結果見表7 模型（4），排除異常值影響后基準回歸結果依舊成立。

（4）剔除特殊樣本。考慮到四大一線城市和直轄市的特殊經濟政治地位，可能會對基準回歸結果產生影響，剔除了北京、上海、重慶、天津、廣州、深圳6個樣本，再對其他地級市面板數據進行檢驗，檢驗結果如表7 模型（5）所示，環保考核仍能顯著提高城市土地綠色利用效率。

3.3 機制檢驗

為了進一步檢驗環保考核是否能通過加強地方政府環境注意力對城市土地綠色利用效率產生影響，本文利用中介效應模型對其進行驗證，得到模型（1）—模型（3）（表8）的回歸結果。模型（2）檢驗了環保考核對政府環境注意力的影響，結果表明環保考核政策的實施在1%的顯著性水平下對地方政府環境注意力產生正向影響，說明環保考核的實施能夠促進政府環境注意力水平的提高。模型（3）檢驗了環保考核和政府環境注意力對城市土地綠色利用效率的共同影響，環保考核和政府環境注意力分別在1%和10%的置性水平下顯著提高了城市土地綠色利用效率，且環保考核的估計系數相比模型（1）有所下降。中介效應模型的檢驗結果證明了地方政府環境注意力在環保考核對城市土地綠色利用效率影響中起到了部分的中介作用，這與本文的理論分析結果一致。

表8 中介效應檢驗結果Tab.8 Mediating effect test results

3.4 異質性分析

中國幅員遼闊，地區間發展不平衡，東中西部地區的資源稟賦、經濟發展情況、城市土地綠色利用效率等方面均存在差異，因此分析環保考核對城市土地綠色利用效率的影響效應有必要考察地區間的差異性。分地區回歸結果表9所示，模型（1）—模型（3）分別反映了東部、中部和西部地區的環保考核政策對城市土地綠色利用效率的影響。從模型（1）—模型（3）的回歸結果來看，東中西部地區的環保考核政策對城市土地綠色利用效率均有顯著的正向影響，這與總樣本的影響效應一致。具體來講，東部地區環保考核政策的回歸系數小于總樣本的回歸系數，且其回歸系數僅在10%的置性水平下顯著；西部地區環保考核政策的回歸系數與總樣本的回歸系數基本相等，而中部地區的環保考核政策的回歸系數大于總樣本回歸的系數，兩者均在1%的置性水平下提高了城市土地綠色利用效率。

表9 異質性回歸結果Tab.9 Heterogeneity regression results

基于以上的實證結果可知，環保考核對城市土地綠色利用效率的影響在區位上存在明顯的異質性。這種異質性出現的可能解釋如下：東部地區的技術已經相對成熟，城市土地利用模式也相對合理，在環保考核政策影響下，地方政府采取政策措施優化區域內的資源配置，提高城市土地綠色利用效率，但是其影響力度有限；西部地區雖有資源稟賦優勢和低成本優勢，但其技術水平相對落后，土地利用模式也相對粗獷，在環保考核的壓力下，區域內城市土地綠色利用效率的提高仍然受到限制。中部地區擁有資源和區位優勢，且有一定的產業基礎，具有很強的發展潛力，地方政府在環保考核政策的推動下，優化土地利用模式并引導企業綠色生產，能推動城市土地綠色利用效率提高。

4 結論與啟示

本文以2003—2019年中國284個地級及以上城市為研究對象，將環保考核納入地方官員晉升考核體系中，實證分析了環保考核對城市土地綠色利用效率的影響效應，并引入政府環境注意力作為中介變量驗證了環保考核對城市土地綠色利用效率的影響路徑，研究結論如下：（1）環保考核政策能夠提高我國城市土地綠色利用效率。（2）環保考核政策通過增強地方政府環境注意力對城市土地綠色利用效率產生正向影響。（3）環保考核政策對不同地區城市土地綠色利用效率的影響存在異質性，其對中部地區的城市土地綠色利用效率影響最為顯著。

本文從官員晉升考核視角出發，提供了提高城市土地綠色利用效率的新思路，相關結論在綠色發展理念下推動中國城市土地綠色利用富有啟示，主要有以下三個方面：（1）中央政府應在總結已有經驗的基礎上，持續優化環保考核政策。本文的研究結論肯定了環保考核政策對提高地區城市土地綠色利用效率的積極作用，這說明了環保考核的政策效應已經顯現。中央政府應進一步強化環保考核政策質與量相結合的考核方式，堅持“以量促質，以質引量”的工作方針，逐漸完善和優化環保考核政策，提高城市土地綠色利用效率。（2）環保考核政策的設計應充分考慮對地方政府官員的激勵和約束，以推動地方政府在環境保護領域做出更多努力。本文的研究結論證實了地方政府環境注意力在環保考核政策影響城市土地綠色利用效率中起到了部分中介作用。中央政府可以從激勵、懲罰、促進競爭三個方面著手，增強地方政府環境注意力。一是從具體的指標設計和目標考核入手進行有效激勵，為完成考核的地方政府官員提供晉升優勢；二是加強對環保考核不達標的地方政府官員的懲罰力度，從限制晉升著手，對相關地方政府官員進行批評教育、限期整改；三是加強鄰近地區的環保競爭，對勝出的地方政府官員通報表揚并給予適當的晉升激勵。（3）中央政府在環保考核政策的設計上，應充分考慮各個地區的經濟發展情況、資源稟賦優勢和城市土地利用現狀，以有效增強地方政府環境注意力，提高城市土地綠色利用效率。對于技術成熟、城市土地利用模式相對合理的東部地區，其城市土地綠色利用資源投入的邊際收益相對較低，其關注重點應在推動地方政府朝著產業升級、技術進步的方向努力和探索；對于經濟發展水平落后、資源稟賦豐富的西部地區，應適當降低環保考核達標標準，逐步轉換發展模式，留足經濟發展空間；對于資源稟賦較好、具有一定產業基礎的中部地區，中央政府可以對其制定相對較高的環保考核達標標準，強化地方政府環境注意力，促使區域內的產業結構朝著綠色可持續的方向轉變，提高城市土地綠色利用效率，并動態監測其發展狀況，及時進行調整。