國有企業境外“四位一體”監督體系探索

趙堃

【摘要】隨著“一帶一路”倡議實施，國有企業“走出去”步伐加快，境外資產監管的重要性越發凸顯。文章通過深入剖析國有企業境外監督工作存在的問題和困境，針對境外業務開展有效監督的途徑，提出了構建“境外黨建+紀檢監督+巡視審計+合規管理”四位一體監督體系的模式，為企業高質量開展境外監督工作提供思路和參考。

【關鍵詞】四位一體；紀檢監督；巡視審計；合規管理

【中圖分類號】F239.4；F276.1

十八大以來，黨和國家持續強化國有企業境外資產監管，特別是十九大對“健全黨和國家監督體系”做出重要戰略部署，習近平總書記在十九屆四中全會上強調，要強化“一帶一路”境外投資等領域的廉潔風險防控，將國有企業境外資產監管提上新的高度。同時隨著國家“一帶一路”倡議的實施和“走出去”審批限制的松綁，大批中國企業扎堆走向境外，“內仗外打”態勢愈演愈烈，國際基礎設施投資建設市場競爭激烈，為國家創造經濟效益的同時也積累很多監管難題。

國內外新的形勢給境外監督賦予新的內涵和任務。如何高效實施境外監督，既不能全面復制國內的監督做法，也不能全盤模仿西方現代企業治理模式，忽視國有企業的特點和優勢。本文通過全面了解境外監督的實踐做法，查找存在的問題，探索如何整合多種監督資源，發揮協同優勢，構建全面覆蓋、集中統一、權威高效的境外監督體系，用理論創新推動實踐落地，打造具有國有企業特色的境外監督樣板，為國有企業開展境外監督提供借鑒。

一、境外監督工作存在的問題

（一）思想認識不到位

境外業務開展過程中部分領導干部對合規經營的重要性認識不足，沒有從國家戰略、企業長遠發展利益高度給予重視，仍然以固有思維從事市場開發和生產經營，甚至鋌而走險突破底線紅線；部分人員對監督工作的重要性認識不足，認為監督會束縛手腳，以致對上抵觸組織監督，落實“一崗雙責”不到位，借口“用信任代替監督”，甚至鉆制度漏洞躲避監管。

（二）境外監督力量薄弱

受成本等因素影響，常駐境外人員有限，很多外派員工都身兼數職，時常出現“裁判員”兼職“運動員”的情況，甚至把監督工作作為副業來做，很難保證監督成效。境外業務單位總部從事境外監督的力量薄弱，缺少既懂境外經營業務和語言，又懂監督業務的復合型人才，赴境外開展監督檢查時，往往日程安排緊湊，個人素質可能直接影響到監督實效。

（三）監督合力效果不佳

國有企業積極推動大監督體系建設，成立監督協調機制加強統籌協同。但總體來看，還存在條塊分割的現象，部門墻、隔熱層問題還不同程度存在，各管各的、互不通氣現象還比較明顯，還沒有完全形成監督合力，“九龍治水”問題依然存在，傳導到境外時監督力度和效果弱化，致使境外監督工作出現“痛點”。

二、境外監督工作面臨的困境

（一）溝通不便的影響

國有企業境外業務分布廣、距離遠、散而多，有的與國內總部機關存在較大時差，有的通訊聯絡不便，總部對境外業務監管鏈條相對較長，信息傳遞相對滯后，在監督資源有限的情況下難以保證監督覆蓋面和監督時效。

（二）所在國營商環境復雜

國有企業境外業務集中的非洲、東南亞和南美國家，自身法制不健全，政府治理不完善，腐敗犯罪成本低，存在較高的腐敗風險。如果不按當地的“潛規則”運作，很可能無法獲得項目，甚至完全無法在當地立足生存。此外，惡劣的營商環境可能給某些心懷不軌的干部員工以可乘之機。

（三）國情特殊性

境外業務所在國政治氛圍、法律政策、人文氛圍等可能與國內有較大差異，給國內外管控銜接帶來困難，增加監督難度。比如，一些國家限制政黨活動，個別國家對共產黨組織給予“特殊關照”，間接導致黨建、紀檢、巡視等工作不易開展。再如，所在國對外資企業經濟活動的監管要求與國內不同，致使境外審計、合規管理的標準不一，影響實際監督效果。

三、境外“四位一體”監督體系模式的構建

通過調研總結，國有企業構建監督體系的基本模式為：成立相應的組織協調機制，將相關具有監督職能的部門納入其中，建立健全相應的工作機制和制度體系，推動各監督主體體系化運行，加強工作聯動協同，從而形成監督合力。在探索實踐大監督體系的過程中，針對境外業務開展有效監督的途徑，應構建“境外黨建+紀檢監督+巡視審計+合規管理”“四位一體”的監督體系。

（一）境外“四位一體”監督體系的內涵

境外“四位一體”監督體系是指在公司黨委的統一領導下，堅持系統治理的思維，有機整合黨建、紀檢、巡視巡察、審計、合規等監督力量，搭建境外監督的綜合協調管控平臺，合理劃分各監督主體責任邊界，高效調配企業監督資源，統一制定監督計劃，統一確定的監督標準，聚焦境外“三個關鍵”（關鍵領域、關鍵環節、關鍵少數），聯合開展境外監督工作，形成“以境外黨建為統領和根基，以紀檢監督為綜合協調，以巡視審計為監督手段，以合規管理為底線和保障”的一體化境外監督管理模式。通過建設和運行境外“四位一體”監督體系，橫向各相關監督部門“分兵把守”，縱向集團總部與各境外業務單位、駐外機構“多級聯動”，有效解決在境外業務實施中黨內監督與業務監督融合度不夠、監督效能發揮不明顯、監督整體合力不足等問題，不斷發揮監督保障執行，提高監督效能，保障境外經營順利進行。

（二）四種監督方式的職能定位

境外“四位一體”監督體系是既相對松散、又高效協同的組織模式，松散是指各監督主體的獨立性，協同是指監督體系的統籌性。各監督職能部門運用各自監督手段，根據統一部署關注各自監督重點，履行預防、監督、落實整改等各項職責。其中，境外黨建是境外“四位一體”監督體系的統領和根基，黨內監督的權威性、實效性決定了其主導作用的發揮，因此必須強化黨組織的核心地位，發揮政治核心作用，重點在于政治引領，統籌謀劃，健全體系，保障運行，而只有堅持黨對監督工作的領導，才能形成有利于監督的體制機制，增強對權力運行的制約和監督。只有堅持黨對監督工作的領導，才能為國有企業“走出去”提供堅強政治保證和組織保障；紀檢監督主要承擔境外“四位一體”監督體系的綜合協調，重點在于教育引導、專責監督、查處震懾、內部協調；巡視巡察和審計兩項監督職能的定位相似，是境外“四位一體”監督體系中的重要監督手段，巡視巡察的定位是政治體檢、正本清源，審計的定位是經濟體檢、促進發展；合規管理則是境外“四位一體”監督體系的底線和保障，職責是融入業務、重在日常、全面防控、牽頭涉外。

境外黨建、紀檢監督、巡視審計和合規管理職能各異，妥善利用監督職能的差異性和互補性，把“四位”結合為有機整體，增強監督工作的全面性、系統性、及時性和有效性。第一，就監督對象看。境外黨建、紀檢監督、巡視巡察只針對黨組織和黨員，根據授權還可能涉及非黨員監察對象；審計和合規管理更加突出對經營管理行為的監督。一旦涉及外籍員工和收并購的外資企業，可以通過合規和審計等手段開展監督工作，實現監督全覆蓋。第二，就監督內容來看，境外黨建、紀檢監督、巡視巡察突出的是政治屬性，側重于黨內監督，監督內容是黨中央重大決策部署落實情況、黨內法規制度執行情況；審計和合規管理側重于業務監督，突出的是經濟屬性，監督內容是企業境外業務管控工作的真實性、有效性和合法合規性。第三，就監督方式和介入時間來看，境外黨建、紀檢監督、合規更加重視日常的宣傳教育，側重于事前和事中監督，而巡視和審計側重于事后監督，一旦發現問題可移交紀檢和合規部門進行事后問責。第四，就銜接配合來看。巡視審計開展前，可以向其他監督職能部門廣泛了解情況，提高監督的針對性。巡視審計開展后，向其他監督職能部門按權責移送相關問題，督促問題查處和整改。紀檢部門可以將其他監督職能部門作為問題線索的重要來源，同時可以根據需要抽調人員參與案件查辦，提高辦案質量。協調處理涉外案件時，紀檢監督、審計和合規可根據需要相互配合。

（三）“四位一體”之間的內在聯系

作為國有企業堅持黨的領導和黨的建設是根本，紀委部門協助黨委工作則是黨章明確的工作職責。黨委巡察、紀律監督作為黨內監督制度承載著對黨的組織和黨員領導干部、行使公權力的公職人員的政治監督職責，把權力關進制度的籠子里，加強對“三重一大”事項的監督檢查，對黨員干部經營管理行為合規性進行監督，遏制損害群眾切身利益等腐敗問題和不正之風。而企業審計部和風險合規部則同屬于企業治理體系的重要組成部分，通過對企業風險管理體系的制度制定、風險監測、風險識別、評估及應對提高公司治理水平和風險應對能力，其監督管理的對象是企業的經營行為，側重的是經濟屬性。作為國有企業，不論是政治監督職責或者經濟監督力量均要在黨的領導下，充分發揮“撥亂反正”的作用，深入貫徹落實黨和國家方針政策，促進企業加快實現轉型升級和高質量發展，發揮國有企業在中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”作用。

四、境外“四位一體”監督體系的運行

（一）建立組織協調機制

在集團和各境外業務單位黨委的領導下，依托現有的監督體系，完善組織構架運行，明確監督委員會之于境外“四位一體”監督體系的職責任務，具體包括聯絡外部監督機關、統籌協調內部監督力量、指導督促相關業務部門健全風險防控體系、指導督促下級監督委員會開展工作等。采取列表方式明確責任范圍、監督重點內容和方式方法，劃清各監督主體之間的責任邊界，制定監督工作實施工作手冊，明晰“四位”監督工作開展的各項銜接環節。監督委員會實行雙重領導，既要向同級黨委定期報告工作，接受同級黨委領導，又要服從和執行上級監督委員會的部署和要求。

（二）加強監督部門對外溝通

加強與外部相關監督機構的聯絡對接，如國家審計執法機構、第三方獨立審計機構、使領館、地方紀委、所在國反腐敗執法部門、國際金融機構，建立工作溝通機制，增進了解和信任，爭取工作支持。加強對所在國法律政策的研究，按國別開展審計、合規方面的交流培訓，指導境外單位依法合規開展經營，應對所在國審計監督、執法機構的壓力。

（三）強化監督體系運行保障

監督各級黨委落實境外監督主體責任，通過約談集團下屬二級單位主要負責人、境外負責人，年度述職、工作考核、合規審查等方式加強對二級單位督促和檢查。加強對二級單位的橫向協調，推動境外平臺公司與境內專業局院建立橫向對接。探索建立對監督責任部門的約束激勵機制。注重創新監督方式方法，充分運用大數據、信息化手段搭建線上監督網絡，借助“業財一體化”管理系統等平臺，增強監督穿透力，節省監督成本，提高監督成效。適時組織召開集團境外“四位一體”監督工作交流會，分享經驗，提升整體工作水平。定期做好監督體系建設運行的效果評估，持續改善升級。

（四）發揮體系優勢形成監督合力

國有企業內部負有監督職責的部門有很多，每家企業可能會根據自己的業務特點和歷史稟賦，可以選擇不同的監督主體融入監督體系。將黨內監督、業務監督、民主監督等有機結合，不是機械式的“拉郎配”，只有發揮體系優勢實現1+1>2的效果，才能達到構建監督體系的初衷。此外，在監督體系運行過程中，既要保證原有監督主體日常職能的正常履行，保持相對獨立性，又要建立統一領導、專業推進、一體監督的理念和機制，保證多種監督力量的協同互補。

（五）打造復合型境外監督隊伍

結合企業發展規模、監督任務，綜合考慮政治素養、專業背景、年齡結構、知識結構、工作經歷、業務能力等因素，選拔任用監督人員，配齊配強境外監督隊伍。把監督干部放在監督體系“大池子”里來培養，經常開展跨部門監督業務知識培訓，鼓勵跨部門交流鍛煉、交叉任職，跨部門抽調干部協同開展專項監督。暢通監督人員的個人成長通道，為監督體系干部成長提供機會。在境外落實紀檢監督員制度，聘請政治立場堅定、責任心強、公道正派、敢講真話的人員擔任紀檢監督員，增強境外末梢監督治理效能。加強對監督干部的日常教育和監督管理，提高履職盡責意識，嚴防“燈下黑”。

五、結語

構建推行“海外黨建+紀檢巡察+內部審計+合規管理”四位一體監督體系，通過協調統一紀檢巡察、內部審計、風險合規監管力量，促進境外黨的建設、黨內監督和業務監督的深度融合，可以發揮監督疊加效應，做到監督內容聚焦、監督資源共享、監督合力增強、監督成本節約，監督效能提高，這將對企業提升治理水平，提高監督效率，保證監督質量起到極大的促進作用。

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責編：險峰