政策工具視域下中國家庭政策的內(nèi)容研究
——基于1987—2021年152份中央政策文本的分析

張國芳，阮莉怡

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州，310018）

一、引 言

家庭具有經(jīng)濟(jì)功能，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的代際分配，并為家庭成員提供情感支持。家庭是社會(huì)的基本細(xì)胞和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重要結(jié)點(diǎn)。[1]20世紀(jì)以來，世界人口結(jié)構(gòu)經(jīng)歷多次轉(zhuǎn)型，對(duì)家庭造成了強(qiáng)烈沖擊，家庭結(jié)構(gòu)形式持續(xù)改變。家庭結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化(如性少數(shù)群體家庭的出現(xiàn)、同居與再婚家庭數(shù)量的上升[2])、女性勞動(dòng)力的快速增長、男性和女性家庭角色的變化、生育延遲以及生育數(shù)量下降[3-4]，使家庭的不穩(wěn)定性增強(qiáng)。[5]這些現(xiàn)象引起了學(xué)者對(duì)家庭問題的關(guān)注。與此同時(shí)，越來越多的國家通過福利改革等方式制定家庭政策，解決相關(guān)問題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和家庭生活環(huán)境的復(fù)雜化，中國也開始重視通過政府政策干預(yù)、引導(dǎo)家庭，提高家庭抵御新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

家庭政策主要包含“明確的”和“隱含的”兩種類型。[6]前者是指為家庭實(shí)現(xiàn)明確目標(biāo)的政策行為，后者是指某些政策對(duì)家庭與個(gè)人產(chǎn)生了潛在后果，如所得稅政策。由于隱含的家庭政策不符合政策工具衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此，本文僅評(píng)估明確的家庭政策。本文沿用Yang和Huang的觀點(diǎn)，將家庭政策定義為政府直接為家庭和家庭成員做出的各種制度安排和相關(guān)干預(yù)措施，其最終目的是改善家庭福利(或支持家庭發(fā)展)。[7]家庭政策主要涉及生育和保育、性別平等、勞動(dòng)就業(yè)、工作生活平衡、經(jīng)濟(jì)資源、教育等領(lǐng)域。[8]

針對(duì)家庭政策的研究，福利國家主要以宏觀與微觀兩種視角為切入點(diǎn)，分別是不同國家的家庭政策縱橫向比較和某個(gè)國家某一家庭政策對(duì)家庭及個(gè)體的效果評(píng)估。Chung和Lee使用面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡稱OECD)國家的家庭政策能夠促進(jìn)生育。[9]Jennifer等人的定量研究發(fā)現(xiàn)，OECD國家慷慨的家庭政策顯著提升了父母幸福感。[10]Joyce的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，OECD國家的家庭政策有效降低了兒童死亡率。[11]此外，Bergsvik等人的研究表明，多數(shù)福利國家的家庭政策呈擴(kuò)張趨勢。[12]隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)不同福利國家家庭政策的長時(shí)間跨度對(duì)比成為了研究熱點(diǎn)。在家庭政策的橫向比較中，一般認(rèn)為家庭政策存在跨國差異。Olivier認(rèn)為，各國制定家庭政策的歷史背景不同，因此劃分了具有廣泛可比性的家庭政策國家群組。[13]在縱向比較中，Berger和Carlson回顧了2010—2019年美國的主要家庭政策舉措。[8]Jana和Torben研究了2009—2017年德國家庭政策變遷。[14]Timo和Soohyun 分析了歐洲與東亞典型國家的家庭政策改革歷程。[15]Kang描述了不同福利國家家庭政策在1990—2010年的變化趨勢。[16]

盡管既有研究對(duì)家庭政策的分析較為深入，但是仍然缺乏關(guān)于中國情境的家庭政策研究，尤其是針對(duì)家庭政策文本本身的研究。于凌云和魏秋芳回顧中國的家庭政策變遷歷史發(fā)現(xiàn)，中國的家庭政策以隱性為主，涉及的領(lǐng)域也較為狹窄且政策對(duì)象缺乏家庭視角。[17]家庭政策的順利推進(jìn)需要運(yùn)用新的測量工具來評(píng)估政策的落實(shí)與實(shí)踐效果。政策工具作為明確規(guī)范政策主體和客體連接的紐帶，是政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有效方法，在推動(dòng)政策發(fā)展中發(fā)揮戰(zhàn)略性導(dǎo)向作用。由此，本文構(gòu)建了“政策工具—政策目標(biāo)—治理主體”三維分析框架，對(duì) 1987—2021年頒布的152份中央層面的家庭政策文本進(jìn)行梳理、編碼與量化內(nèi)容分析，以此探尋中國家庭政策的工具配置與組合選擇規(guī)律、使用特點(diǎn)，總結(jié)政策發(fā)展脈絡(luò)與變遷去向，為完善中國家庭政策法律體系、推進(jìn)家庭治理規(guī)范發(fā)展提供參考經(jīng)驗(yàn)。

二、文獻(xiàn)綜述

家庭政策是一個(gè)廣泛的研究領(lǐng)域，其研究內(nèi)容涵蓋了從家庭政策對(duì)福利國家的影響到具體國家政策的分析等一系列問題，但這一研究領(lǐng)域缺乏綜合的指標(biāo)性測量工具來促進(jìn)家庭政策的深入研究。

(一) 家庭政策工具的內(nèi)涵

政策工具也稱為“管理工具”或“政府工具”，一般將其定義為“政府運(yùn)用其權(quán)力試圖確保支持和影響(或阻止)社會(huì)變革的一套技術(shù)”。[18]政策工具是連接政策制定和政策執(zhí)行的橋梁，在設(shè)計(jì)政策時(shí)，政府選擇政策工具將政策理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。[19-20]政策工具能有目的地鼓勵(lì)或限制、阻止個(gè)人、組織和部門的某些行為。政府通常使用多種類型的政策工具來實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，通過分析政策工具的類型和組合，可以描繪出政府運(yùn)用政策工具的內(nèi)在規(guī)律。[21-22]

在家庭政策領(lǐng)域中，Jennifer等人和Olivier均圍繞OECD國家分析了生育和保育、性別平等、工作家庭平衡等政策工具的多個(gè)維度，說明了福利國家家庭政策演變的異同，[10,13]然而應(yīng)用于某國家庭政策的政策工具細(xì)分性指標(biāo)和整體規(guī)劃并未得到闡述。此外，目前僅有少量文獻(xiàn)關(guān)注到作為政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)參考的家庭政策指數(shù)，同時(shí)，對(duì)家庭政策指數(shù)的確立只局限于育兒方面，缺乏對(duì)性別平等、工作家庭平衡等重要方面的關(guān)注。公共政策涉及范圍廣，除家庭政策外，還包含如環(huán)境政策、養(yǎng)老政策等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域均出現(xiàn)了多類型的政策工具研究，而家庭政策工具僅有Yang和Huang所應(yīng)用的環(huán)境型、供給型和需求型分類，[7]缺乏其他的分類方式，也未建立多維立體指標(biāo)。本文構(gòu)建三維政策工具模型，分析中國歷年關(guān)于家庭政策的中央文件，旨在更清晰地了解不同層面家庭政策的特征。

(二) 家庭政策工具的分類

典型的政策工具分類方式如下。Howlett和Ramesh將政策工具劃分為強(qiáng)制性、自愿性和混合性三類。[23]Rothwell和Zegveld根據(jù)政策對(duì)技術(shù)工作的影響，將政策工具劃分為環(huán)境型、供應(yīng)型和需求型三類。[24]McDonnell和Elmore的分類方式是權(quán)威工具、激勵(lì)工具、勸告工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具。[25]本文借鑒McDonnell和Elmore對(duì)政策工具的分類(見表1)的原因是，這一政策工具的劃分依據(jù)是如何利用不同因素對(duì)個(gè)人或集體行動(dòng)施加影響，使目標(biāo)群體按照政策意圖實(shí)施行動(dòng)，與家庭政策所需的實(shí)施過程契合。同時(shí)，這種劃分方式將政策目標(biāo)與實(shí)施對(duì)象的行為動(dòng)機(jī)相聯(lián)系，分類細(xì)致，層次豐富，有助于進(jìn)一步研究家庭政策。

表1 McDonnell和Elmore的政策工具分類[25]

權(quán)威型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)家庭福利發(fā)展的宏觀影響力，政府通過法規(guī)管控與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制及相應(yīng)的政策法律執(zhí)行保障措施等強(qiáng)制性手段來保護(hù)家庭福利，為家庭發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，直接促進(jìn)家庭福利的提升。

激勵(lì)型政策工具主要表現(xiàn)為政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持、稅收優(yōu)惠和策略性鼓勵(lì)措施等手段影響家庭領(lǐng)域的環(huán)境因素，為家庭發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，降低家庭生活的維持成本，間接促進(jìn)家庭福利的提升。

勸導(dǎo)型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)家庭發(fā)展的軟性引導(dǎo)作用，政府通過宣傳教育、主題活動(dòng)等思想認(rèn)識(shí)層面的鼓勵(lì)引導(dǎo)舉措為家庭發(fā)展?fàn)I造良好的氛圍。

能力建設(shè)型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)家庭福利發(fā)展的推動(dòng)力，即政府通過運(yùn)用信息、技術(shù)、資金、人才等要素，直接擴(kuò)大供給，提升家庭成員自身的生存保障能力，為其發(fā)展提供資源和空間，以此推動(dòng)家庭活動(dòng)的開展。

系統(tǒng)變革工具主要是從政策主體角度切入，即通過對(duì)政府內(nèi)部組織部門的結(jié)構(gòu)和關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，來提升政府自身的管理能力，增強(qiáng)政策對(duì)家庭福利的影響力。

(三) 家庭政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是對(duì)政策核心內(nèi)容的總結(jié)和提煉，也是政策制定與政策執(zhí)行的預(yù)期結(jié)果，其明確了政策工具的使用目的。[26]歐洲國家在20世紀(jì)80年代后期，就已確定了家庭政策中經(jīng)常涉及的四個(gè)問題，分別是促進(jìn)兒童保護(hù)、幫助貧困家庭、協(xié)調(diào)家庭與工作和制定家庭社區(qū)政策。[27]然而近年來，福利國家的家庭政策出現(xiàn)了一些變化和趨同，主要聚焦在工作家庭平衡、性別平等和收入保護(hù)三大主題上。[16]此外，還有家庭政策關(guān)注養(yǎng)老與健康問題，致力于幫助家庭承擔(dān)照料年邁或患病家庭成員的責(zé)任。[28]由于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度與體系以及文化等因素不同，對(duì)家庭政策的關(guān)注點(diǎn)與側(cè)重點(diǎn)也存在一定差異。[29]但總體而言，家庭政策主要集中在婚姻及其多樣化的家庭形式、生育育兒、性別平等、工作與家庭平衡、經(jīng)濟(jì)資源、住房和醫(yī)療保健等方面。[8]

結(jié)合家庭政策目標(biāo)和中國家庭政策的內(nèi)容，并參考Yang和Huang對(duì)家庭政策目標(biāo)的分類[7]，本文將家庭政策目標(biāo)分為五個(gè)方面：兒童發(fā)展、工作家庭平衡、養(yǎng)老照護(hù)、住房保障和特殊家庭援助。

(四) 家庭政策的治理主體

隨著政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多元發(fā)展，民眾的需求日益多元化，政府面臨的壓力急劇上升。基于對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，出現(xiàn)了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的歷史性轉(zhuǎn)變。[30]以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派倡導(dǎo)在政府政策制定和執(zhí)行、服務(wù)生產(chǎn)和提供過程中，實(shí)行“多中心治理”即包含政府、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人在內(nèi)的治理主體，結(jié)成合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，形成一個(gè)上下互動(dòng)、多維度的管理過程。[31]福利多元主義理論認(rèn)為，福利來源應(yīng)該是多元化的，福利責(zé)任需要由國家、市場以及社會(huì)主體，如個(gè)人、家庭和志愿組織、民間機(jī)構(gòu)等共同承擔(dān)。[32]而家庭治理同樣涉及多方治理主體，治理主體與政策工具密切相關(guān)，“政策工具的選擇決定了參與者，又因?yàn)檫@些參與者有著各自不同的觀點(diǎn)、理念、標(biāo)準(zhǔn)操作程序、技能和動(dòng)機(jī)，所以對(duì)工具的選擇會(huì)影響到項(xiàng)目的最終結(jié)果”。[33]治理主體維度的引入可對(duì)家庭政策工具分析作有效補(bǔ)充，廓清不同治理主體參與政策工具的分布情況，有助于研判中國家庭政策工具在治理主體維度上的關(guān)注重點(diǎn)，對(duì)于理解政策工具作用差異頗有裨益。本文主要考察政府、企業(yè)、社會(huì)組織和家庭等四類治理主體。

三、分析框架構(gòu)建與統(tǒng)計(jì)過程

(一) 研究方法

綜上所述，既有研究具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，但是從整體來看存在兩個(gè)問題。第一，研究方法主要是定性研究，即基于政策文本的定性解讀，缺乏對(duì)家庭政策的系統(tǒng)性定量分析。第二，研究內(nèi)容是以單一的家庭政策為主，缺乏整體把握。

鑒于此，本文以1987—2021年中央層面的152份家庭政策文本為研究對(duì)象，采用內(nèi)容分析法來研究中國家庭政策。內(nèi)容分析法是定量與定性結(jié)合的分析方法，它以定性的問題假設(shè)作為出發(fā)點(diǎn)，通過對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容的定量分析，找出一些能反映文獻(xiàn)內(nèi)容又易于計(jì)量的本質(zhì)特征，將用語言表示的文獻(xiàn)轉(zhuǎn)換為用統(tǒng)計(jì)數(shù)字描述的資料，并從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得出定性的最終結(jié)論，以達(dá)到對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容更深刻、更精確的認(rèn)識(shí)。[34]內(nèi)容分析法主要包含五個(gè)步驟：(1)問題的確定；(2)樣本的選取；(3)分析單元的確定；(4)數(shù)據(jù)類別編碼；(5)分析獲得結(jié)論。[35]隨后，本文構(gòu)建了包括政策外在結(jié)構(gòu)特征(發(fā)文時(shí)間和頒布機(jī)構(gòu))和政策內(nèi)部語義特征(政策工具、政策目標(biāo)和治理主體)在內(nèi)的三維分析框架。其中，政策工具、政策目標(biāo)和治理主體以定量分析為主進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，家庭政策歷史趨勢則使用定性分析方法來劃分階段，對(duì)中央層面的家庭政策進(jìn)行整體把握與立體描摹，全面刻畫家庭政策的演進(jìn)圖景，以期厘清中國家庭政策的基本走向，為今后政策制定與理論研究提供參考。

(二) 三維分析框架的構(gòu)建

政策制定的本質(zhì)是政府圍繞價(jià)值和資源，利用多樣化的政策工具和手段進(jìn)行權(quán)威性分配，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。[36]因此，目標(biāo)性共識(shí)(價(jià)值一致的政策目標(biāo))、結(jié)構(gòu)性規(guī)劃(聯(lián)合行動(dòng)的治理主體)和程序性操作(協(xié)調(diào)匹配的政策工具)是政策運(yùn)轉(zhuǎn)與政策協(xié)同的重要影響因素。[37]既有研究尚未形成統(tǒng)一的理論框架對(duì)家庭政策進(jìn)行梳理和分析，而是主要集中在政策工具、政策數(shù)量和政策主體等單一維度上展開討論。因此，缺乏對(duì)政策目標(biāo)的思考，并且單一維度的政策分析囿于特征總結(jié)，無法深入探討政策目標(biāo)、政策工具和治理主體的匹配程度，以及分析政策要素是否形成合力。

合理、明晰的政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的前提，也是政策評(píng)估的基礎(chǔ)性條件。[19]在治理主體維度上，既有研究通常以政策機(jī)構(gòu)的聯(lián)合發(fā)文和單獨(dú)發(fā)文的數(shù)量為觀測點(diǎn)，僅簡單了解機(jī)構(gòu)間的合作關(guān)系，缺乏對(duì)政策實(shí)施階段各參與主體間的行動(dòng)關(guān)系的進(jìn)一步論證。然而，政策工具的選擇、組合和應(yīng)用對(duì)于政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性的影響。[38]政策工具與目標(biāo)、主體的匹配關(guān)系是發(fā)現(xiàn)政策特征的重要窗口。

根據(jù)系統(tǒng)性文獻(xiàn)梳理和理論借鑒，為分析中國家庭政策的發(fā)展歷程和特點(diǎn)，本研究基于“政策工具—政策目標(biāo)—治理主體”匹配的視角，構(gòu)建起家庭政策三維分析框架(見圖1)。

圖1 家庭政策“政策工具—政策目標(biāo)—治理主體”三維分析框架

(三) 統(tǒng)計(jì)過程

1. 文本來源與篩選

本研究于2022年11月開展政策文本篩選，選取的政策文本主要來源于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，同時(shí)選取國務(wù)院及其直屬部門(如教育部、國家衛(wèi)生健康委、人力資源和社會(huì)保障部等)官方網(wǎng)站公布的政策文本進(jìn)行補(bǔ)充，通過檢索“婦女就業(yè)”“居家養(yǎng)老”“兒童”“扶貧”“住房”等關(guān)鍵詞，并進(jìn)行回溯、關(guān)聯(lián)搜索，初步收集到與家庭政策相關(guān)的政策文本245份。由于文件所涉及的與家庭相關(guān)的內(nèi)容較為龐雜，為了提高所選取樣本作為“顯性家庭政策”的代表性和準(zhǔn)確性，本文選取具有整體性和代表性的中央政策作為分析對(duì)象，篩選原則如下。一是發(fā)文單位選擇全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及各部委等單獨(dú)或聯(lián)合頒布的中央層面的政策。二是政策發(fā)布時(shí)間以1987年為起點(diǎn)，契合歷史背景。三是政策文本內(nèi)容與家庭直接相關(guān)。四是政策類型，主要涉及法律法規(guī)、辦法、意見和通知等能充分詮釋政府為促進(jìn)家庭發(fā)展意圖的政策，剔除失效、已被修改的條例以及批復(fù)、批函等類型的文件。最終確定152份政策文本作為本文研究樣本，因篇幅所限，僅在此展示部分政策文本情況(見表2)。

表2 家庭政策文本一覽表

2. 定義內(nèi)容分析類目、單元與編碼

依據(jù)三維分析框架，本文將內(nèi)容分析類目設(shè)置為政策工具、政策類型和治理主體維度。鑒于政策文獻(xiàn)的單元化事關(guān)政策文獻(xiàn)內(nèi)容數(shù)字化測量的效果和層次，將內(nèi)容分析單元?dú)w入相應(yīng)的分析類目，對(duì)涉及家庭政策單元的條目以“政策編號(hào)—章節(jié)—具體條款”為編碼原則，在Excel中進(jìn)行手動(dòng)編碼操作。具體操作步驟分為三步。一是將152份政策文本按照年份與具體日期進(jìn)行排序。二是逐字逐句地拆分所選取的每一份政策文本，標(biāo)注出其與研究主題存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)的語句，按照內(nèi)容相關(guān)性將政策語句編入對(duì)應(yīng)的子節(jié)點(diǎn)之下。三是根據(jù)圖1，再將子節(jié)點(diǎn)歸納分類形成編碼。例如，將第一份政策樣本“衛(wèi)生部關(guān)于加強(qiáng)兒童保健工作的通知”編號(hào)為“1”，其中指出“一、大力開展兒童計(jì)劃免疫宣傳工作”歸屬于兒童發(fā)展政策目標(biāo)，相關(guān)治理主體是政府，應(yīng)用的政策工具是勸導(dǎo)工具，因此編號(hào)為1-1。需要注意的是，同一條編碼可能對(duì)應(yīng)一個(gè)以上政策工具，此種情況在編碼后標(biāo)注符號(hào)以示區(qū)別。因篇幅所限，本文僅展示部分編碼情況(見表3)。

表3 家庭政策分析單元編碼

3. 編碼信度檢驗(yàn)

本文通過兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行編碼信度檢驗(yàn)，一是兩名編碼員的歸類一致性指數(shù)A，二是編碼信度系數(shù)R。

在公式(1)中，M是兩個(gè)編碼者之間完全一致的數(shù)量，N1是第一個(gè)編碼者之間的一致數(shù)量，N2表示第二個(gè)編碼者之間的一致數(shù)量。在公式(2)中，n表示編碼者的數(shù)量，A是兩個(gè)編碼者的一致程度。在本研究中，一致性A為0.912，可靠性R為0.947，高于0.8。因此，本研究的編碼可靠性符合既定標(biāo)準(zhǔn)。

四、家庭政策工具的運(yùn)用現(xiàn)狀

(一) 家庭政策工具維度分析

本文所選取的家庭政策文本覆蓋了權(quán)威工具、激勵(lì)工具、勸導(dǎo)工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具。其從多個(gè)不同方面促進(jìn)了中國家庭的可持續(xù)發(fā)展，但5類政策工具在應(yīng)用分配中的比例則表現(xiàn)出明顯差異(見表4)。能力建設(shè)工具與權(quán)威工具占比最大，分別為31.4%和28.6%，勸導(dǎo)工具和激勵(lì)工具次之，占比分別為19.1%和15.2%，而系統(tǒng)變革工具僅占5.7%。這表明權(quán)威工具與能力建設(shè)工具相對(duì)過剩，而系統(tǒng)變革工具較為缺乏。由此可見，中國政府更傾向于以權(quán)威手段和項(xiàng)目基建等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭的治理，難以通過組織化的方式和政府系統(tǒng)的調(diào)整來推動(dòng)家庭發(fā)展。各類政策工具使用情況的具體分析如下。

表4 家庭政策工具分布表

首先，權(quán)威工具與能力建設(shè)工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)均衡。在權(quán)威工具中，規(guī)章制度、執(zhí)行落實(shí)和執(zhí)法監(jiān)督均以較高的使用率在政策工具中占據(jù)優(yōu)勢地位。這表明政府更傾向于使用規(guī)范性和主導(dǎo)性的政策工具來創(chuàng)造家庭友好型環(huán)境，但該類工具著眼于長期行為，政策生效需要較長時(shí)間。而能力建設(shè)工具側(cè)重于支持性資源的直接供給，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比最大，其次是目標(biāo)規(guī)劃，而信息技術(shù)支持類政策工具使用相對(duì)較少。伴隨著家庭結(jié)構(gòu)的變遷，家庭的流動(dòng)性與分散性使得家庭數(shù)據(jù)難以有效獲取。因此，信息技術(shù)支持政策工具使用率低的現(xiàn)狀，不利于為家庭建立信息管理系統(tǒng)來長期追蹤家庭情況，不利于政府有效應(yīng)對(duì)家庭需求。

其次，激勵(lì)工具與勸導(dǎo)工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，勸導(dǎo)工具的效力有待評(píng)估。在激勵(lì)工具中，支持鼓勵(lì)和財(cái)政補(bǔ)貼的使用率較高，這表明政府重視家庭成員的力量帶動(dòng)家庭發(fā)展。但金融支持與稅收優(yōu)惠的使用率較低，存在結(jié)構(gòu)失衡問題。該類子工具對(duì)家庭的影響非常有限，表明政策為促進(jìn)家庭經(jīng)濟(jì)提升而創(chuàng)造的機(jī)會(huì)較少。勸導(dǎo)工具的使用集中于宣傳教育，而主題活動(dòng)、社會(huì)動(dòng)員和思想變革等工具相對(duì)來說使用率較低。勸導(dǎo)工具主要以喚醒和激發(fā)家庭成員的思想認(rèn)識(shí)等方式增強(qiáng)其家庭建設(shè)意識(shí)，提升其家庭建設(shè)能力，為家庭發(fā)展提供必要的支撐。宣傳教育在勸導(dǎo)工具中的使用率雖高，但其實(shí)際效果有待評(píng)估，存在受眾成員未將政策的規(guī)定內(nèi)化和踐行的可能。

最后，系統(tǒng)變革工具使用不足。系統(tǒng)變革工具的低使用率限制了組織機(jī)構(gòu)調(diào)整和組織手段變革為家庭帶來的積極作用。在系統(tǒng)變革工具中，機(jī)構(gòu)調(diào)整、組織保障和部門協(xié)同的使用率均處于較低水平。系統(tǒng)變革工具是5類政策工具中急待探索的應(yīng)用領(lǐng)域，其相對(duì)較低的使用率，為出臺(tái)后續(xù)政策預(yù)留了調(diào)整空間。

(二) 家庭政策目標(biāo)維度分析

本文所選取的家庭政策文本囊括了家庭成員在生命周期中的重要發(fā)展階段，并涵蓋了對(duì)低收入家庭的保護(hù)，但是政策工具在各類政策目標(biāo)中的使用情況存在明顯差異(見表5 )。關(guān)于工作家庭平衡、特殊家庭援助、兒童發(fā)展、養(yǎng)老照護(hù)和住房保障的政策工具的使用率分別為30.0%、29.5%、26.6%、9.6%和4.3%。這說明在家庭發(fā)展中，政府更重視兒童、婦女與特殊人群的發(fā)展，對(duì)養(yǎng)老照護(hù)和住房保障的關(guān)注有待加強(qiáng)。

表5 家庭政策目標(biāo)分布情況

首先，從養(yǎng)老照護(hù)和住房保障來看，權(quán)威工具與能力建設(shè)工具使用較多，這可能是由于這兩種工具能更有效地作用于家庭，為家庭成員提供制度保障與實(shí)物供給。然而，政策雖涉及養(yǎng)老服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，效果卻并不顯著。隨著家庭戶規(guī)模和老年人口撫養(yǎng)比差距逐漸擴(kuò)大，未來的家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將會(huì)進(jìn)一步加重，而政策卻未對(duì)家庭養(yǎng)老照護(hù)提供充足的經(jīng)濟(jì)保障。在住房保障中，中央政策旨在改善和解決低收入家庭的住房問題，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的青年群體購房難題鮮有關(guān)注。中國家庭政策對(duì)養(yǎng)老照護(hù)和住房保障缺乏足夠的支持，須進(jìn)一步加強(qiáng)。

其次，在兒童發(fā)展、工作家庭平衡的政策目標(biāo)中，呈現(xiàn)出政策工具使用不均衡的問題。在兒童發(fā)展方面，激勵(lì)工具與系統(tǒng)變革工具相對(duì)不足。具體來看，中國家庭政策重視兒童的發(fā)展，為普通兒童與困難兒童(如留守兒童)提供了福祉。對(duì)困難兒童的扶助與對(duì)特殊家庭的援助有重合部分，主要是對(duì)困難兒童提供經(jīng)濟(jì)幫助，并通過制度保證其獲得平等的受教育機(jī)會(huì)。但在普通兒童的發(fā)展上，普惠型的嬰幼兒照護(hù)和學(xué)前兒童教育供給仍然不足，沒有充足的財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)劃。

在工作家庭平衡方面，激勵(lì)工具、勸導(dǎo)工具與系統(tǒng)變革工具相對(duì)缺乏。值得注意的是，在工作家庭平衡中，政策工具更多地側(cè)重于引導(dǎo)和鼓勵(lì)婦女通過參加職業(yè)技能培訓(xùn)來提高自身能力。雖然有多數(shù)文件鼓勵(lì)企事業(yè)單位在崗位中保障男女性別平等，但是婦女在平衡工作與家庭生活時(shí)卻缺乏相應(yīng)的福利待遇保障。在這種背景下，替代照料模式日益流行，該模式依靠祖父母照料第三代。[39]Bordone等認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的國家，由于服務(wù)提供水平低、托兒服務(wù)稀缺、缺乏帶薪休假以及女性缺乏兼職機(jī)會(huì)，母親難以平衡家庭和工作，導(dǎo)致祖父母對(duì)育兒的高密度參與，這實(shí)際上意味著家庭的福利沒有得到滿足。[40]

最后，中國的特殊家庭援助一般面向困難家庭、殘疾家庭、軍人家庭實(shí)施幫扶計(jì)劃，體現(xiàn)了政府關(guān)愛群眾的意愿。在這一政策目標(biāo)方面，權(quán)威、激勵(lì)、勸導(dǎo)與能力建設(shè)工具的使用率比較平均，系統(tǒng)變革工具的使用率略低，政策工具的使用結(jié)構(gòu)相對(duì)合理。

(三) 家庭政策治理主體維度分析

家庭政策治理主體分布情況如表6 所示。福利多元主義的核心理念是分權(quán)和參與。分權(quán)是指政府權(quán)力逐步下放給企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等，參與是指非政府力量參與到社會(huì)福利的提供中。現(xiàn)有中央政策文本中強(qiáng)調(diào)政府作為治理主體的政策工具共229條，占比為52.0%，以家庭為治理主體的政策工具次之，為141條，占比為32.0%，而以企業(yè)、社會(huì)組織為治理主體的政策較少，僅有49條和21條，占比分別為11.1%和4.9%。顯然中國家庭發(fā)展偏重于政府主導(dǎo)，而忽視對(duì)社會(huì)主體參與家庭治理的引導(dǎo)，缺乏對(duì)市場主體參與家庭治理的支持。

表6 家庭政策治理主體分布情況

政策工具在各類治理主體的使用上存在明顯差異。涉及政府的主要是權(quán)威工具和能力建設(shè)工具，涉及企業(yè)的主要是權(quán)威工具、激勵(lì)工具和勸導(dǎo)工具，涉及家庭的主要是權(quán)威、激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具，涉及社會(huì)組織的主要是勸導(dǎo)工具。考慮到政府職能定位、企業(yè)的市場化運(yùn)作邏輯和家庭成員個(gè)體心理與行為動(dòng)機(jī)等方面因素的影響，各類政策工具與治理主體的匹配具有一定合理性。但是從增強(qiáng)治理有效性角度來看，在供養(yǎng)家庭的過程中，單靠政府的力量是不足的，市場主體與社會(huì)主體的作用不可或缺。然而，涉及社會(huì)組織的政策工具存在明顯的缺失和不匹配問題，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的政策工具僅有21條，其中勸導(dǎo)工具達(dá)13條，其他類型的政策工具則嚴(yán)重不足。這表明政府、企業(yè)、社會(huì)組織和家庭等多方合作的有效制度暫未建立，社會(huì)組織發(fā)揮的作用有限。

(四) 家庭政策演進(jìn)階段的分析

根據(jù)上述分析，并結(jié)合政策數(shù)量、政策分類、政策工具類型的階段性表現(xiàn)特征，本文將中國家庭政策的變遷過程劃分為三個(gè)階段，以更好地呈現(xiàn)和理解家庭政策文本內(nèi)容。

第一階段：1987—2000年，這是中國家庭政策的萌芽期。20世紀(jì)50年代至70年代，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)來源、生活保障與情感交流完全依賴于城市單位與農(nóng)村集體，家庭承擔(dān)福利供給的功能薄弱，家庭政策無從談起。改革開放后，中國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會(huì)福利思想顯現(xiàn)，政府逐步關(guān)注到社會(huì)弱勢群體的問題，家庭政策因此萌芽。但在這一階段中，家庭是福利供給的主要責(zé)任者，家庭成員之間相互幫助，互惠互利，共同抵御家庭風(fēng)險(xiǎn)。而國家僅對(duì)低收入、有需要的家庭具有幫助和支持的義務(wù)，即國家承擔(dān)家庭責(zé)任的最小化。[41]政策發(fā)文數(shù)量處于低位，政策工具呈現(xiàn)以能力建設(shè)工具為主，其他工具運(yùn)用失衡的狀態(tài)。

第二階段：2001—2015年，這是中國家庭政策的探索期。黨的十六大是公共政策由偏重經(jīng)濟(jì)政策逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)政策的節(jié)點(diǎn)，中國家庭福利時(shí)代隨之來臨。國家強(qiáng)調(diào)提高家庭發(fā)展能力，促進(jìn)家庭和諧幸福的任務(wù)目標(biāo)，家庭政策因此獲得重視。家庭既是基層社會(huì)治理的重要主體，也是基層社會(huì)治理的主要目標(biāo)，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局需要家庭價(jià)值與功效的實(shí)現(xiàn)。時(shí)代背景的變化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷使家庭政策開始了新的探索。[17]

同時(shí)，福利理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，福利供給主體逐漸多元化，政府、社會(huì)與家庭共同分擔(dān)責(zé)任，能抵御社會(huì)福利資源不足、家庭能力式微的現(xiàn)實(shí)。如2008年全國老齡辦為社會(huì)力量興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)社區(qū)建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)等。[42]同時(shí)，社會(huì)組織還可以帶動(dòng)落后地區(qū)的發(fā)展，如2007年實(shí)施雨露計(jì)劃[43]，聯(lián)合婦女，發(fā)揮婦女的力量，如2010年建設(shè)村、社區(qū)的婦女之家。[44]這一階段的政策發(fā)文數(shù)量增幅明顯，就政策工具而言，權(quán)威、激勵(lì)、勸導(dǎo)和能力建設(shè)工具的使用率上升，系統(tǒng)變革工具使用率較低。

第三階段：2016年至今，這是中國家庭政策的成長期。實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，煥發(fā)基層社會(huì)的活力需要充分而優(yōu)質(zhì)的人力資本。而家庭是培育人力資本的重要載體，良好的家庭環(huán)境是其必要條件，家庭的價(jià)值逐漸凸顯。加之面臨人口“倒三角”等形勢、過度市場化引致的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，中國加速出臺(tái)了一系列提升家庭能力、降低家庭負(fù)擔(dān)的家庭政策，政策發(fā)文出現(xiàn)高峰期。以《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》為代表，國家開始倡導(dǎo)建立完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展、老人贍養(yǎng)、病殘照料和善后服務(wù)等在內(nèi)的家庭發(fā)展政策。[45]

此外，政策持續(xù)關(guān)注普通家庭兒童的發(fā)展，提出兒童友好型城市建設(shè)。在工作家庭平衡方面，2019年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，開始關(guān)注嬰幼兒照護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)范托育服務(wù)的發(fā)展。針對(duì)特殊家庭的政策開始關(guān)注困難兒童心理健康、困難人員的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的基建問題以及殘疾人的脫困計(jì)劃。[46]

這些政策雖呈現(xiàn)出普通家庭與特殊家庭的二元化特征，但涉及范圍逐步擴(kuò)大，政策目標(biāo)與家庭問題契合度提高，家庭政策開始邁入正常的發(fā)展軌道。政策工具組合與第二階段類似。

五、研究結(jié)論及政策建議

(一) 研究結(jié)論

本研究發(fā)現(xiàn)，中國的社會(huì)政策建設(shè)起步較晚，政府于2003年提出以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。而中國家庭政策作為社會(huì)政策的重要組成部分，其發(fā)展具有滯后性，政府在2011年才將提升家庭發(fā)展能力、促進(jìn)家庭和諧幸福列入國家發(fā)展戰(zhàn)略。而人口政策對(duì)中國家庭結(jié)構(gòu)、家庭關(guān)系與家庭生活方式的變化產(chǎn)生了重要影響。[47]中國社會(huì)人口老齡化形勢加劇，如何構(gòu)建居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的家庭支持體系也值得關(guān)注。同時(shí)，女性在加入勞動(dòng)力市場后，日益面臨工作與家庭沖突，有研究指出女性承擔(dān)家庭育兒責(zé)任將降低其收入。[48]這些變化沖擊了家庭的穩(wěn)定性與安全功能，而解決家庭困難還缺乏足夠的政策支持。[49-50]因此，認(rèn)識(shí)家庭政策的現(xiàn)狀，探索家庭政策的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)其不足，并評(píng)估家庭政策的有效性是值得探討的。

1. 政策工具結(jié)構(gòu)分布不均，內(nèi)部子工具使用失衡

本研究發(fā)現(xiàn)，家庭政策不僅在總體上存在權(quán)威工具、能力建設(shè)工具過剩而激勵(lì)工具、勸導(dǎo)工具相對(duì)不足，以及系統(tǒng)變革工具缺乏的問題，而且每類政策工具在子工具的使用上也存在不同程度的失衡現(xiàn)象。

2. 政策目標(biāo)多維覆蓋，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)缺乏協(xié)同性

從政策目標(biāo)的分布上看，雖然涵蓋了兒童發(fā)展、工作家庭平衡、特殊家庭援助、養(yǎng)老照護(hù)和住房保障5個(gè)方面，但如表5所示，有86.1%的政策目標(biāo)集中在兒童發(fā)展、工作家庭平衡和特殊家庭援助上，而在養(yǎng)老照護(hù)和住房保障上僅占13.9%。除分布不均外，政策目標(biāo)具有含蓄性和補(bǔ)缺性的特征，預(yù)防和發(fā)展思路淡薄。[51]中國的家庭政策更為注重對(duì)特殊家庭和弱勢群體的支持，這與傾向增加家庭和個(gè)人責(zé)任的多支柱社會(huì)保障體系思想占據(jù)主導(dǎo)地位有密切聯(lián)系。針對(duì)普通家庭的政策缺乏對(duì)兒童保育的社會(huì)福利或制度支持。雖然政府提出了有關(guān)婦女權(quán)益保障、性別平等的工作家庭平衡政策，但存在政策延期效應(yīng)，其執(zhí)行落實(shí)情況不容樂觀。因此，家庭政策體系無法積極應(yīng)對(duì)家庭面臨的新挑戰(zhàn)。

3. 治理主體缺位，且針對(duì)社會(huì)組織的政策工具耦合性較差

政府提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，治理創(chuàng)新的目的在于推進(jìn)基層治理主體的“去政府化”，也即改變政府對(duì)于社會(huì)事務(wù)的“大包大攬”，吸納更多的社會(huì)主體參與治理。加強(qiáng)家庭建設(shè)不僅需要政府的行政力量，還要依靠廣泛的社會(huì)力量。但中國現(xiàn)有的家庭政策設(shè)計(jì)卻未能通過政策工具培育和引導(dǎo)社會(huì)組織參與家庭治理，且存在過度依賴勸導(dǎo)工具而忽視權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具的問題。因此，中國目前的家庭治理尚未形成“多元治理”的格局。

4. 政策變遷階段劃分鮮明，辨識(shí)度高

受社會(huì)環(huán)境等多重因素影響，中國家庭政策變遷歷程階段化特征明顯。1987—2000年，家庭政策呈萌芽狀態(tài)，互助共濟(jì)成為家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的典型做法。2001—2015年，家庭政策步入探索與初步發(fā)展期，傳統(tǒng)的政府一元主導(dǎo)救助模式逐漸松動(dòng)，“政府主導(dǎo)、社會(huì)補(bǔ)充、家庭自力”模式應(yīng)時(shí)而生，政策數(shù)量也有了較大提升，相關(guān)內(nèi)容設(shè)置也愈加規(guī)范，政策邁向“有序”發(fā)展階段。2016 年至今，家庭政策邁向規(guī)范化發(fā)展階段，相關(guān)政策不斷調(diào)整、細(xì)化，契合家庭現(xiàn)實(shí)問題，助力家庭治理工作的開展。

(二) 政策建議

1. 提高政策工具應(yīng)用的精準(zhǔn)性，優(yōu)化組合效果

家庭治理需要提高政策工具的精準(zhǔn)性，使其聚焦于家庭成員并得到落實(shí)。為使整體效應(yīng)達(dá)到最佳，應(yīng)優(yōu)化政策工具組合，科學(xué)調(diào)整政策工具的配置。

首先，權(quán)威工具和能力建設(shè)工具在家庭治理中具有重要作用，使用率較高。以規(guī)章制度與執(zhí)行落實(shí)為代表的權(quán)威工具在具有負(fù)外部效應(yīng)的家庭治理中具有重要意義，不能簡單地減少其應(yīng)用，而應(yīng)致力于提高其有效性，以提高家庭治理實(shí)效。應(yīng)適當(dāng)提高執(zhí)法監(jiān)督這一子工具的使用率，提升工具的權(quán)威性。就能力建設(shè)工具而言，除了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升家庭成員的技能培訓(xùn)外，應(yīng)更重視信息技術(shù)的支撐作用，加大家庭數(shù)據(jù)采集力度，通過增加監(jiān)測和共享平臺(tái)的使用，完善數(shù)據(jù)采集流程，為定位追蹤不同類型的家庭情況奠定基礎(chǔ)。

其次，應(yīng)調(diào)整激勵(lì)工具與勸導(dǎo)工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。就激勵(lì)工具而言，應(yīng)提高稅收優(yōu)惠與金融支持的比重，激勵(lì)社會(huì)主體參與家庭治理，解決政府人才短缺、服務(wù)供給單一等問題，拓寬家庭支持渠道，有效引導(dǎo)家庭服務(wù)市場化發(fā)展。在勸導(dǎo)工具中可以通過提高社會(huì)動(dòng)員和主題活動(dòng)等子工具的使用率，來提升家庭成員對(duì)于家庭建設(shè)的重視程度。這兩種子工具相較于電視、宣傳冊等宣傳教育方式更能讓人印象深刻，能夠更好地激發(fā)家庭成員的家庭建設(shè)意識(shí)。此外，勸導(dǎo)工具還可以配合強(qiáng)制性規(guī)制政策來使用，以達(dá)到較為理想的效果。如建立從低到高具有層次性的懲罰機(jī)制，根據(jù)違法或違規(guī)次數(shù)分別給予口頭警告、在一定范圍內(nèi)公示等帶有強(qiáng)制性特征的懲罰手段等，提升勸導(dǎo)工具的效力。

最后，通常來說適當(dāng)增加系統(tǒng)變革工具的使用，著眼于家庭而非個(gè)人的成本效益更高，[52]在制定家庭政策時(shí)需要引入“家庭”視角，由主管部門負(fù)責(zé)家庭事務(wù)。中國家庭政策由不同的職能部門制定和執(zhí)行，政策的權(quán)力下放和分散會(huì)影響其實(shí)施效果，因而需要對(duì)行政體制進(jìn)行整頓，整合與家庭事務(wù)相關(guān)的職能和資源，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，使政策體系更完備。

2. 以多元共治為導(dǎo)向，提升政策工具與治理主體的耦合度

社會(huì)治理中以基于法治的多元主體共同治理為特征的社會(huì)共治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，確切地說，是政府與社會(huì)共同推進(jìn)的治理過程。現(xiàn)代社會(huì)多樣化的發(fā)展趨勢使決策變得愈加困難，需要具有更多專業(yè)經(jīng)驗(yàn)、有效信息、技術(shù)知識(shí)的治理主體通力合作，以及社會(huì)權(quán)力對(duì)秩序整合的參與，形成多元共治格局。這一治理模式的主體包括中央政府、地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民。不同的政策工具作用于不同的治理主體，它們之間存在明顯的耦合共生關(guān)系。就治理模式選擇來看，倡導(dǎo)多元治理主體合作的“多元共治”模式是推進(jìn)家庭治理的不二選擇。但“多元共治”需要政策工具的選擇與治理主體特征相匹配，即要求政府選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸?lì)和吸納不同治理主體共同參與家庭治理。而現(xiàn)有政策工具選擇卻在很大程度上忽視了政策工具與治理主體之間的耦合關(guān)系，且現(xiàn)行家庭政策多涉及政府和家庭，而涉及企業(yè)和社會(huì)組織的內(nèi)容相對(duì)不足，這嚴(yán)重制約了家庭政策的實(shí)效發(fā)揮。未來的政策工具設(shè)計(jì)與選擇在注重政策工具間配合的同時(shí)，也要更注重政策工具與治理主體間的耦合共生關(guān)系，重點(diǎn)增加針對(duì)企業(yè)與社會(huì)組織參與家庭治理的的各類政策工具設(shè)計(jì)，切實(shí)發(fā)揮市場與社會(huì)力量在家庭治理中的推動(dòng)作用。

3. 合理規(guī)劃政策目標(biāo)，促進(jìn)家庭福利增長

家庭政策應(yīng)均衡對(duì)普通家庭和特殊家庭的制度安排，促進(jìn)家庭政策的整體使用和“普遍福利”。在普通家庭中需要關(guān)注的重點(diǎn)如下。

在中國，女性勞動(dòng)參與率較高，應(yīng)使用托育服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼、帶薪育兒假等政策工具，支持家庭照顧者。這將有助于填補(bǔ)國家相關(guān)政策的空白，并改善女性的工作與生活平衡關(guān)系。同時(shí)，育兒假能夠鼓勵(lì)父親承擔(dān)照顧家庭的責(zé)任。

應(yīng)在服務(wù)支持政策設(shè)計(jì)方面統(tǒng)籌考慮和科學(xué)謀劃養(yǎng)老、托育服務(wù)體系。例如，通過稅收優(yōu)惠、金融支持等政策工具與其他保障措施，支持社區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)托育、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與設(shè)施，推出幼兒和老人整合照顧機(jī)構(gòu)，在人員配備與培養(yǎng)、服務(wù)供給上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。這不僅有利于激發(fā)服務(wù)人員面對(duì)不同群體的工作動(dòng)力，還能充分發(fā)揮老有所為的積極作用。

此外，當(dāng)前家庭政策在養(yǎng)老中的目標(biāo)群體是城市老年人和困難老年人，而農(nóng)村老人僅有21%的比例獲得養(yǎng)老服務(wù)[53]，其養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持、遇到困難時(shí)的生活照料需求完全依靠代際支持，這部分群體也應(yīng)得到關(guān)注。在未來的政策中，可以充分挖掘社會(huì)組織潛力，鼓勵(lì)、引導(dǎo)各類社會(huì)組織發(fā)揮農(nóng)村居民家庭養(yǎng)老的輔助功能。

住房同樣是許多家庭面臨的一大難題。可以考慮通過貨幣方式對(duì)青年人口購房進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免和金融貸款低息等多種舉措，降低流動(dòng)人口的購房成本對(duì)其生育支出的擠占。在房地產(chǎn)市場以外，可以通過增加保障房、人才房等全產(chǎn)權(quán)或半產(chǎn)權(quán)政策性住房供給，將更多符合條件的青年人口納入住房保障范疇，解決青年人口融入城市的住房問題。