民辦高校校院兩級管理動因、現狀及對策

羅瑩

摘? 要：校院兩級管理是民辦高校體制優化和改革的重要方面，有助于突破民辦高校發展瓶頸，提升民辦高校教育和辦學的活力。民辦高校管理存在職能部門認識有偏差、校院兩級責權劃分模糊、監督管理機制不夠完善、校內學院劃分不合理和管理水平較低等問題。應統一校院兩級管理理念，明確校院權責，完善管理監督機制，切實提高民辦高校管理水平。

關鍵詞：軟法治理；民辦高校；校院兩級管理

中圖分類號：G648.7? ? 文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-3769（2023）03-031-05

隨著經濟社會的不斷發展，國家要求高等教育向高水平、高質量方向發展，提高人才培養質量、促進人才全面發展成為高等院校發展的核心任務。民辦高校是高等教育的重要組成部分，在高等教育中發揮著重要作用。無論是從高等教育自身出發，還是國家發布的相關政策來看，民辦高校一直處于挑戰與機遇并存的環境中。軟法原則上是不具備法律約束效力的，但其具有實際行為約束效力。民辦高校是公益性事業組織，但普遍建校時間較短，其行政主體具備的權限和性質并未被明確地展示在法律中，處于法律體系的空白地帶，需要軟法規則發揮約束作用。因此，為進一步提升民辦高校的辦學水平和實力，許多民辦高校將校院兩級管理應用于高等教育教學工作中，形成學院與學校資源互補的管理模式[1]。現階段，國內外并沒有成熟的校院兩級管理經驗可以借鑒，且各高校具體情況存在較大差異，需要民辦高校不斷摸索，積累經驗，逐步完善兩級管理制度，促進民辦高校走上有序、平穩的內涵式發展道路。

一、民辦高校校院兩級管理的內涵與價值

隨著民辦高校規模的擴大，其結構與大學越來越接近，需要及時調和內部因素，構建校院兩級管理體系。民辦高校根據軟法規則制定和完善配套政策、規范和章程，不僅要體現出二級學院的能動性，而且要提高高校整體辦事效率，規范高校日常管理工作，促進高校持續穩定發展。

1.民辦高校校院兩級管理模式

對于當前的民辦高校來說，從教育配套制度與相關政策的規范供給，到其在教育中的實施和運用，甚至整個教育管理制度體系的設計、實施與完善，最終都指向法治。軟法指不需要強制實施、不具備完整性，但可以有效約束行為的規章制度，其與硬法的基本功能存在差異，且能夠有效彌補硬法的不足，促進法律結構和制度的均衡發展。軟法通過協商推動社會構建公共治理模式，憑借其實效性增強法律制度的權威性，促進社會向法治化發展。軟法具有多元性、開放性和協商性，需要全體成員共同參與、協商制定并認可相應的規章制度，實現自我約束、權威約束、利益驅動和社會輿論等，促進民辦高校管理規范化[2]。在社會發展和民辦高校教育改革進程中，基于軟法治理設計、實施和完善民辦高校校院兩級管理體系，根據不斷積累的經驗重新分配高校和院系的資源和權力，明確院校雙方的權責關系。簡言之，軟法治理背景下，以具有實效性的規章制度將學校權力與責任逐漸轉移和分配到二級學院，通過下移管理中心和權力分散的形式促進校院兩級管理體系的運行。民辦高校校院兩級管理主要以學院為管理中心，優化和整合高校的資源，解決分權和集權問題，以增強高校辦學動力，提升辦學效率。

民辦高校內部存在多個主體，是一個綜合系統，其權力關系主要包括學術權力、政治領導權力、民主管理權力與行政權力。構建校院兩級管理機制，高校需要將科研管理、教學管理、學生管理、人事管理、財務管理及學科建設等逐步下放到學院管理體系，在軟法的約束下，提高管理的時效性與實效性。校院兩級管理機制的設計與實施屬于系統性工程，具體包括高校內部職能部門功能的轉變、高校內部治理機制的優化、監督機制的構建和學院管理機制的構建等。民辦高校必須根據自身規模、管理現狀等不斷摸索，形成與自身發展相匹配的管理改革模式。

2.民辦高校校院兩級管理的價值

民辦高校實施校院兩級管理是指將高校職能部門管理重心逐步轉移到二級學院。高校可采取制定教育發展目標、總體規劃，合理配置教育資源、任免干部、完善監督管理制度等形式為校院兩級管理提供保障，增強高校辦學活力，提高學院管理水平，提高民辦高校的地位和聲譽。第一，軟法治理背景下民辦高校校院兩級管理有助于提升民辦高校的內涵。民辦高校發展歷史相對較短，知名度較低。只有充分發揮高校的特色學科優勢、改善辦學機制、優化師資隊伍、構建完善的人才培養模式，才能提升民辦高校的內涵，引導民辦高校找準教育發展的方向，通過實踐不斷積累經驗，踐行具有高校特色的校院兩級管理機制，科學配置高校教育資源。第二，現階段，在國家政策支持下，民辦高校的規模不斷擴大，校內學科專業院系普遍增加，學生與教師人數迅速膨脹，傳統的高校管理模式已經難以適應民辦高校教育需求。軟法治理背景下，民辦高校實施校院兩級管理機制，可以進一步明確校院兩級的權責關系，合理分配教育資源，形成具有鮮明特色的、與高校自身發展密切相關的兩級管理模式，形成以各個學院為管理中心的體制，充分發揮二級學院對高校辦學水平和辦學效益的促進作用[3]。

二、民辦高校校院兩級管理的動因

隨著民辦高校規模的擴大，高校校院兩級管理和內部管理體制改革已經成為影響高校教育水平提升的關鍵要素。為迅速適應人們對教育的需求，解決民辦高校規模擴張帶來的系列管理問題，使得民辦高校人才培養符合社會發展需求，優化教育教學氛圍，民辦高校必須以軟法治理為基礎，結合高校管理現狀和發展需求，構建校院兩級管理體制，合理分配高校教育資源。

1.高校教育規模擴張的產物

現階段，人們對教育的需求逐漸增加，民辦高校的辦學規模和招生規模擴大，校內專業設置逐步趨于完善，傳統高校職能部門管理力度和執行力弊端暴露，對教育教學的監控能力顯著降低，制約了民辦高校的發展[4]。構建校院兩級管理體系，可以調整民辦高校內部不同管理層級的管理范圍，將管理中心下移至學院、系部，合理分配教育決策權，構建更加完善的軟法治理規章制度，規范院系的管理行為。構建和實施校院兩級管理模式能夠逐步提升學院的辦學自主權，重新調整民辦高校職能部門的管理內容、職能和權責范圍，合理、科學地劃分校院權限，幫助高校從繁瑣的日常管理事務中脫離出來，將精力集中在高校整體發展方向、教育政策方針、宏觀把控教育資源和高效推進公共事務管理等方面。

2.高校教育氛圍優化的需求

與普通高校相比，民辦高校在教育管理、人才培養、學生管理等方面與普通高校存在明顯差異。其招生具有一定的社會性，招生范圍較廣，遵循寬進嚴出的招生和人才培養原則。在軟法治理背景下構建校院兩級管理體系，能夠強化民辦高校教育氛圍，將許多教育管理問題真正落實到學院，如教育辦學理念的滲透、專業人才培養方案的設計、學院專業的合理性、市場對復合型人才的需求等，均可以通過學院管理體系得到迅速回應和反饋。此外，學院擁有教育管理自主權后，可以有目的、有規劃地構建學術研究團隊，營造民主的教育管理氛圍，激發教職工開展科研工作的主動性和積極性。

3.辦學與管理轉型的需要

民辦高校并不是一個操作單一、目標一致的教育機構，其包含多個利益主體，具有利益多元和利益沖突的特征，其法律關系、辦學結構、權利與義務、權力行使等較為復雜。在民辦高校發展過程中，高校內部管理矛盾會對其辦學水平和辦學效益等產生影響。從教育結構來看，民辦高校主要為科層級管理結構，學術方面主要為松散結合的管理結構。校級管理主要以理論性為主，需要具有統一的目標定向，表現出明顯的程序化、形式化特征，依據軟法規章制度形成管理邏輯。從高校資源配置情況來看，民辦高校存在資源配置不合理和重復建設問題，主要原因為部分校級管理者并未將學院列入資源配置的主體范圍，學院沒有自主權，導致學院追求教育資源時注重全面性，出現了重復建設和教育資源分配不足的問題。分析校院兩級管理現狀可知，民辦高校管理權主要集中于高校職能部門和校級管理部門，學院僅有部分學術權力，高校對學院的行政干預過多，出現了權力壟斷現象，阻礙了高校的持續健康發展。因此，亟須對民辦高校辦學與教育管理進行轉型，以完善軟法規章制度，規范教育管理工作流程[5]。

4.校部與職能部門的訴求

民辦高校校院兩級管理體系中，每個學院都有推進兩級管理或深層、或潛在、或表面的訴求。其一，不同學院需要能夠獨立或相對獨立地面對教育市場，需要有充足的教育資源為其發展提供保障。其二，校院兩級管理體系下學院開展教育管理工作或履行其相應的職責時應當具備一定的自主權，如對教育資金的支配權、用人自主權、對于專業知識和技能職務等考聘的自主權等。民辦高校建立的各個學院其設立的專業、學科門類各不相同，學院規模不同，對教育資源的需求存在較大差異，學院領導和教職工追求不同。因此，從校院結構、規模、辦學效益和各自職權分配等角度出發構建校院兩級管理體系，是民辦高校各職能部門和學院的訴求。無論出于哪種因素考量，民辦高校推進校院兩級管理都有助于民辦高校高質量發展，從根本上提升民辦高校的辦學水平。

三、民辦高校校院兩級管理現狀

目前，國內外高校校院兩級管理體系的推行和實施效果并不明顯，且國內外公辦或私立高校采用的管理體系并不完全適用于我國民辦高校，民辦高校僅能通過研究自身實際發展狀況進行不斷摸索。受到理念、職權劃分、監督、學科劃分等因素的影響，部分民辦高校依舊沒有實現內涵式發展，校院兩級管理制度仍需繼續創新和完善。

1.職能部門認識存在偏差

通過構建校院兩級管理體系，將原屬于校級職能部門的部分權力與責任下放到學院，以增強學院教育管理的自主權，是校院兩級管理改革和發展的目標。但在權力下移過程中，受到民辦教育自身和現實制約，一些學院并不能得到實質性權力。例如，學院教育資金來源渠道單一，長此以往，學院承擔法律責任、規避法律風險的能力有限，對高校的依賴性增強，形成按部就班、聽從指揮的思想觀念，學院教育管理缺乏創新[6]。一些校級職能部門習慣于向學院直接發號施令，采取的考核指標存在不合理之處。

2.校院兩級責權劃分模糊

改革和優化校院兩級管理體系涉及范圍較廣，情況復雜，困難程度較高。實施校院兩級管理模式的核心在于高校與學院兩級權責的劃分，如果民辦高校校院兩級權責劃分模糊，則會阻礙該管理體系的持續推進。從宏觀方面分析，部分民辦高校將事權下移至學院，而教育資源配置和財產管理權力依舊屬于高校，學院具備理財的權力和自主管理的能力，教育管理的重心在高校，學院辦學的創造性和積極性受到影響。從權責分配情況來看，學院一般僅具有建議或參謀的權利，而教育制度的審批權和決策權主要集中在高校職能部門，形成了權力壟斷現象，難免存在資源分配不合理、制度不適配等問題，限制了民辦高校的發展[7]。

3.校院兩級監督管理機制不夠完善

民辦高校實施校院兩級管理體系，其中高校主要負責組織協調、宏觀規劃、下級指導和監督管理等，學院主要負責專業學科建設、人才培養、師資隊伍建設、科學研究、對外學習交流、學生管理和社會服務等。這一模式下，高校對二級學院具有監督管理和激勵考核的權力，以調動學院發展的積極性。目前，已經有部分高校圍繞目標管理開展了學院管理工作考核與評估，以進一步規范學院管理相關的權力。但實際管理過程中，高校考核評估結果對學院的影響較小，且不具備完善的獎懲機制，難以發揮高校對學院管理的監督作用。

4.校內學院劃分不合理，管理水平不高

民辦高校開設的專業具有一定的職業性和應用性。當前，多數民辦高校為提高辦學效益，增加了學科專業的數量，這些學院規模相對較大，內部學科設置趨于分散，部分學科容量較小，專業設置不集中[8]。例如，部分民辦高校設置學院多則40個，少則20個，教育分散，功能被弱化，限制了學科的發展。有的高校學院規模非常小，教師與學生數量少，甚至難以選拔出合適的院長，更不具備建設學科和科研團隊的能力。學院的規模和管理水平等是影響高校放權力度大小的重要因素，如果校內學院劃分不合理，規模、結構、管理主體模糊，會阻礙校院兩級管理的改革與推進。

四、民辦高校校院兩級管理對策

推進民辦高校校院兩級管理體系改革會出現各類問題，影響管理效果。這些問題既與高校自身有關，也與高等教育的相關制度相關，甚至受到國家政策的影響。因此，積極探究民辦高校校院兩級管理現狀，對原有的管理制度進行改革，完善軟法治理規章制度，能夠促進民辦高校提升教育水平，提高社會公眾的認可度。

1.統一校院兩級管理觀念

軟法治理背景下，想要推動民辦高校校院兩級管理，首先需要統一校院兩級管理者的思想，轉變傳統的管理觀念。校級層面轉變管理思想觀念，是推進校院兩級管理體系的關鍵。可以通過開展主題交流會、校領導管理會議等，研究兩級管理模式下人權、財權下移方式、下移程度、具體改革措施等，達成統一共識，從宏觀上堅定教育管理改革的信心和決心。對于高校職能部門而言，權力下移會對其利益造成一定影響，這就需要高校積極宣傳，組織各部門交流討論，轉變職能部門工作者的思想觀念，認識到學院在民辦高校發展中的重要性，逐步轉變管理思想、方式和職能，學會為二級學院服務。學院領導及教職工需要樹立自我發展、自我管理、為學院負責的思想，形成大局觀，提高辦學的自主性和自我約束力。

2.科學劃分校院兩級管理職責權限

校院兩級管理體系改革的主要內容是高校人權、財權、事權的合理分配和重新規劃。改革過程中需要明確高校和學院肩負的責任，根據各自的責任賦予二者相應的權力，并制定合理的規章制度，形成高校和學院內部遵循、具有實效性的軟法。軟法治理背景下，高校需要將自身精力集中于具有戰略性、方向性、全局性，會對高校整體教育和辦學水平產生影響的重大事項，逐步提升學院的自主權，發揮高校對學院的引導、考核和監督作用，提升學院管理工作的規范性。具體職責權限劃分時，民辦高校需要根據實際經營情況等，制定改革管理制度，分時期衡量兩級管理效果，不斷積累和總結經驗，在尊重學院創造性的基礎上，逐步將權力下移到學院，包括教職工考核、職工招聘、教育經費管理、學科建設等，形成動態調整的權力下移模式。

3.建立健全校院兩級管理監督機制

各學院的權力均是由高校下移和授權的，學院需要對高校負責。民辦高校應當構建完善的問責體系，如果沒有人負責，管理會變得混亂，影響高校的發展。建立健全校院兩級管理監督機制，是促進學院權力規范行使、高效運行的有效途徑。隨著學院主體地位的提升，民辦高校逐漸將權力下移到學院，學院能夠根據自身需求科學分配教育資源和管理資產，增強了學院的自主權，進一步激發了學院的活力。因此，校院兩級管理既要避免學術權力被行政干預或侵蝕，也要注意防止下移的行政治權力被學院架空。高校要在軟法規則的監督和控制下，防范擁有學術權力的職工偏袒和庇護部分學科、專業。學院承擔了高校下移的權力，就必須對自身行為負責，加強權力行使過程中的風險監控，不斷完善相應制度體系，以適應兩級管理體系。

4.優化學院配置，提升自主辦學能力

民辦高校校院兩級管理體系改革和推進需要優化高校學院配置，以提升學院的自主辦學能力。民辦高校可以選擇學院具有優勢的學科作為龍頭，根據學科特點、發展規律及其內在邏輯，有計劃地分配教育資源，提升學科容量和基礎，以帶動學院整體發展。校院兩級管理模式下，高校將權力下移到學院，學院能夠自主分配人權、資源配置權和事權，具有更高的能動性。例如，某民辦高校校院兩級管理改革中，將每個學院教職工人數設置為100～150人，每個學院包括4～5個專業，每個專業必須配置4位及以上教授，且每個學院需要設置1個科研中心，以提升學院的師資力量和硬件配置，調動二級學院辦學的積極性。

參考文獻：

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[8]盧旺，張繼明.內涵式發展語境下高校校院兩級管理的困境與突破[J].理論月刊，2018（12）：183-188.

Motivation， Present Situation and Countermeasures of

Two-level Management in Private Colleges and Universities

LUO Ying

（Guangzhou College of Technology and Business， Guangzhou 5210800， China）

Abstract： The two-level management of private colleges and universities is an important aspect of the system optimization and reform for private colleges and universities， which is helpful to break through the bottleneck of the development of private colleges and universities and enhance the vitality of private colleges and universities. There are some problems in the management of private colleges and universities， such as the misunderstanding of functional departments， the vague division of responsibilities and rights between colleges and universities， the imperfect supervision and management mechanism， and the low level of division and management of colleges. The author believes it is necessary to unify the concept of two-level management， clarify the rights and responsibilities of colleges and universities， improve the management and supervision mechanism， and effectively improve the management level of private colleges and universities.

Key words： Soft Law Governance； Private Colleges and Universities； Two-level Management