浙江省環境健康管理實踐分析和建議*

丁 皓 吳小東 王曉峰 陳志健 徐沛維 張許文琦 季政權 李 涵 酈 穎#

(1.浙江省生態環境科學設計研究院,浙江 杭州 310007;2.浙江省環境污染控制技術研究重點實驗室,浙江 杭州 310007;3.浙江省疾病預防控制中心,浙江 杭州 310051)

人們隨著物質財富需求日益得到滿足便開始轉向追求更高層次的美好生活,因此保障人民健康成為了我國全面建設社會主義現代化國家進程中新的目標,在生態環境管理中的地位更加突出[1]。中國特色社會主義進入新時代以來,污染防治的措施之實、力度之大、成效之顯著前所未有,生態環境明顯改善[2]。但是我國在經濟快速發展過程中積累下來的傳統環境問題尚未完全解決,其對健康的影響不容忽視,而且科技進步又每年不斷催生出數千種新的化學品,新污染物導致的環境健康風險還不得而知。黨的二十大報告更是將保障公眾健康融入到了生態環境保護全過程[3]。

近年,我國在環境健康管理政策制定、技術規范制定和制度試點等方面取得了一定成果。政策制定方面,2014年修訂了《環境保護法》,提出建立健全環境健康風險評估制度;《“健康中國2030”規劃綱要》《健康中國行動(2019—2030年)》《“十四五”環境健康工作規劃》等一系列重要政策性文件均提出加強環境健康管理[4-5]。技術規范制定方面,生態環境部印發了《生態環境健康風險評估技術指南總綱》等十余項環境健康風險評估技術規范,國家衛生健康委員會發布了《大氣污染人群健康風險評估技術規范》和《化學物質環境健康風險評估技術指南》[6]。制度試點方面,2018年生態環境部啟動了“國家環境與健康風險管理試點”,現有浙江省麗水市云和縣、山東省日照市五蓮縣、湖北省十堰市武當山特區、四川省成都市、江蘇省連云港市、上海市等不同級別的試點;2019年國家衛生健康委員會在江蘇省、山東省、河北省、安徽省、廣東省、浙江省等的10個疾病預防控制中心啟動了“環境健康風險評估試點”。然而,我國的環境健康管理水平與發達國家相比仍存在較大差距,環境健康法律制度體系和環境健康風險評估技術規范體系不完善、風險預防原則未能始終貫穿于管理實踐、環境質量考核未優先考慮人體健康等問題較為突出。

浙江省早在2010年就開始在重點地區進行環境健康風險調查、開展國家環境健康管理試點、實施環境健康素養提升等一系列工作,當然也在實踐中發現了頂層設計滯后、技術能力不足、管理手段不科學等問題,不過也在全國起到了創新引領作用。本研究首先總體分析了環境健康管理的特征,然后詳細梳理了浙江省現行環境健康管理相關政策和主要工作成效,并借鑒國內環境健康管理先進經驗有針對性地提出建議,以期為推進浙江省環境健康管理提供參考。

1 環境健康管理主要特征

以有效保障公眾健康為原則,預防和控制與健康損害密切相關的環境因素,最大限度防止因環境污染導致健康損害問題的發生或為削弱其影響程度而開展的包括環境健康調查、風險評估和風險防控等在內的一系列前端環境管理活動稱為環境健康管理[7]。目前,我國環境健康管理工作主要涉及生態環境部門和衛生健康部門,生態環境部門側重于污染物的監測和控制,衛生健康部門側重于人群健康損害的環境因素識別[8]。環境健康管理主要具有以下特征:

(1) 重要性。根據世界衛生組織統計,全球25%的過早死亡和重大疾病與環境污染有關,我國因環境污染導致的疾病負擔居全球最嚴重行列[9]。2012—2019年全球 87種疾病負擔的風險因素中,環境因素是暴露風險增加最多的因素之一[10]。由此可見,環境污染是影響我國乃至全世界公眾健康的重要風險因素。

(2) 復雜性。環境健康是一個復雜的科學問題,因果關系確定難,因為環境健康危害往往比較隱蔽甚至未知,傳統環境問題的健康影響還未完全掌控,未納入管控的新污染物出現使得環境健康問題更加復雜,應對難度加大。同時,環境健康管理是一項跨部門、跨領域、跨學科的綜合工作,需要建立強有力的統籌和協調機制,但行政層面涉及多個部門,協調工作往往十分復雜。

(3) 敏感性。原環境保護部《化學品環境風險防控“十二五”規劃》就已經提到,我國有3 000余種化學物質對人體健康和生態環境危害嚴重,個別地區甚至出現“癌癥村”等嚴重的健康和社會問題。可見,環境健康問題直接關系到老百姓切身利益,關系到社會和諧穩定,是關注度極高、敏感性極強的社會問題和政治問題,政府對于環境健康問題需要高度謹慎。

(4) 滯后性。傳統環境污染帶來健康危害往往在多年的累積后才逐漸顯現,因此即便生態環境質量得到改善,環境污染對人群的健康影響仍將在較長時間內持續[11],低劑量污染物長期暴露帶來的健康風險更是難以闡釋清楚。

2 浙江省環境健康管理工作進展

2.1 環境健康管理與政策銜接

2020年以來,環境健康管理在浙江省相關政策文件中越來越受到重視(見表1),環境健康管理工作得到了政策保障。

表1 浙江省環境健康管理相關政策Table 1 Environmental health management policies of Zhejiang Province

由表1可以發現,浙江省將開展國家環境健康管理試點工作與省市各級規劃結合,重點在風險調查、健康監測和生態環境保護等方面提出了一系列要求。環境健康是一項前瞻性的生態環境管理工作,政策要以保障公眾健康為出發點和落腳點,在生態環境管理制度、環境健康管理體系和生態環境價值轉化等方面進一步強化環境健康在生態環境管理中的創新和引領作用。

2.2 形成多項制度創新

云和縣創新環境空氣質量評價方法,開展了大氣污染物健康影響研究,分析各項污染物導致的居民超額死亡風險,創新研制并官方發布了AQHI,麗水市還將環境健康標準納入生態環境標準體系,研究制定《環境空氣質量健康指數(AQHI)技術規定》,成為全國首個環境健康地方標準。麗水市構建了環境健康風險“篩、評、控”管理體系,開展了全市環境健康風險源識別與評估,形成了包括突發環境風險和慢性累積健康風險在內的指標體系和評價方法,建立了環境健康風險源清單,探索環境監管重點單位名錄管理制度,實施分類分級管控,在重點行業建設項目環評中率先開展環境健康風險評估。環境健康與打造山區新型城鎮化樣板縣域、全域“5A”景區等工作相結合,上線康養指數應用場景,打造“健康環境+產業”發展模式,推出了一批生態環境與健康產品。

2.3 地方環境健康管理能力逐步提升

浙江省生態環境廳每年組織全省環境健康管理培訓,普及生態環境健康管理知識和理念。麗水市通過AQHI的實時預報,最大限度地為公眾提供健康風險信息參考,直接將知情權、參與權交到老百姓手中,成為了生態環境管理公眾參與工作中的一項創新舉措。云和縣通過設立“環境健康衛士”,將企業環保管理和職業人群健康管理有機融合,逐步完善了以政府為主導、企業為主體,貫徹以人為本理念的環境管理體系。2022年,麗水市和臺州市啟動編制環境健康專項規劃,系統謀劃2024—2030年環境健康管理工作,在風險防控、保障人群健康和促進經濟高質量發展等多方面提出創新舉措。

3 國內其他地區的環境健康管理對浙江省的啟示

3.1 國內其他地區環境健康管理主要經驗

上海市、四川省成都市、廣東省深圳市、江蘇省連云港市、山東省日照市五蓮縣等都因地制宜地形成了各具特色的環境健康管理模式(見表2)。例如上海市、四川省成都市推動了環境健康相關機構建設,廣東省深圳市、四川省成都市將環境健康管理納入了地方立法或“十四五”規劃,四川省成都市、江蘇省連云港市、山東省日照市五蓮縣完成了區域環境健康風險識別與評估、環境健康風險監測、重點行業企業環境健康風險防控等工作,這些經驗對浙江省來說都具有一定的借鑒價值。

表2 國內其他地區環境健康管理主要經驗Table 2 Domestic experiences in other areas on environmental health management

3.2 浙江省環境健康管理存在的不足

雖然浙江省環境健康管理在國內起步較早,但通過與其他地區對照仍可發現存在著一些不足。

(1) 缺少頂層設計

浙江省目前仍缺少具有操作性的環境健康管理工作方案或規劃,仍處于“摸石過河”的階段,相較于廣東省深圳市、四川省成都市,浙江省由于缺乏上位文件的明確要求,因此在重點工作、人員機構、經費保障等方面無法落實環境健康管理。

(2) 能力保障不足

開展制度創新、建立健全環境健康制度體系很大程度上依賴于技術突破,而當前浙江省的相關基礎研究積累仍顯不足,環境污染暴露、環境健康影響、高健康風險行業企業篩查、新污染物環境健康風險評估等方面的環境健康技術方法體系尚未完全建立,從事環境健康管理和科研的專業隊伍也不完善,因此自主開展相關工作的能力亟需增強。

(3) 生態環境部門與衛生健康部門存在壁壘

生態環境部門和衛生健康部門是環境健康管理工作最直接的兩大主管部門,但雙方在政策制定、科學研究等多個層面均未開展合作,生態環境部門關注常規污染物排放控制和環境質量提升,缺少對高健康風險環境因素的監測管理以及對污染暴露健康影響方面的研究,衛生健康部門重心放在損害人群健康的環境污染因素識別上,缺少對引發健康問題的環境因素的相應管理機制。

(4) 認識水平有待提高

盡管建設健康環境、強化環境健康管理已納入多項浙江省的省級政策之中,但由于基礎薄弱,省內部分地區對環境健康工作的重要性和必要性仍缺乏足夠認識,存在猶豫觀望、淺嘗輒止的現象,尚未將環境健康管理納入生態文明建設大局。

3.3 推動浙江省環境健康管理工作的建議

(1) 加強頂層設計,啟動環境健康管理創新區建設

頂層設計是環境健康管理順利開展的重要保障。總體上,我國環境健康管理均處于起步階段,建議浙江省啟動環境健康管理創新區建設,推動構建環境健康制度體系納入浙江省未來五年經濟社會發展的重大改革研究課題,適時編制印發《浙江省環境健康工作行動計劃》《浙江省環境健康管理創新區工作辦法》等政策文件,指導浙江省內有條件的地方優先開展創新區建設,最終將環境健康管理納入生態環境管理制度。

(2) 打牢基礎,以科技創新促制度突破

環境健康管理工作需要強大的技術和團隊支撐。因此,建議進一步重視科研支撐,開展環境健康領域科技攻關,針對化學品環境毒理與健康風險、環境化學與污染暴露、健康干預與污染控制技術等重點領域開展立項攻關,加強科技成果轉化,適時籌建浙江省環境健康研究中心。同時,開展環境健康風險源識別,建立高環境健康風險源清單并實施動態管理,分區管控生態環境,優化各生態環境管控單元的環境準入條件。建立環境健康風險評估機制,完善生態環境監測網絡,重視與人群暴露直接相關的環境要素中的有毒有害污染物。探索建立環境健康風險分級管控機制,以環境健康風險為約束條件完善排污許可制度。加強環境健康科技和管理人才引進與培養。

(3) 完善機制,推動生態環境部門與衛生健康部門高效合作

生態環境部門和衛生健康部門都已開展了一些環境健康管理工作,建議兩大部門在環境健康管理領域的職責進行分工與協調,將健康收益作為環境管理的重要評價指標。充分發揮美麗浙江建設領導小組辦公室和健康浙江建設領導小組辦公室行政協調作用,在制度建設、工作機制和科技創新多方面開展合作。建立環境健康問題發現和控制機制,通過專班、專家委員會等形式,對浙江省環境健康問題進行形勢分析,統籌解決部門間聯合調查、資源共享等重大問題。

(4) 擴大試點范圍,加強績效管理

建議將環境健康納入全民普惠、健康共富等更高層級的工作中,進一步提高地方對環境健康管理工作的認識。鼓勵地方開展環境健康管理創新與實踐,積極爭取國家試點,推動浙江省環境健康管理實現多層次、多樣化和特色化發展。建立績效管理機制,對于在防范環境健康風險、保障人民健康和促進經濟提質增效等方面取得明顯成效的試點地區予以表揚激勵,從而推動浙江省環境健康管理實現多層次、多樣化和特色化發展。對于AQHI等應用較為成熟、可復制推廣的典型做法在省內先行推廣示范,逐步向全國推廣。