濕地生態整體性保護的公益訴訟檢察路徑

焦國宏　呂田

摘 要：由于環境運營企業存在管理漏洞、機制不健全等問題，致使污泥未被及時轉運，加之污泥暫存點未進行防滲漏處理，給白洋淀濕地生態造成污染。檢察機關針對破壞濕地生態環境造成損害的問題，進行公益訴訟檢察監督，在調查取證過程中，通過大數據賦能，更精準、更高效地固定案件證據；通過全鏈條比對、篩查，發現相關企業經營不規范、監管單位怠于履職情形，以制發檢察建議并組建“檢察+行政+企業”三方整改督促小組等方式，助力解決行業問題，堵塞制度漏洞，助推社會治理體系和治理能力現代化建設。

關鍵詞：白洋淀濕地保護 行政公益訴訟 大數據賦能 溯源治理

習近平總書記指出，“建設雄安新區，一定要把白洋淀修復好、保護好”［1］。白洋淀生態環境治理和保護，事關雄安新區高質量發展。為防止對白洋淀濕地生態造成污染，安新縣行政區劃內的71個淀邊村、淀中村需要對生活污水、垃圾進行妥善處置。雄安新區成立后，安新縣政府對淀邊村、淀中村進行了污水、垃圾、公廁一體化綜合治理項目建設，不僅有效改善農村村容村貌，更有助于提升白洋淀生態環境，杜絕白洋淀濕地污染隱患。

一、基本案情及辦理過程

為推動白洋淀淀邊村、淀中村生活污染綜合治理，2019年9月安新縣住房和城鄉建設局（以下簡稱“安新縣住建局”）與某環境公司簽訂特許經營合同，由該公司對27個淀邊村、淀中村污水、垃圾、公廁進行一體化綜合治理（以下簡稱“一體化項目”）。某環境公司將污水處理站運行中所產生的固體廢物污泥收集暫存后，進行統一轉運。其未對端村鎮某污泥暫存點地面做防滲漏措施，未加蓋雨棚、也未設置導流渠，10余噸污泥包裝袋破損后，對周邊土壤造成污染。因沒有導流渠，雨水進入暫存點內，雨水伴隨污泥在地表徑流，對周圍坑塘、水體造成持續性滲入污染，給白洋淀濕地生態平衡帶來破壞。

2022年7月29日，安新縣人民檢察院（以下簡稱“安新縣院”）在辦理中央環保督導組交辦的案件線索中發現端村鎮某垃圾中轉站有大量污泥散落于附近坑塘、空地周邊，遂對該線索立案調查。為精準固定涉案證據，查明污泥數量以及造成的損害，安新縣院調取了該環境公司2021年至2022年范圍內污泥轉運站污泥轉運記錄，同時還調取了46個污水處理站的運行記錄、用電數據、污水處理設備報修記錄等，依托河北省人民檢察院雄安新區分院（以下簡稱“雄安分院”）檢察大數據綜合指揮中心，以自然月為單位，結合環評報告，提取出設備運行、用電量異常時間段，將污泥轉運站轉運記錄與污水處理站污水處理記錄、用電數據關聯碰撞、對比，進一步查明5個垃圾中轉站、污水處理站存在污泥處置程序不規范、污泥轉運不及時、垃圾中轉站設置不規范等問題。通過大數據分析，安新縣院初步查明案件違法事實和白洋淀濕地生態遭受損害的情況。隨后，安新縣院根據大數據研判的結論，再次實地走訪污泥產生、運輸、轉運以及處置企業，通過現場勘查以及詢問相關負責人，對違法事實進行確認并形成完整證據鏈條。

根據查明的事實，結合《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固體廢物防治法》）《白洋淀生態環境治理和保護條例》以及住建局與某環境公司簽訂的《一體化項目特許經營合同》所約定的內容，2022年8月22日，安新縣院向安新縣住建局發出檢察建議，監管其督促涉案環境公司立即對現存污泥妥善清運，對污泥集中存放點進行規范化建設，并對縣域內其他一體化項目經營公司的污泥存放點、污水處理站運營情況進行全面檢查。同年10月18日安新縣住建局回復稱，收到檢察建議后已立即督促某環境公司整改：將原有的10余噸污泥交由具備污泥處置資質的某肥業公司集中處置；對原有儲存地點進行無害化處理，另行選址新建了具備防滲防曬防雨功能的專門污泥存放點。此外，安新縣住建局對照檢察建議，在縣域范圍內開展了一體化項目系統性綜合治理執法活動，督促所有涉及污泥處置的運營公司規范處置污泥170余噸。完善了白洋淀農村污水垃圾等環境管理辦法，細化了監管運營責任。

整改過程中，安新縣院了解到某環境公司系成立初期，在人員和資金上存在一定困難，遂主動對接行政機關，促成設立“檢察+行政+企業”三方參與的整改督促小組，在規范化整改的同時兼顧企業生產經營需求，提升了企業配合整改工作的積極性。在三方整改小組參與下，一體化項目中污水、垃圾、公廁等相關問題均得到了解決。相關管理、監督機制運行良好，整改效果明顯，淀中村、淀邊村生活污染物對白洋淀濕地生態污染隱患消除。

二、濕地生態整體性保護的公益監督要點

一體化項目的建設，是為了規范農村生活污染物處理，減少居住人口對濕地生態環境的影響，環保企業在運營中不規范的行為，應當引起重視。檢察機關對于此類環境污染問題，必須有所作為，運用公益訴訟檢察職能進行有效監督，督促主管行政機關依法履職，進而督促環保企業落實主體責任，從污泥轉運的各個環節查找問題、解決問題，以溯源治理助推白洋淀生態環境保護。從本案的辦理過程來看，主要有以下三個要點：

（一）將大數據思維運用于辦案全過程，破解取證難的問題

本案涉及污水處理站數量較多，且分布在安新縣多個鄉鎮的村莊中，逐個進行現場勘查費時費力，且在此過程中污水處理的運營企業可以對相關資料進行補充、修改，不利于檢察機關全面客觀收集證據。而污泥定期被轉運處置，相關實物證據滅失，對企業違法行為認定難度較大。檢察機關根據《固體廢物防治法》第36條［2］，通過從涉案單位調取書面證據入手，證明污泥產生、運輸以及處置情況，固定企業存在偷排漏排違法行為的問題。

安新縣院從產生污泥的某環境公司、運輸污泥的某生物科技有限公司調取了2021年、2022年污泥轉運聯單、46個污水處理站用電數據、維修數據共計一千余份。面對海量數據，依托雄安分院大數據綜合指揮中心，建立了“污泥處置大數據模型”，通過大數據分析，將相關合同、環評報告、用電數據、設備報修記錄、污泥轉運記錄等進行分析，快速、準確地查明案件事實。通過分析污泥應產量、損耗量、實際產生量、實際運輸量、轉運量，證實企業在轉運污泥過程中存在弄虛作假的問題，根據大數據分析出的結論，精準地對存在問題的污水處理站及垃圾中轉站進行現場勘查、詢問相關負責人，有效地節省了檢察機關辦案的人力、時間成本。

檢察機關將客觀數據進行比對分析，優先適用大數據獲取的信息對案件事實予以認定，改變公益訴訟勘查、拍照等傳統的取證模式，實現 “讓數據多跑腿，讓人少跑腿”，顯著提高辦案精度和工作效率，且通過數據結論能夠更加客觀準確地還原案件事實。

（二）采取“全鏈條”監督模式，持續推動生態保護

從公益訴訟制度確立到發展，生態環境公益訴訟已經成為檢察機關參與社會治理的“名片”。習近平總書記也指出，“要從生態系統整體性出發……注重綜合治理、系統治理、源頭治理”［3］。整體性是生態環境的本質特征之一，本案中，若只針對發現的污泥堆放造成周邊土壤污染的違法行為進行監督，督促行政機關對堆放的十余噸污泥進行清理，其深層次的行業問題以及制度漏洞問題仍然存在。白洋淀濕地作為一個整體，任何一個污水處理站污泥處置不當，都會對其造成同樣的污染隱患。因此，檢察機關從污泥“產生—暫存—運輸—轉運—處置”全過程、各環節逐步厘清涉案企業職責、污染物類型、污染方式等問題，查清其是否存在偷排漏排、弄虛作假的事實，將先后調查的事實形成一個完整的閉環。同時，根據環評報告，對某環境公司污水處理站的廢水、廢氣、固體廢物等污染物質的產生、處置環節也進行逐一監督。在報請雄安分院后，開展了“淀中村、淀邊村專項監督活動”，對縣域內71個村的一體化項目展開全面調查，解決一體化項目企業所存在的水、土壤、大氣、噪聲、固體廢物等污染隱患問題，真正實現了“辦理一案、治理一片”。

（三）用好訴前程序，加強生態環境的協同治理

本案中，運營企業雖涉及污染問題，但其同時也是環保企業，對生態環境具有整改的專業能力。為此，檢察機關推動設立“檢察+行政+企業”三方參與的整改督促小組，檢察機關發揮組織者、協調者和保障者的作用，行政機關發揮行政執法監督、專業技術指導作用，企業依法依行業規范進行整改。三方整改小組定期召開聯席會議，了解整改進度，積極溝通交流，推動項目各問題有效解決。在三方整改小組的推動下，企業能夠理解其應當承擔的法律責任和社會責任，化被動受監督為主動整改，規范了污泥產生、暫存、轉運的整個流程。安新縣住建局與檢察機關通過溝通交流，幫助企業解決了污泥暫存點的選址、建設以及運營企業管理問題，消除了污染擴大的隱患，實現公益保護目的。

通過該案，檢察機關還發現一體化項目中存在的機制性漏洞，通過工作專報的形式向黨委政府建言獻策，助推法治建設。黨委政府統籌多個部門，形成工作專班，從制度建設、日常檢查、督查考核等方面進行細化，從而從源頭上堵塞漏洞，消除了一體化項目對白洋淀濕地造成污染的隱患。

三、推進濕地生態保護整體性效能的思考

黨的二十大報告明確提出“完善公益訴訟制度”，這是對公益訴訟制度在保護公共利益方面的肯定，也對公益訴訟制度的完善提出了更高的要求。生態環境具有統一性、復雜性、多樣性以及與公民生活息息相關等特點，是公益訴訟機制創新的“優質試驗田”。對于如何更好地發揮公益訴訟的價值，筆者有以下幾點思考：

（一）充分發揮行政公益訴訟職能，推動解決環境污染系統性問題

在生態環境污染案件中，雖然大多數環境污染源來自于企業或個人，但生態環境污染和破壞持續、擴大的背后，往往會存在行政機關怠于履職的情形。作為法律監督機關，通過行政公益訴訟，督促行政機關履職進而規范公民或法人的經營行為，能夠實現最大化的公益保護。本案中，造成濕地生態污染的直接責任人是運營企業，檢察機關可以向企業提起民事公益訴訟，要求企業承擔侵權責任，實現濕地生態保護的目的。但考慮到受損環境修復成本高，鑒定時間、訴訟時間長等原因，提起民事公益訴訟成本高且見效慢。且面對巨額的賠償以及高額的鑒定費，涉訴企業若停產停業也會給淀邊村、淀中村一體化項目工作造成巨大的壓力，濕地環境將會再次受到侵害。

基于修復生態、保護生態的目的，通過監督行政機關履職，不僅能夠使受損的生態環境及時得到救濟，還可以推促行政機關充分履職，更好地起到預防和綜合治理等多方面作用，實現公益保護的共同目的。通過與行政機關溝通交流、對話協商，可促使雙方在環境保護方面達成共識，激發行政機關運用專業人員和知識，在生態評估、生態整改方面尋求最優的方式。通過制發檢察建議、提起訴訟等方式，對行政機關規范執法、依法執法起到法律監督作用。就本案而言，行政機關最終督促縣域內所有一體化項目運營公司規范處置污泥170余噸，并完善了白洋淀農村污水垃圾等環境管理辦法，細化了監管運營責任，從而達到防患于未然的目的。

（二）充分運用大數據思維，提升檢察機關證據標準和辦案理念

浙江省檢察機關率先探索出“個案辦理—類案監督—系統治理”的數字檢察之路，對于當前檢察事業轉型發展、提升監督質效具有一定的借鑒意義。將檢察大數據思維貫穿檢察辦案全過程和各方面，能夠更好地推進檢察工作高質量發展。目前大數據更廣泛地運用于案件線索篩查，解決了公益訴訟案件線索發現難的問題。但大數據在調查、收集證據以及跟進監督、整改質效等方面同樣能夠發揮更大的作用。

行政公益訴訟本質上仍屬于行政訴訟類型，應當遵守行政訴訟確實、充分的證明標準。雖然絕大多數案件在訴前解決了公益損害問題，但是檢察建議認可度不高也與檢察機關針對行政機關怠于行使職權方面調查取證不足有關。運用大數據、衛星遙感技術等科技手段，有助于提升檢察機關對證據的收集能力，從而提升公益訴訟檢察建議的認可度。對生態環境案件，建立大數據模型，經過數據的歸納、匯總、提煉，能夠在污染物質、污染程度、違法事實等方面實現精準研判、精確識別，且證據的客觀性較強，證明效力也更高。科技手段的輔助，也彌補了檢察人員在辦案專業能力不足等方面的短板。

此外，大數據還能在跟進監督中發揮作用，如雄安新區檢察機關構建的水環境（白洋淀生態環境）保護檢察動態履職多維工作模型，通過對生態環境、行政處罰等數據進行自動分析，得到生態環境曲線、檢察履職曲線、行政處罰曲線，從宏觀方面確定白洋淀流域生態環境的實際情況，能夠起到跟進監督、整改效果評判等作用，有力提升了檢察工作質效。

（三）充分發揮協同效能，實現雙贏多贏共贏

生態環境問題容易反彈，往往與違法主體逃避監管有關。檢察機關既是法律監督機關也是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，因此在與相關職能單位協作配合、制約監督等方面具有法律上的正當性。最高檢與生態環境部等九部委聯合會簽《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》，體現出檢察機關對于在檢察公益訴訟中加強協作配合，合力打好污染防治攻堅戰，共同推進生態文明建設的信心與決心。通過檢察能動履職，主動作為，引入多方力量參與生態修復，最終實現對生態環境的全方位保護。

需要注意的是，在生態環境案件辦理與跟蹤問效過程中，檢察機關不能簡單機械地行使監督權，而要發揮優勢，推動展現出“1+1>2”的協同效應，實現公益保護的目的。本案辦理過程中，發出檢察建議后，檢察機關仍然全程跟進整改監督，以企業、監管單位、檢察機關三方參與的整改督促小組為切入點，通過溝通交流，尋求生態保護的最大共識，企業規范經營，行政機關堵塞了監管漏洞，生態環境得到有效保護，實現了雙贏多贏共贏。