商業銀行涉農貸款審計問題探討

陳超

摘?要：近年來，隨著國家對“三農”工作的重視，“三農”領域金融服務支持力度不斷加大，涉農貸款余額逐年增加，為鄉村振興提供了資金保障。文章旨在通過對涉農貸款常見審計問題的探討，為股份制商業銀行內審部門開展涉農貸款審計拋磚引玉，有助于內審人員加深對涉農貸款相關問題的理解，準確把握涉農貸款審計的關鍵點，有效提高審計質量和效率。

關鍵詞：商業銀行；涉農貸款；內部審計

中圖分類號：F832.43；F274??文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）25-0144-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.25.144

1?引言

2022年中央一號文件（《中共中央?國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》）體現了黨中央、國務院對“三農”工作的重視，鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等重點工作有序、快速發展。文件明確“強化鄉村振興金融服務”，銀行業和保險業繼續加強對“三農”的支持，為農村注入了一股金融活水。截至2022年6月底，全國本外幣涉農貸款余額為47.1萬億元，較上年同期增長13.1%，較上年同期高2.2個百分點；今年上半年新增4.07萬億元人民幣，較上年同期增長1.05萬億元。涉農領域已經成為促進商業銀行信貸發展的一個主要因素，近年來隨著涉農貸款占商業銀行貸款的絕對數和占比的快速增長，審計署及地方各級審計機關也逐步對涉農貸款開展了專項審計或審計調查，發現了諸多問題。股份制商業銀行內部審計也逐漸把涉農信貸投放、縣域金融服務等納入審計監督的重點關注對象。

商業銀行涉農貸款發展主要存在涉農貸款政策落地難、投放不力，涉農機構網點設置難、扎堆發展、無序競爭，涉農貸款金額小戶數多、管理難度大，涉農貸款對象收入單一、缺乏抵押物、風險意識淡薄，難以科學制訂涉農貸款計劃，涉農首貸戶統計制度不完善等方面問題，商業銀行內部審計將在上述方面有所作為，加強對涉農貸款相關政策傳導、落地、客戶選擇、風險控制等關鍵環節的監督評價，力爭為鄉村振興金融服務保駕護航。

2?涉農貸款面臨的主要問題

2022年，人民銀行、銀保監會分別出臺了《關于做好2022年金融支持全面推進鄉村振興重點工作的意見》（銀發〔2022〕74號）、《中國銀保監會辦公廳關于2022年銀行業保險業服務全面推進鄉村振興重點工作的通知》（銀保監辦發〔2022〕35號），要求金融保險業強化對“三農”領域金融支持，不斷提高金融服務質效。各家股份制商業銀行紛紛響應，出臺了結合本行實際的工作方案，加大了涉農貸款投放力度。如興業銀行出臺《興業銀行全面推進金融服務鄉村振興?開拓戰略發展新空間的實施方案》，主動進軍興業鄉村“新藍海”，充分利用資金、信息、技術、客戶優勢，大力推進工商資本下鄉，推進農村產業經營方式轉變，為農業產業補鏈延鏈強鏈，服務產供銷一體、一二三產業融合發展，助力鄉村增產、增收，增就業。興業銀行的涉農貸款總額已超過5400億元，比2022年年初增加了780億元。浙商銀行發布了《助力浙江省山區26縣跨越式高質量發展服務方案》，加快貧困地區網點布局，圍繞山區26縣的特色產業、重大項目、重點客群實施專項政策，充分發揮該行在產業鏈供應鏈服務和普惠小微金融服務等方面的優勢，精準對接、應地施策，幫助當地做強特色產業，提升自我造血功能。截至2022年6月底，浙商銀行的涉農貸款余額為1877.01億元，同比增長率為8.84%，同比增長152.47億元。

涉農貸款面臨的問題主要有以下幾點：

第一，涉農貸款業務整體風險高于全行平均水平，主要表現為貸款主體信用評級整體較低、不良貸款率高于全行不良貸款率。梁謝對?L農商行2014—2018年涉農貸款進行了分析，發現2014—2017年涉農貸款余額增幅不大，增長趨勢較穩定，在2018年涉農貸款余額達到25.4億元，涉農貸款筆數2014—2017年保持較穩定的態勢，在2018有較大幅度上升，較2017年增加18360筆，增幅為40.5%。在信貸余額持續增長的過程中，涉農貸款的不良貸款余額持續減少，但總體來說，涉農貸款的不良率要高于L農商行的所有貸款業務，其中涉農貸款違約率對總體貸款業務的違約率有明顯的影響，導致了總體違約率的升高。

傅林溪對樂山三江農村商業銀行涉農貸款的研究也發現，涉農貸款不良率遠比非涉農貸款高，且在2017年高出2.37%。農村地區存在較為復雜的人情關系，且職工在對客戶資料評級時存在較強的隨意性和主觀性，從而削弱了銀行對貸款風險控制的能力。

第二，行業風險程度較高，抗風險能力弱，涉農貸款涉及的行業往往集中于種植、養殖業和農產品加工，易受自然、氣候條件和疫病影響，生產過程中的不確定性較高。如2018年8月蔬菜之鄉壽光遭受嚴重洪澇災害，當地媒體報道受災蔬菜大棚數量約為10.6萬個，受災比例超過2/3，據統計，到2019年3月，壽光發放的災后重建貼息貸款就達4.34億元。又如，2018年以來發生的生豬感染非洲豬瘟病毒疫情，對生豬行業產生了較大的影響，最初出現疫情的遼寧省沈陽市沈北新區某養殖戶的913頭生豬全部被撲殺和無害化處理，損失慘重。上述情況發生后，貸款收回的可能幾乎為零。

第三，業務拓展難。股份制商業銀行成熟網點主要集中于各地主城區，拓展涉農貸款存在信息不對稱風險大、人工作業成本高等難點。從股份制商業銀行整體來看，截至2021年年底，股份制商業銀行網點總量為14908個。其中，市區地區分布有13356個，占股份制商業銀行網點總量約89.59%；縣域地區分布有1552個，占網點總量約10.41%。此外，股份制商業銀行主要發展供應鏈、產業鏈等線上化涉農貸款業務，需政府及監管部門進一步提高對數字普惠創新的監管容忍度，擴大數據信息共享范圍。

第四，人員隊伍配備相對薄弱，股份制商業銀行一般未成立專門的涉農貸款管理及營銷團隊，產品體系也不甚完善，難以滿足需要鄉村振興服務工作的深化及提升需求。

第五，擔保方式單一，融資困難。由于各區域間的金融發展差異很大，而在農村，除了土地以外，沒有任何可利用的擔保，因此，除了一些政策性的金融支持之外，農村的其他融資渠道也很少。目前，很多地區的銀行與當地農業擔保公司開展了合作，但具體的風險分擔模式還需進一步試驗。

第六，貸后管理難度大。由于涉農貸款客戶涉及面廣、數量多、區域分散、用信額度小，管理難度隨著貸款規模的擴大而越來越大。如截至2021年年末，郵儲銀行的涉農貸款客戶超400萬戶，建設銀行有235.15萬戶，工商銀行為118.2萬戶，涉農貸款客戶數均已突破百萬量級，貸后管理難度可想而知。

第七，不良貸款清收難。涉農貸款金額雖小，但清收程序仍然比較煩瑣，通行做法是微信、電話和現場催收，協商解決，風險轉化至保證人，法律訴訟、處置抵質押物或者向保證人追償，一系列流程下來耗時耗力，收益較差。同時，涉農貸款存在抵押物難以處置、抵押物價值不足、擔保懸空、擔保人趨同實質難以轉移風險等特點，出險后貸款清收難度較大，或是發生經營困難或破產時，貸款主體往往無其他資產可供處置。

3?涉農貸款審計應關注的重點方向

3.1?應重點關注國家涉農政策執行和傳導的問題

第一，應關注商業銀行是否已建立健全涉農貸款相關頂層設計，如制定全面推進鄉村振興重點工作的工作方案、工作方案是否具有可操作性、是否有成效等。如浙商銀行西安分行早于2021年就成立高質量服務鄉村振興領導小組，統籌服務鄉村振興工作開展、重點項目推動、涉農群體金融知識宣傳等工作，協調解決服務鄉村振興工作開展過程中面臨的問題；增設“普惠型涉農貸款”考核指標，實行對普惠涉農貸款的激勵政策，提升對普惠涉農貸款考核權重。

第二，應關注商業銀行發展規劃、授信評審、風險管理、公司和小企業經營貸款管理條線等部門是否根據國家涉農政策制定了結合本行實際的涉農授信政策。要完成銀保監會關于2022年努力實現同口徑涉農貸款余額持續增長，完成差異化普惠型涉農貸款增速目標的要求，各家商業銀行必須因地制宜、因時制宜出臺相關涉農授信政策支持，結合業務特長開展農村金融服務，向縣域分支機構合理下放信貸審批權限，將自身縣域存貸比提升至合理水平。

第三，應關注是否建立較為完善的鄉村振興產品體系，總行層面是否重點創新推出適合全行推廣的涉農貸款業務產品。各級行是否貫徹執行總行涉農貸款產品戰略，是否根據當地實際情況，創新推出一批區域性特色產品。如工商銀行在工銀“興農通”主品牌下，推出了工銀“興農通”App、農村普惠金融服務點、工銀星辰·興農助夢、“數字鄉村”綜合服務平臺、工銀興農貸、興農撮合、工銀興農培訓、興農融智、興農探索以及興農青禾等十個子品牌與服務，建立了比較完善的鄉村振興產品體系，審計應針對上述產品開展監督檢查，確保涉農貸款好的產品發揮好的效益。

第四，關注總行及分支機構是否出臺了與涉農授信政策相配套的資源配置和考核激勵政策，進一步優化資源配置和考核激勵，加大差別化政策支持，如確保涉農貸款投放所需規模，給予FTP優惠以及費用獎勵等，強化業務發展保障，積極填補農村金融服務市場空白。

3.2?應重點關注商業銀行在機構布局科學性上的問題

第一，應關注是否審慎評估新設縣域機構的必要性和合理性，尤其作為股份制商業銀行，其定位與國有大行、信用社有明顯差異，網點設置上并不以數量見長。

第二，應關注是否存在扎堆發展、無序競爭和反復撤建的情況，以評價資金使用效益。

第三，應關注是否充分考慮當地市場競爭情況、已有銀行機構數量等，實現與國有大行、地方中小銀行的錯位競爭。

縣域經濟發展相對落后，導致縣級金融市場規模相對較小，但由于歷史原因，四大國有銀行、農村信用社（農商行）、郵儲銀行均早已進入，存在明顯“僧多粥少”的現象，扎堆發展、無序競爭的情況較為突出，審計應關注股份制商業銀行發展規劃部門在規劃網點時，規劃理由是否充足，選址是否合理，是否考慮到了當地市場的競爭情況，是否考慮到了如何實現錯位競爭等，尤其如存在反復撤建的情況下應加大對決策機制的監督。

3.3?應重點關注涉農貸款的信用風險和操作風險

第一，應關注涉農貸款的源頭準入管理。涉農貸款的主體主要為農戶及農村地區企業，信用觀念淡薄、履約意識相對較弱等問題較為突出，存在故意隱瞞貸款實際用途或惡意逃廢債的可能性。審計應綜合運用貸款資料查閱、人行征信報告自動解析、工商等行政部門處罰信息比對、電話抽查回訪等方式檢查涉農貸款主體的信用情況，發現貸款主體存在不良記錄的應予以充分揭示。如果貸款主體不良情況呈區域性特點，可以實地核實。

第二，應關注涉農貸款用途的真實性。農戶及涉農企業管理相對落后，往往沒有規范的財務報表，絕大多數財務數據真實性和可靠性難以保證，只有牢牢把握住貸款真實用途，才能將涉農貸款用到鄉村振興的實處，切實防范涉農貸款被挪作他用。如浙江省審計廳審計調查發現，在2015—2017年間，浙江省12家銀行分別將資金投向了房地產、“兩高一?！?.42億元、證券期貨市場284.17萬元、政府融資平臺0.67億元。

第三，應關注抵押物有效性問題和風險補償化解機制問題。涉農貸款的抵押物主要為生產廠房或自有住房，處置時可能存在一定的限制性條件。即使是政府性基金擔保，也會存在一定的前置實現條件。

第四，要重點解決涉農貸款“三查”制度的落實問題，包括異地貸款、借名貸款、冒名抵押、擔保脫保、違規貸款等。按照《全省村鎮銀行服務“三農”和防范風險情況專項審計調查結果》的要求，對農村金融機構進行了全面的檢查。浙江省審計廳檢查發現2人存在騙貸行為，移送司法部門后追究了相關刑事責任。此外，媒體報道郵儲銀行莊河支行副行長閻某在內的5名銀行工作人員，在為他人辦理貸款業務時，明知相關業務不符合貸款條件，弄虛作假，仍為他人發放涉農貸款。最終，5人合計違法放貸12筆，共計金額627萬元。

3.4?應關注未按要求認定涉農貸款的問題

第一，要注意的是，在涉農信貸統計中“貸款的真實目的”和“承貸機構所屬行業”之間的差異。農林牧漁業貸款、支農貸款等貸款要嚴格按貸款的投放和使用范圍劃分，不能按貸款主體的行業來劃分。

第二，要注意“農戶”的認定口徑，不能只從戶口所在地來劃分，容易把戶口在農村但長期居住在農村地區的家庭戶和戶口在農村的機關、團體、學校、企事業單位的集體戶也計入農戶，擴大了農戶貸款統計范圍；同時，也不能用所從事的產業作為劃分標準，即把農民家庭看作是農民，把農民的個體工商戶排除在外，縮小了農民貸款的統計范圍。

第三，對“農村區域”與“城市區域”的精確劃分，必須重視“農村區域”的統計范疇。

第四，要注意區分“農村企業貸款”與“涉農貸款”，“農村企業貸款”要填寫對注冊地在農村地區的公司的全部貸款，而不只是對農民的涉農貸款。

第五，要注意區分“加工”和“其他加工”，只包括了農副食品加工貸款、紡織加工貸款、木材加工貸款、中藥加工貸款。

浙商銀行合肥分行、淮北農村商業銀行股份有限公司、潁上中銀富登村鎮銀行有限公司、湖北大冶農村商業銀行等不少股份制商業銀行和農商行均存在因涉農貸款認定不準確、統計有誤等被監管處罰的記錄。甚至國有大行也不例外，2020年8月工商銀行池州分行因涉農貸款分類不準確等被處罰款27萬元。

3.4?應關注涉農貸款存在的其他違規行為

第一，銀行存貸掛鉤、違規收費、搭售等行為，是否變相提高了客戶的融資成本。浙江省審計廳對23家農村銀行進行了審計，其中5家銀行存在存貸掛鉤，8家銀行2268筆按揭評估費、2家銀行1433筆抵押貸款的抵押品登記費由客戶承擔，有2家銀行存在違規搭售保險產品行為，上述行為增加了客戶實際融資成本。內部審計也應從監管角度加大對相關違規行為的檢查力度。

第二，應關注是否存在涉農貸款投放力度不足，沒有下達、完成年度目標任務等問題。審計署《國務院關于2021年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，截至2021年3月，23家中小銀行在普惠小企業貸款中所占比例為10.33%，只占1億元以上大客戶的1/5，而6家涉農貸款余額也已連續3年下滑。

第三，應關注是否存在弄虛作假、套取財政獎勵或本行獎勵資金等情況，財政獎勵主要有財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金、金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失稅前扣除等；本行獎勵資金主要包括涉農貸款有關激勵政策帶來的績效獎勵。根據《國務院關于2021年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，4家大銀行對普惠小型企業的貸款進行了虛假調整，涉及金額87.18億元；實際流入房地產或大集團的24.96億元；對517家中小客戶進行了抽樣檢查，其中364家未開展業務。利用普惠信用管理的漏洞，套取資金問題突出，2大銀行13.66億元的貸款被個別人或團伙以虛假的交易背景、空殼公司等手段套取。另據媒體統計，僅2020年4月就有江西寧都農村商業銀行股份有限公司等8家農商行因虛報涉農貸款、小微企業貸款數據被監管處罰。上述情況，應作為內部審計檢查的重點。

審計建議：一是應持續提升涉農金融服務質效。商業銀行要支持農產品貿易，做好對涉農出口客群的融資服務，支持各地區特色農產品“走出去”；持續推廣線上化、場景化的“銀行+龍頭企業/合作社+農戶”服務模式，將信貸資金引向鄉村地區特色優勢產業；加大涉農金融服務擔保模式創新，通過加強與政府部門、政府性擔保公司（基金）、保險公司等擔保方合作提高涉農經營主體的融資可得性；持續推進涉農貸款線上化流程的迭代升級，提升涉農貸款辦理和貸后管理的便利度，不斷擴大涉農服務半徑。二是聚焦重點客群，強化產品創新服務。商業銀行應為涉農貸款主體精準畫像，創新開發共同富裕貸、人才支持貸等特色產品，深化重點客群的差異化服務。

4?結語

綜上所述，商業銀行內部審計部門應積極融入鄉村振興工作中，加大對涉農貸款的審計監督力度，以審計視角，全面審視商業銀行有關涉農貸款的頂層設計、組織架構、政策傳導與執行、網點設置、監管指標完成情況、風險管理、數據質量、隊伍建設等，以實實在在的審計成果確保國家相關涉農貸款政策落地有聲有成效，風險精準把控，農戶、涉農企業和銀行均受益，助力鄉村振興。

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