采購人代表在政府采購活動中的權責探析

摘?要：在政府采購活動中，采購人按照政府采購相關規定授權代表參加項目評審，是法律法規賦予采購人的合法權利，也是落實采購人主體責任的具體形式之一。目前，各界對采購人代表選派方式、采購人代表是否必須參加評審及參與評審的職責權限等還存在爭議。文章對采購人代表參與政府采購項目評審的法律依據、產生方式、評審職責及存在問題等內容進行了深入分析和探索，并提出相關建議，為正確發揮采購人代表在政府采購項目評審中的作用，促進政府采購項目評審公開、公平、公正提供參考。

關鍵詞：政府采購；采購人代表；采購活動

中圖分類號：F812.45???文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）25-0177-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.25.177

根據《政府采購法》第十五條的規定，采購人是政府采購活動的責任主體，包括各級國家機關、事業單位、團體組織。采購人代表則是在政府采購活動中，受采購人委托并代表采購人參與政府采購項目評審、介紹項目背景、解釋采購文件、發表或簽署意見的人。在政府采購活動中，采購人選派代表參加政府采購項目評審既是政府采購相關法律、法規賦予采購單位的合法權利，也是采購人依法履行采購主體責任的重要形式，對提高評審水平和采購質量具有十分重要的作用。

1?采購人代表參加項目評審的法律依據

授權代表參與本單位政府采購項目評審，是政府采購相關法律法規賦予采購人的權利，也是義務，其主要法律依據如下：

（1）《政府采購法》第三十八條、四十條：競爭性談判（詢價）由評審專家和采購人代表組成，總人數為單數，且必須3人以上，專家人數不能少于成員總人數的2/3。但《政府采購法》未對公開招標和邀請招標的評標委員會組成進行規定。

（2）《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部74號令）第七條：競爭性談判小組（詢價）由評審專家和采購人代表組成，總人數為3人以上單數，專家人數不能少于成員總數的2/3。

（3）《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部87號令）第四十七條：政府采購貨物和服務項目的評標委員會由評審專家和采購人代表組成，成員人數為單數，且應當為5人以上，其中評審專家比例不得少于評標委員會人員總數的2/3。

（4）《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）第十四條：競爭性磋商小組由評審專家和采購人代表共3人以上單數組成，評審專家人數不得少于磋商小組成員總數的2/3。

可以看出，政府采購項目無論采用何種法定方式進行采購，采購人代表都是評審環節中不可或缺且不可替代的重要角色。

2?采購人代表與政府采購評審專家的區別

采購人代表與評審專家既緊密聯系又有明顯區別，兩者共同組成評審委員會（包括招標項目的評標委員會，非招標項目的談判小組、詢價小組或磋商小組，下同），作為一個整體按照采購文件要求對政府采購項目進行評審，但在參與身份、產生方式、資格條件、人數要求、評審報酬等方面，兩者又存在很大差異。

（1）評審活動中身份的區別。我國目前的政府采購活動主要實行專家評審制度，通過評審委員會成員客觀、公正、審慎地評審活動，依法依規為采購人評選出最合適的候選供應商。雖然采購人代表和政府采購評審專家都是評審委員會的組成人員，但兩者的身份還是有很大區別。采購人代表是受采購人委托，代表采購人意愿而參與評審的，而評審專家是以第三方的獨立身份，按照法律賦予的權限參加項目評審，代表的是評審專家本人評審意愿，體現的是其在采購項目專業領域的學術或技術權威。

（2）產生方式的區別?，F有政府采購法律、法規并未對采購人代表產生方式進行規定，尚屬政策空白，采購人代表一般都是由采購人自行確定。政府采購評審專家的產生則有明確規定，根據《政府采購法實施條例》和《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）的規定，政府采購評審專家必須來源于省級財政部門組建的政府采購專家庫，在開標前由采購人隨機抽取。當然，政府采購評審專家的產生也有例外，但僅限于技術復雜、專業性強的項目，且隨機抽取無法保證專家滿足評審要求的情形。符合該條件要求的，可以由采購人自己確定專家，但必須經主管預算單位同意。

（3）資格條件要求的區別。《政府采購評審專家管理辦法》第六條對政府采購評審專家的資格條件做了具體規定，如：需具有高級專業技術職稱或同等專業水平；如只具備中級職稱，則須從事相關工作滿8年；具有相應的職業道德并遵紀守法，能依法履行評審專家工作職責；熟悉政府采購相關法律法規和政策要求；年齡在70周歲以下，等等。而關于采購人代表的資格要求，現有政府采購法律、法規未做明確規定，只在《政府采購評審專家管理辦法》第三十二條做了附帶性的規定，要求參加評審活動的采購人代表參照評審專家執行。

（4）在評審委員會中占比的區別。包括《政府采購法》、財政部74號令、87號令等在內的政府采購法律法規，都對政府采購評審委員會中采購人代表和評審專家數量構成做了相同的規定，即評審委員會由采購人代表和評審專家組成，但人員占比要求不同，評審專家人數不得少于成員總數的2/3，這就意味著采購人代表人數不得超過成員總數的1/3。比如，評審委員會成員由3人或5人組成，則采購人代表最多為1人；如評審委員會成員為7人，則采購人代表可以為2人，以此類推。此外，如政府采購評審專家庫中的專家參加本部門或本單位的項目評審，則其不能以專家的身份參加，只能是作為采購人代表。

除上述區別外，采購人代表和評審專家在考試培訓、報酬獲取和履職評價等方面存在不同。政府采購評審專家一般都是通過財政部門組織的考核后才納入專家庫，其間財政部門還會通過繼續教育等形式進行專業知識和技能的培訓，而采購人代表則無此要求。在報酬獲取方面，《政府采購評審專家管理辦法》規定評審專家可以收取評審費，參加外地評審的還可以獲取異地評審差旅費，但采購代理機構不能向采購人代表支付上述費用。此外，評審專家還要接受采購人或采購代理機構對其專業技術水平、職業道德素質和評審工作等情況的評價，并由其在政府采購信用評價系統中進行記錄。

3?采購人代表的評審權責

在參加政府采購項目評審時，采購人授權代表依法行使采購項目的評審權，這是落實采購人主體責任、確保采購項目順利開展、采購結果滿足使用需求的必然要求。采購人代表在政府采購評審中應履行以下職責：

（1）依法依規進行政府采購項目評審。采購人代表應和評審專家一起，按照現有政府采購法律法規的規定和采購文件規定的評審辦法、評分標準，依法依規對政府采購項目進行公平、公正的獨立評審，出具最終評審意見，對評審結果承擔責任。評審時不得按單位授意向評審專家或采購代理機構發表傾向性、誤導性意見，不能與評審專家協商進行評分。除法定情形外，不得修改評審結果或者要求重新評審。評審結束后，要根據評審結果推薦中標或成交候選供應商，編寫并簽署最終評審報告。公開招標項目招標失敗后需要變更政府采購方式時，需出具招標文件是否存在不合理條款的論證意見。同時，當評審的政府采購項目受到供應商質疑或投訴時，還要協助采購人、采購代理機構對供應商質疑進行答復，協助財政部門對供應商投訴事項進行處理。

（2）履行對項目評審的監督職責。要求采購人、采購代理機構和評審專家在評審過程中相互監督，以達到相互制衡的目的，是《財政部關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》的明確要求。因此，采購人代表除按規定參加政府采購項目評審外，在評審過程中還應履行一定的監督職責，從而規范評審專家和采購代理機構工作人員在政府采購項目評審現場的言行。比如：評審專家或采購代理機構工作人員發表傾向性言論或評審時出現違法違規行為時，采購人代表應及時制止；發現評審專家出現應回避而未回避的情況時，應及時向采購代理機構提出，以便及時采取補救措施；對采購代理機構未按規定對評審過程進行全程錄音錄像時，應及時向代理機構提出；評審過程中如發現供應商之間存在惡意串通或虛假投標等違法違規行為，要及時向同級財政部門報告。

（3）堅持廉潔自律，遵守評審規則。采購人代表參加本單位政府采購項目評審時，必須認真遵守政府采購相關法律法規，堅持以下原則：一是堅持廉潔自律的原則。采購人代表與評審專家組成政府采購項目評審委員會，決定最終的評審結果，始終是供應商“圍獵”的重點對象。與評審專家在項目評審前隨機抽取并在評審結果公告前應當保密的規定相比，采購人代表由采購單位自行確定，其保密性大打折扣，被供應商“圍獵”的風險大幅增加，更容易出現權力尋租和供應商賄賂拉攏的情況。因此，采購人代表必須嚴格遵守廉潔自律規定。二是堅持回避原則。為保證政府采購項目評審過程和評審結果的公平和公正，采購人代表如存在《政府采購法實施條例》第九條規定的回避情形，必須按照《政府采購法》第十二條的規定依法回避。三是堅持保密原則。采購人代表不得對外透露政府采購項目的評審情況和評審過程，對評審中涉及的國家秘密和商業秘密等必須保密。

（4）對談判或磋商文件變動的實質性內容進行確認。與公開招標項目中招標文件不能進行任何變動不同，根據財政部非招標采購方式管理辦法和競爭性磋商管理辦法的相關規定，在競爭性談判（競爭性磋商）項目評審中談判小組（磋商小組）可以根據談判（磋商）情況對采購文件中的相關實質性內容進行變動，但僅限于采購需求中的技術條款、服務要求、合同草案等內容。在此類政府采購項目中，采購人代表除了要參加項目評審外，還要按照上述規定對采購過程中實質性變動的內容進行簽字確認。

4?采購人代表存在的主要問題

采購人委派代表參與政府采購項目評審，既能充分反映采購人的需求，體現采購人的參與感，又能起到與評審專家既配合又制衡的作用。但從目前情況看，采購人代表在參加政府采購項目評審時仍存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（1）采購人是否必須委派代表參加評審存在爭議。由于《政府采購法》及財政部74號令、87號令等法律、法規對政府采購項目評審委員會組成的表述不夠嚴謹，導致在法條理解上存在模糊空間。一種意見認為：現有政府采購法律法規既然規定了評審委員會由采購人代表和評審專家組成，兩者就必須同時具備，缺一不可；而另一種意見則認為：要求評審委員會由采購人代表和評審專家組成，只是從法律層面界定評審委員會成員的組成范圍，且評審專家在評審委員會中的占比只規定了下限，并未規定其占比上限，也未規定采購人在評審委員會中的占比下限，所以從法理和立法本意看，采購人可以不委派代表參加評審，評審委員會可以全部由評審專家組成。

（2）采購人代表政府采購政策法規和專業技能欠缺。與政府采購評審專家單純進行項目評審不同，采購人代表除參加政府采購項目評審、對評審專家和采購代理機構進行監督外，還需在必要時負責解釋采購項目背景和技術，并對競爭性談判、競爭性磋商文件評審過程中變動的實質性內容進行現場確認。因此，不僅需要采購人代表具備扎實的專業技能，還必須熟悉政府采購政策相關政策法規。但從實際情況看，由于政府采購相關法律法規未對采購人代表資格提出明確要求，采購人代表一般都是采購人從采購項目具體實施部門選派人員參加，雖具備一定的專業知識，但對政府采購政策法規知之甚少；有的采購人代表則直接從單位政府采購歸口管理部門委派，雖掌握一定的政府采購相關法律法規，但對采購產品的專業知識又不足。采購代表綜合素質良莠不齊，必然影響采購人代表與評審專家的溝通協調和有效配合，進而影響最終的評審結果和采購人使用需求。

（3）評審過程存在違規行為。授權代表參與政府采購項目評審是采購人落實主體責任的重要節點，也是表達采購話語權的重要環節。采購人授權的代表參與項目評審，必須遵守法律規定和評審規則，但在實際工作中，采購人代表在項目評審中仍然存在違法違規行為。一是帶有目的性參與評審。有些采購單位在采購前就已經有了意向供應商，采購人代表參加評審時會按照單位授意，在評審時對意向供應商給予照顧，影響政府采購活動的公平和公正。二是在評審過程中發表不當言論。為了達到目的，確保其意向供應商中標（成交），采購人代表會在評審時向評審專家發表具有傾向性、引導性的意見，或通過解釋或說明的機會，直接表達采購人意愿。三是采購人代表參加評審沒有授權函或受其他成員推選而擔任評審組長。采購人委派代表參加評審時需向采購代理機構出具授權函，是財政部《關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》的明確要求。該文件同時要求，采購人代表不得擔任評標委員會主任或者談判（磋商、詢價）小組組長，但實際執行過程中，違反上述規定的行為仍屢見不鮮。四是不遵守回避原則。政府采購項目評審實行回避制度，包括采購人代表主動回避和因供應商提出要求的被動回避。采購人代表只要出現《政府采購法實施條例》第九條規定的五種回避情形，必須回避。實際執行過程中，不遵守回避原則主要表現在采購人代表明知應主動回避而未回避方面。

5?發揮采購人代表作用的建議

（1）從法律宏觀層面規定采購人代表須參與項目評審。之所以對采購人是否必須委派代表參與項目評審存在分歧，其根源在于現有政府采購法律法規對此所做規定不盡明確，存在理解歧義空間。從目前情況看，對采購人是否必須委派代表參與評審的爭議與共識并存，單一來源采購、競爭性談判、詢價和競爭性磋商方式由于現有法律法規的規定相對嚴謹、明確，采購人代表是否參與項目評審爭議較小。但由于《政府采購法》對公開招標和邀請招標中評標委員會組成未做規定，財政部87號令規定的又較為模糊，導致其爭議最大。但是在政府采購制度改革進一步深化、采購人主體責任不斷強化的大背景下，采購人應當委派代表參加項目評審成為目前主流觀點，這在2022年6月向社會征求意見的《政府采購法修訂草案征求意見稿》中也得以體現。該征求意見稿第四十條規定，采購人依法組建評審委員會……評審委員會可以全部由采購人代表組成，也可以由采購人代表和政府采購評審專家共同組成。由此可見，采購人授權代表參與政府采購項目評審是采購制度原有的本意之一，也是評審程序的內在要求。

（2）明確采購人代表資格要求，規范產生方式。采購人代表在政府采購項目評審中扮演著重要角色，既要代表采購單位依法依規對采購項目進行評審，還要在評審過程中與評審專家保持溝通、協調，所以對其政府采購政策水平和采購項目專業能力的要求相對較高。而現有政府采購相關法律、法規對采購人代表的資格條件未做明確規定，只在《政府采購評審專家管理辦法》第三十二條附帶做了原則性的規定。采購人代表產生方式也都是采購人根據工作實際臨時決定，選派方式五花八門。解決好采購人代表問題，首先應在相關法律法規中對采購人代表資格做出明確要求，制定具體的參考標準。其次，在產生方式上改變臨時選派的狀況，采購人可以根據本單位政府采購項目特點和專業領域，建立相應的采購人代表名錄庫，也可以在采購項目開始前由相關處室按比例推薦，再結合采購項目特點、人員專業素質進行綜合選定或隨機抽取，既保證了采購人代表綜合素質符合項目評審要求，也避免了采購人代表名單提前公開，降低被供應商圍獵的風險。

（3）審慎行使項目評審權利。采購人授權代表參加本單位政府采購項目評審，既能落實采購人主體責任，又能作為采購人與評審專家的溝通橋梁，保證項目評審過程合法合規、評審結果合心合意。評審權是為了幫助采購人選出質量優良、價格合適、服務良好的供應商，而不是進行權力尋租、為個人牟取私利的工具，因此，采購人代表須具備良好的職業道德和遵紀守法意識。評審時要善用而非濫用評審權，評審過程中要嚴格按照政府采購相關法律法規和采購文件的評審辦法和評審標準，遵守廉潔自律原則、公平公正原則、回避和保密原則。采購人不得授意采購人代表有意向供應商，采購人代表不得發表傾向性意見引導評審專家，干擾評審專家進行評審。

（4）加強采購人代表教育培訓和監督管理。采購人代表熟悉政府采購法律法規不僅能幫助其依法規范履職，保證采購項目圓滿完成，更能為采購人代表筑牢防火墻，避免評審過程中逾越法律紅線。因此，對采購人代表進行教育培訓十分重要。特別是在采購人代表專業技能足夠、政府采購法律法規欠缺的情況下，更應對采購人代表進行政府采購法律法規知識培訓：一是政府采購程序培訓，重點對各種采購方式的適用條件、環節流程、評審要求等內容進行培訓；二是法律風險培訓，重點結合政府采購相關法律法規中關于法律責任及處理處罰措施的規定，認清政府采購項目評審中違法違規行為的法律風險；三是負面清單培訓，對政府采購項目評審中的各種禁止性規定，通過清單形式對采購人代表進行培訓，避免踩踏法律雷區。此外，還要加強對采購人代表評審行為的監督管理，將采購人代表和評審專家管理一起納入采購人或采購代理機構的履職情況評價管理范圍。

6?結語

采購人作為政府采購活動的責任主體，授權代表參與本單位政府采購項目評審，保證了采購人對政府采購項目評審的參與權、知情權和監督權。采購人代表應充分、合理利用政府采購法律法規賦予的權利，依法依規、公平公正地進行項目評審，提升評審質量、提高采購效率，確保政府采購項目順利實施。

參考文獻：

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［作者簡介］韓建華（1973—），男，河北文安人，本科，經濟師，研究方向：政府采購、財務管理。