新形勢下中央地質勘查基金市場化運行新模式探討

穆 超，蔣 曼，雷 巖，楊偉紅，王 希，秦險峰

（自然資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100830）

1 地質勘查基金發展歷程及發揮作用

在我國礦產勘查資本市場尚不發育，勘查投入總體不足，地質工作正處于改革過渡階段的特殊情況下，2006 年，《國務院關于加強地質工作的決定》發布，要求在適應社會主義市場經濟要求和遵循地質工作規律的前提下，建立“公益先行、基金銜接、商業跟進、整裝勘查、快速突破”地質找礦新機制，構建起中央、地方及企業相互聯動，公益性地質工作、商業性礦產勘查及地質勘查基金有機銜接的新格局[1]。

在此歷史背景下，2006 年7 月，財政部、原國土資源部聯合發布《中央地質勘查基金（周轉金）管理暫行辦法》；2007 年5 月，中央機構編制委員會辦公室批準設立原國土資源部中央地質勘查基金管理中心（以下簡稱“基金中心”），基金中心受財政部、原國土資源部共同委托負責地質勘查基金（以下簡稱“地勘基金”）組織實施及日常管理工作。在中央地勘基金示范引領下，全國省級地勘基金紛紛成立，截至2021 年底，除北京市、上海市、天津市、臺灣省、澳門特別行政區和香港特別行政區外，全國有28 個省（區、市）設立了省級地勘基金（含專項資金），其中，明確設立地勘基金（以發布省級地勘基金管理辦法為準）的21 個，設立地質勘查專項資金的7 個。

財政資金通過地勘基金加大了對礦產資源勘查的支持力度，引導和帶動了社會勘查投入。截至2021 年底，中央地勘基金在全國實施礦產勘查項目383 項，累計投入資金46.8 億元，共發現大中型礦產地118 處，探獲內蒙古大營鈾礦、江西朱溪鎢銅礦等世界級超大型礦床，新增一批煤炭、鈾、鐵、鎢、鋁土礦、鎳、銅、鉛鋅、稀土、鉀鹽等重要礦種資源儲量。全國省級地勘基金累計投入665.32 億元，其中，礦產勘查投入499.23 億，累計提交礦產地2 107 處，包括大型礦產地768 處、中型礦產地572 處、小型礦產地767 處。

圖1 展示了2006—2021 年全國礦產勘查投入對比情況。由圖1 可知，中央和省級地勘基金的直接投入在全國礦產勘查投入中一直占據較大的比重。同時，地勘基金通過成果處置間接帶動了地方政府和社會資金的投入。截至2021 年底，中央地勘基金累計處置項目成果12 宗，探礦權出讓收益1.27 億元；全國省級地勘基金累計處置項目成果502 宗，探礦權出讓收益967.92 億元[2-5]。

圖1 2006—2021 年全國礦產勘查投入對比Fig.1 Comparison of national mineral exploration investment from 2006 to 2021

地勘基金的設立開啟了我國政府在礦產資源風險勘查投資機制的新階段、新渠道，由原來的完全由政府投入財政資金做地質工作和勘查礦產資源，變成政府將資金分為兩類：一類財政資金投入到公益性地質工作中；另一類財政資金通過地勘基金投入礦產資源風險勘查，成為地質找礦新機制的一部分。地勘基金的設立緩解了我國能源資源約束，是保障經濟社會發展的重要舉措；通過國家財政資金投入前期勘查，降低勘查風險，引導和拉動社會資金投入，促進建立礦產勘查投入良性循環機制的有益嘗試，也為找礦突破戰略行動階段目標任務的實現和立足國內提高資源保障程度做出了積極貢獻。

2 中央地勘基金運行模式

2011 年，原國土資源部、財政部聯合發布了《中央地質勘查基金管理辦法》《中央地質勘查基金勘查項目權益管理暫行辦法》《中央地質勘查基金項目立項指南》和《關于建立中央地質勘查基金與省級地質勘查基金協調聯動機制的指導意見》四份政策性文件，建立了一整套財政資金投資礦產風險勘查的管理運行機制和制度標準體系，進一步明確了中央地勘基金的功能定位和投資方向，細化了投資方式，完善了項目立項程序，細化了財務管理，完善了權益管理，標志著中央地勘基金結束了四年多的試點運行，正式進入“財政預算、開放式立項、專業化管理、市場化運作”的運行階段。中央地勘基金運作模式流程如圖2 所示。

圖2 中央地勘基金運作模式流程圖Fig.2 Flow chart of the operation mode of the Central Geological Exploration Fund

2.1 “財政預算，市場運作”模式

地勘基金項目分為全額投資項目和合作投資項目。全額投資項目是指地勘基金全額投資尚未登記探礦權的勘查項目；合作投資項目是指地勘基金投資原探礦權人（合作方）持有探礦權的勘查項目。

全額投資項目工作流程：項目申報-預算批復-簽署勘查合同（承擔單位）-探礦權登記（基金中心）-項目實施-成果處置（探礦權處置）。合作投資項目工作流程：項目申報-預算批復-簽署合作投資合同（原探礦權作價出資）與勘查合同（承擔單位）-項目實施-成果處置（探礦權處置）。

1）項目申報。鼓勵各種所有制法人單位單獨或聯合申報項目。實行立項要求、立項程序和立項結果公開公正；運用市場競爭機制，優選項目和勘查單位。

2）預算批復。基金中心根據項目設計編制項目預算建議，經原國土資源部審核同意后報財政部審批。

3）合同簽署。全額投資項目，基金中心與項目承擔單位簽署項目勘查合同，委托承擔單位完成勘查任務，保障項目工程進度、技術質量、勘查成果和經費合理使用。合作投資項目，基金中心與原探礦權人簽署合作勘查投資合同，約定各合作方投資權益比例及其他相關事項，并與項目承擔單位簽署項目勘查合同。

4）探礦權登記。全額投資項目，由基金中心按照有關規定申請登記探礦權。合作投資項目，在合作投資勘查期間，不變更探礦權人名稱，仍由原探礦權人持有合作投資項目的探礦權。

5）項目實施。首創項目監理制，根據年度項目施工設計方案和任務書，以施工階段監理為重點，按照職責清晰、責任明確、多方協調配合的原則，對項目施工質量、工期、經費、驗收等實施全過程監督管理。

6）探礦權處置。項目完成后，能夠取得礦產資源量且具有進一步勘查意義的，可進行處置。全額投資項目，委托探礦權登記審批管理機關處置，按照國家有關規定通過市場競爭方式有償出讓，出讓收入按照國家對礦業權價款的有關規定管理；合作投資項目，按照投資合同的約定依法處置探礦權，投資權益比例高的一方擁有對勘查成果的處置組織權，地勘基金按照合同約定轉讓其權益，合作方有權以探礦權評估值優先購買。收益由地勘基金、合作方按合同約定分享權益。暫不能出讓或轉讓探礦權的項目，交由探礦權登記審批管理機關備案管理，處置時按照國家有關規定及投資合同約定處置[6-8]。

2.2 地勘基金運行遵循原則

1）投資方式。《中央地質勘查基金管理辦法》明確規定煤炭國家規劃礦區勘查項目、國家規定實行保護性開采的特定礦種或限制開采總量的重要礦種勘查項目、生態脆弱區和跨省（區、市）的礦產勘查項目、尚未登記礦業權且社會資金不愿意承擔投資風險的其他重要礦產勘查項目等四類項目，由中央地勘基金進行全額投資。已登記礦業權的礦產勘查項目，地勘基金采取合作投資方式。中央地勘基金秉持“不與市場爭權，不與企業爭利”的原則，對可以全部由企業投資的商業性礦產資源勘查項目，不再投資。

2）工作程度。工作程度原則上控制到普查，煤炭勘查可以控制到必要的詳查。

3）探礦權作價出資。探礦權作價出資額，可按實際投資額、探礦權價值評估和協議估算探礦權價值三種方式確定。各合作方依法按出資額的比例實行出資人相應的權益、責任和義務。

4）追加投資。合作勘查期間，根據項目實施進展情況，分期簽署追加投資合同。原探礦權人可以貨幣資金方式追加投資，可視作連續投資，調整投資比例。

5）基金退出。地勘基金在項目完成普查或必要的詳查后退出勘查。未能取得礦產資源量且不具有進一步勘查意義的，根據成果驗收審查專家組提出的核銷建議，經基金中心審核批準后予以核銷，并報財政部、自然資源部備案。全額投資的探礦權由基金中心申請注銷；合作投資的探礦權由原探礦權人處置，地勘基金不再享有任何責、權、利[6-8]。

3 中央地勘基金運行中存在的問題

3.1 “基金銜接”的定位和“降低風險”的目標已不合時宜

地質找礦新機制中“基金銜接”的定位，不論在“商業跟進”前還是在“商業跟進”后，在總體上都沒有體現商業勘查的主體地位，更多地體現了基金投入勘查的主動性。“基金銜接”確實發揮了降低商業勘查風險，引導和促進了商業性礦產勘查投資的作用，但由于合作投資多采用“地勘基金出錢，合作方出權（探礦權）”的方式，本質上是地勘基金承擔了前期勘查的大部分風險，“共擔風險”的初始設計實質上并未實現。

隨著礦業的發展，勘查投入的多元化進一步加強、勘查資本市場的建設有了明顯的進步、地方政府的地勘基金積極介入，地質勘查工作程度的不斷提高，礦業發展進入新的形勢，地勘基金成長的需求環境也發生了變化，“基金銜接”的定位和“降低風險”的目標已不合時宜，需要做出調整。

3.2 地勘基金運行模式無法實現其滾動發展的目標

地勘基金的權益管理反映了基金不同于普通專項和預算資金的特性。一般來說，財政預算的項目不追求經濟回報，地勘基金則不同，要兼顧國家利益和合作方的利益，要求地勘基金取得勘查成果的同時也要取得一定的回報，并以此來衡量地勘基金的投入成效。

地勘基金的資金來源為全額財政撥款，資金管理按財政專項資金的管理方式進行。在資金支出階段，基金實行項目管理，分賬核算，專款專用，有項目預算和項目執行標準，實行零預算管理；在資金回收階段，通過探礦權公開交易市場或權益協議出讓回到財政收入中，并沒有回到地勘基金。這就使得地勘基金無法形成資金收支的閉環，無法實現循環滾動發展的要求。

地勘基金嚴格貫徹落實了“降低勘查風險、不與企業爭利”的原則，而這一原則與“要求回報實現滾動發展”的目標存在矛盾沖突。例如，初始投資主要由地勘基金投入的做法使地勘基金承擔了主要投資風險；地勘基金在項目完成普查或必要的詳查后退出勘查、允許原探礦權人在勘查前景向好的情況下追加投資、合作方有權以探礦權評估值優先購買地勘基金的轉讓權益等規定本質上讓渡了地勘基金的權益。讓利于企業的做法與產生投資回報的要求之間產生了沖突。

3.3 資金來源不穩定限制了地勘基金政策性和引導性作用的發揮

由圖1 可以看出，地勘基金歷年投入與全國地勘投入呈正相關特征。這主要是由于地勘基金的資金來源多為財政收入中礦業權價款部分，導致地勘基金的財政預算額度與礦業權市場的繁榮程度休戚相關。此外，隨著財政投資體制和礦產資源權益金制度等相關政策的改革，財政投入地勘基金不確定因素增多，地勘基金投入也隨之波動[9]。在地勘市場不景氣時，更需要地勘基金加大投入，發揮拉動社會投資的政策性和引導性作用，而財政資金的不穩定投入限制了地勘基金作用的發揮。

3.4 地勘基金合作方式單一，風險約束機制不健全

地勘基金的合作方式主要是契約型（投資合同）風險勘查投資合作，沒有成立合作企業（實體），屬于股權合作勘查。原則上雙方共同投資、共擔風險、共同享有合作勘查的成果和收益。在地勘基金的合作勘查中，原探礦權人一般以合作區的原探礦權作價作為全部初始投資，很少投入資金，勘查資金主要由地勘基金投入。在這種相對固定簡單的股權合作方式下，合作各方各行其是，相互之間難以形成有效的協調和監督制衡機制，項目運營風險難以把控。勘查投資項目本身屬于高風險投資，更需要健全項目運營過程中的風險約束機制，不然最終會影響勘查成果和各方權益。

3.5 權益處置遲緩，不利于地勘基金可持續發展

在權益處置中，沒有找礦成果的，地勘基金退出和投入核銷缺少明確可操作的程序。有成果的，又會受到諸如地方政府行政管制、利益分配的爭議，以及產業政策等因素的影響，使權益處置面臨種種困難。截至目前，中央地勘基金共有12 個項目完成了探礦權出讓（轉讓），僅占已發現118 個大中型礦產地的10%。權益處置遲緩引發了地勘基金收支不平衡的社會爭議，給財政部門造成收益不及預期的印象，進而影響財政部門對地勘基金未來發展的判斷和支持，不利于地勘基金的可持續發展。

4 地質勘查工作進入新形勢

2013 年以來，受國際礦業環境影響，全國地質勘查投入連續出現大幅下滑。根據自然資源部相關數據顯示，2013—2021 年，我國非油氣礦產勘查投資持續下降（圖3），2021 年投資額為173.81 億元，僅相當于2012 年高峰期的30%左右，社會資金投入大幅度縮減，自2017 年起維持在每年60 億元以下。中央和省級地勘基金投入也同步減少，2021 年總體投入25.67 億元，僅為2011 年峰值的38%。截至2021 年底，全國有效期內非油氣探礦權不到2012 年的30%；登記勘查面積和新增資源量也在逐年下降[10]（圖4）。

圖3 2006—2021 年全國地質勘查投入對比圖Fig.3 Comparison of national geological exploration investment from 2006 to 2021

我國經濟發展一直對主要金屬礦產資源的需求量保持絕對高值，勘查投入大幅下降，礦產資源接替堪憂，絕大多數戰略性關鍵礦產品的國內穩定供應面臨極大風險挑戰，礦產資源保障壓力在很長一段時間內難以緩和。近年來，國際形勢嚴峻復雜性及不確定性日益增加，全球礦產資源供需格局充滿變數，礦產資源日漸成為國際競爭的焦點，國際供應風險急速攀升。

黨中央、國務院高度重視能源資源安全工作，就能源資源安全保障做出了一系列重大決策部署。黨的二十大報告、2022 年中央經濟工作會議和《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035 年）》都強調了要提升戰略性資源供應保障能力，加強重要能源、礦產資源國內勘探開發和增儲上產。按照黨中央部署，自然資源部部長王廣華在采訪中表示，自然資源部主要在全面啟動新一輪找礦突破戰略行動、進一步完善吸引社會資本投入礦產開發的相關政策和進一步強化礦產勘查科技支撐三個方面部署安排工作[11]。

這標志著自《國務院關于加強地質工作的決定》發布后，國家再次高度重視地質勘查工作，我國地質勘查工作即將進入新的發展形勢——國家財政將圍繞戰略性資源加大投入，通過政府引領和進一步完善相關政策，提振市場主體信心，吸引社會資本投入地質勘查，同時，加大礦產勘查科技研發工作的扶持力度，提高綜合勘查水平。由此可見，國家將從財政引領、政策環境和科技支撐全方位提振地質勘查市場，提升戰略性資源國內供應保障能力。

5 新形勢下中央地勘基金運行新模式的探索

中央地勘基金十余年來圓滿完成了階段性歷史任務，但這并不意味著要退出歷史舞臺。所有的礦業大國為了激勵本國的礦產資源勘查，都會資助礦產資源勘查。除了政府補貼、稅收優惠等直接資助外，政府投資設立的礦產勘查基金是各國重要的調控手段和金融激勵力量。中央地勘基金設立的初衷與新形勢下的地勘工作的目標任務相契合，并不過時。因此，中央地勘基金的存續發展既是國家能源資源安全保障的需要，也被國外勘查基金成功經驗所證明。為適應我國地勘工作進入新局面所帶來的挑戰和機遇，中央地勘基金應找準自身定位，進一步完善運行管理模式，實現可持續發展

5.1 調整中央地勘基金的定位和目標，強化其政策性基金地位

在遵循市場經濟規律和地質工作規律的前提下，中央地勘基金的定位不應存在“公益性”和“商業性”之爭，而應兩者兼而有之。中央地勘基金的“公益性”體現在：著力發揮政策調控作用，保障國家能源資源戰略安全，繁榮和穩定勘查市場，通過資金引領效應引導拉動社會勘查投資，扶持礦產勘查科技創新。中央地勘基金的“商業性”體現在：建立真正的市場化機制，使市場在資源配置中起決定性作用，建立良性循環發展機制。“降低勘查風險”的原則調整為“共擔勘查風險”，“讓利于企業”的指導思想轉變為“合作方利益共享”。此外，中央地勘基金應在建立戰略性礦產地儲備機制、扶持勘查技術創新和提供金融服務等方面進行探索。

5.2 構建市場化運營新模式和投融資機制

中央地勘基金開創了“財政預算，市場化運作”的運行模式，但受限于財政專項管理要求和事業體制，項目管理局限于財政專項管理模式，真正的市場化運作難以落地。地勘基金屬于風險極大的資金投資，財政專項管理模式和事業體制難以滿足風險管理要求，需要改變。一方面，政府長期直接投入不利于打造地勘市場的公平競爭環境，影響國內礦業市場的健康發展。另一方面，地勘基金簡單企業化運營無法實現其既定目標，且與其他投資公司相比無任何優勢。地勘基金可以參照政府產業基金管理模式，賦予基金管理機構相應的自主權，采取資金托管的形式，把地勘基金交由專業基金管理機構運營。地勘基金管理機構代行資本所有者權益，負責制訂基金運營的原則、機制、準入條件和監管制度等。地勘基金可參照PPP 模式建立靈活投融資機制，形成地勘基金+金融資本、地勘基金+社會資本等多種投融資機制。

5.3 采取靈活投入策略，提升地勘基金政策性和引導性作用

根據新形勢下的定位和任務目標，地勘基金投資方向主要圍繞戰略性礦產、國家能源資源安全保障急缺礦種。

戰略性礦產、儲備勘查、生態環保區等社會勘查主體不能投入的，應根據保障國家戰略安全需要和規劃要求由地勘基金全額投入；勘查風險高、勘查資金不足等原因社會勘查主體不愿單獨投入的，地勘基金可與社會勘查主體合作投入；社會勘查主體愿意單獨投入的，地勘基金不再投入。為保證地勘基金投資者權益，勘查階段不應局限于普查階段，而應根據項目實際情況繼續開展工作。

為增強勘查市場的穩定性和地質勘查工作的連續性，發揮地勘基金政策性和引導性作用，地勘基金應根據市場景氣度適時采取靈活多變投入政策，在勘查市場不景氣時，應加大投資力度，以拉動社會投資、促進商業勘查。

5.4 創新股權機制，合作方式多元化，調動社會資本積極性

我國礦業金融體系尚未完善，企業開展礦產資源勘查的主要融資模式還是合作勘查。合作勘查屬于風險合作，按合作方式，分為有實體合作和無實體合作；按股權形式，可分為股權合作和非股權合作。有實體合作是各合作方按公司法成立一個新的公司，由各方代表參與新公司的經營。無實體合作是各合作方按合同法合作，通常會成立一個合作機構，共同監管投資合作。地勘基金目前主要合作方式是無實體的股權合作。

合作勘查的形式內容要根據勘查行業自身規律來設置。針對不同階段、不同成熟度的勘查項目，各合作方通過合同約定風險投資的目標、責任、收益分配比例和控制權比例，以及合作期限、股份稀釋、合作終止和權益回購等。各合作方可以共同運作，共同投入資金、技術等。更為靈活的股權機制，可以減少社會資本的后顧之憂，調動社會資本投入的積極性。

地勘基金可嘗試與合作方成立合作機構。比如，各合作方代表組成一個具有法律權利的獨立管理委員會，共同執行項目的重大事項運管。各方可隨時了解和管理項目的進展和預算情況，及時研究解決技術難題，協調各方面的關系，建立誠信體系和監管體系，各方之間可以形成多重風險約束和權利制衡機制，從而降低合作項目運營風險。

5.5 權益管理向市場化調整，加快權益變現進程

為實現可持續發展，地勘基金需要取得的合理的投資回報，以覆蓋勘查投入的成本，并爭取實現盈利。這就要求，在合作投資中，地勘基金不應再過多讓渡自身權益，讓利于企業，而應以市場化的權益管理來確保投資人的權益。按照市場化標準，調整投資合同中關于勘查工作程度、股權合作、股權贖回、股權轉讓和股權追加等相關條款，做到既維護地勘基金的合理權益，也要確保合作方權益受到公平公正的對待，形成真正“共擔風險、共享利益”的局面。

盡管地勘基金不宜完全企業化，但勘查成果的權益處置可以市場化，且形式應多樣化，基金不宜長期持有項目的股權，應及時完成股權變現。地勘基金可以托管勘查成果的股權，并通過公開市場讓渡給礦業企業，給予合作方優先購買股權的權利，由合作方回購基金的股權。加快權益變現進程，資金及時回流，打造資金回流渠道，形成地勘基金“投入-勘查成果-資本（資金）-投入”持續滾動發展的閉環。