基層法治政府建設問題及對策建議

陳雄飛

貴州省政府法制研究中心

全面推進依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化，工作的基礎在基層。基層政府是社會治理的重要實施主體[1]，能否做到自覺運用法治思維和法治方式推進基層治理，事關人民群眾對黨和政府的信任，要切實加強基層法治政府建設，提高基層政府依法治理能力和服務水平，不斷提升人民群眾法治獲得感滿意度。

一、基層法治政府建設存在的突出問題

從調研了解情況看，自開展全國、全省法治政府建設示范創建活動以來，基層法治政府建設取得了明顯成效，如：黨委政府更加重視法治政府建設；“關鍵少數”作用發揮進一步增強；組織領導更加有力；基層基礎不斷夯實；制度機制相繼完善；政府職能有效履行；依法行政意識明顯提高等。然而，一些影響和制約基層法治政府建設的突出問題仍然存在，主要表現在：

一是基層領導干部法治素養亟待提升。有的基層領導干部學習貫徹法治思想不深入[2]，對法治政府建設認識不深、重視不夠。片面追求發展速度和其他短期政績，認為法治束縛手腳、程序影響效率，在土地及房屋征收領域，違反法定程序強制拆遷、先拆除后補償、先征收后補償等違法問題突出。習慣運用行政強制手段解決問題，結果是解決了一個問題又引發其他問題。有的地方開展領導干部述法走形式，沒有達到“紅紅臉、出出汗”的督促效果。在推進鄉村治理工作中，為完成督查整改任務，不區分具體情形和群眾意愿采取“一刀切”做法，事后又不兌現政策承諾，損害基層政府公信力。誠信政府建設仍需加強，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接期間，一些地方和部門“新官不理舊賬”現象仍然存在。

二是縣鄉基層法治政府建設亟待深化。有的基層黨委法治建設議事協調機構辦事機構作用發揮不明顯，人員力量薄弱，對推進法治政府建設工作統籌力度不夠。鄉鎮（街道）統籌法治建設具體機構未普遍建立，縣鄉兩級法治政府建設協調銜接有待加強。基層司法所人少事多的局面沒有得到根本改變，成為制約鄉鎮司法所工作的突出短板，導致落實中央依法治國委《關于進一步加強市縣法治建設的意見》提出的“依托鄉鎮（街道）司法所具體負責協調推進、督促檢查鄉鎮（街道）法治建設工作”的要求有較大差距。大多數行政機關敗訴案件發生在縣級，反映出基層一些單位依法行政意識不強。行政執法全過程記錄制度作用沒有得到有效發揮。

三是基層違法行政問題仍然突出。違法行政被行政復議機關或者人民法院確認違法現象仍較突出，部分市縣行政復議糾錯率、行政訴訟行政機關敗訴率仍然較高。行政執法違反法定程序情況仍然較為普遍[3]。有的行政處罰案件對當事人身份認定錯誤，導致適用程序錯誤；有的執法機關平時不加強執法監管，出問題后搞“一刀切”執法、運動式執法；有的地方在應急管理中過度執法侵害人民群眾合法權益。重大行政決策程序落實不到位；有的地方和部門引進重大項目、簽訂重大合同不進行合法性審查，未經過充分調查研究論證，或者沒有簽訂合同就先進場施工，埋下糾紛隱患；有的地方基層政府和執法部門在無強制執行權且房屋拆遷風險評估為中高風險的情況下，擅自采取強制拆遷措施，造成嚴重社會后果。

四是基層法治隊伍建設亟待加強。縣鄉基層普遍缺乏法律專業人才[4]。有的鄉鎮甚至沒有法律本科專業人員。一些法治建設任務較重的部門沒有單獨設置法規科（室），法制審核把關作用不明顯，行政復議應訴、規范性文件合法性審核等專業性較強的工作難以有效開展；有的地方法治工作隊伍建設不能滿足形勢和任務要求，專職人員嚴重不足，多數工作人員身兼數職；有的縣（區）行政編制人員少，大量合同工協助執法，執法隊伍整體素質有待提高，容易引發執法問題；有的鄉鎮執法人員執法方式簡單粗暴，“不作為”“亂作為”時有發生。

二、加強基層法治政府建設的建議

要深入學習貫徹黨的二十大精神和法治思想，準確把握新時代新征程全面推進法治政府建設目標要求，結合實際采取有效措施提升基層法治政府建設水平。

（一）把提高縣鄉干部隊伍法治素養作為當務之急

一是梳理匯編鄉鎮（街道）黨政領導干部和工作人員、縣級重點執法部門領導干部和工作人員應知應會法律法規及政策清單，明確重點學法范圍。持續開展大學習大練兵大比武活動，不斷提高基層行政執法人員應知應會法律知識。市縣執法部門制定執法細則和工作指南，推廣“教科書式”執法案例，為一線執法人員提供操作性強的執法指引。運用“黔微普法”等學法考試平臺，分崗設置學法考試清單內容，增強學法考試針對性、便利性、實效性。

二是完善黨政聯席會議集體學法制度，定期對基層領導干部進行法治專題教育培訓，開展學習貫徹法治思想專題研討活動。推廣鳳岡縣“三單一談話”制度，開展副科級以上基層領導干部任前法治談話，對照權力清單、責任清單、紅線清單，編制基層領導干部履行法治建設職責口袋書，制作張貼領導干部尊法學法守法用法基本守則，以時刻警醒領導干部依法履職、帶頭示范。在干部提拔、職級晉升中安排法治知識測試，測試不合格的不予任命或延緩任命。針對在職領導干部探索每兩年開展一次提升法治素養專題測試，對測試不合格的，視情作出崗位調整或降級處理，倒逼基層領導干部加強法治修養。

三是貫徹落實新時代法治人才培養有關要求，鼓勵基層單位組織機關年輕干部參加全國統一法律職業資格考前培訓，為基層干部參加學習考試、提升法律專業水平提供支持，鼓勵有條件的單位和法治工作任務重的單位，聘請師資力量集中授課，完善激勵機制，逐步壯大基層法治人才隊伍。

（二）加大基層法治政府建設推進落實力度

一是市縣黨政主要負責同志要從推進國家治理體系和治理能力現代化高度，真正把加強縣鄉基層法治政府建設工作抓實抓細，深入基層調研，涉及基層法治政府建設體制機制、人員編制、經費保障等重大關鍵問題要召開專題會議研究，對推進落實情況要加強跟蹤督辦，確保真解決問題、解決真問題。鄉鎮（街道）黨（工）委要加強組織領導和統籌協調，將鄉鎮（街道）法治建設納入地方治理總體格局重點抓好落實，建立健全推進落實機制。鄉鎮（街道）黨政主要負責同志要切實轉變觀念，將法治政府建設作為提高自身服務管理能力、維護社會穩定、提高鄉村治理水平、確保一方平安的重要抓手，做到守土有責、守土負責、守土盡責。研究制定縣鄉黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責清單，扎實組織開展市縣鄉三級黨政主要負責人年度述法，推動法治建設履職情況真正成為考察使用干部的重要依據。

二是進一步發揮依法治市、縣委員會作用，調整充實縣（區）黨委全面依法治縣（區）委員會組成人員，統籌使用政法編制資源，充實辦公室專門工作力量，切實推動縣（區）黨委依法治縣（區）辦實體化運行。特別是理順縣（區）黨委法治建設議事協調機構辦事機構與鄉鎮黨委政府之間法治建設工作協調推進關系。建立鄉鎮（街道）法治建設議事協調機構，實現省市縣鄉黨委法治建設議事協調機構及其辦事機構全覆蓋和有效運轉。

三是整合鄉鎮（街道）機構職能，在繼續實行派駐體制的前提下，鄉鎮（街道）黨委政府加大支持司法所全面履行推進鄉鎮法治建設等主責主業，減少職能外日常事務工作安排。積極探索在人口相對較少、地域相近的鄉鎮（街道），優化整合司法所人員編制資源和職能職責，劃片區設置中心司法所，集中資源更好開展工作，推進縣域內法治政府建設水平整體提升和均衡發展。

（三）提高基層法治政府建設針對性

一是結合市縣經濟社會發展水平，分重點進一步細化法治政府建設目標任務，展現當地特色和亮點，確保法治建設始終成為推動經濟社會高質量發展的堅強保障。比如，市場主體多、經濟發達的地方，要加大嚴格規范公正文明執法、深化“放管服”改革、優化營商環境等指標權重；資源開采豐富的地方，要加大安全生產領域執法監管、應急法治建設等指標權重。

二是緊扣鄉村振興對鄉鎮（街道）行政權力事項進行全面梳理并定期更新。圍繞鄉鎮（街道）重大行政決策重大項目合法性審查、依法全面履行職能、公共服務供給便利化規范化、行政執法規范化、矛盾糾紛多元化解、應急處突能力建設、黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責等方面，探索制定鄉鎮（街道）法治政府建設重點任務和主要目標。通過延伸開展鄉鎮（街道）法治政府建設示范創建和法治督察，全面推進法治政府建設，增強人民群眾法治建設獲得感滿意度。

三是建立并嚴格落實司法所主要負責人列席鄉鎮（街道）黨（工）委會議或者黨政聯席會議等集體決策會議制度，重大決策作出前、重大項目合同簽訂前應當聽取司法所主要負責人意見，推進鄉鎮（街道）決策事項合法性審查全覆蓋。

（四）深化法治政府建設示范創建

一是扎實做好法治政府建設示范創建活動，堅持高標準嚴要求，真正發揮示范創建對全省法治政府建設引領示范作用。建立示范創建命名“回頭看”和“摘牌”工作機制，適時開展前期已命名示范地區和示范項目“回頭看”工作，全面檢視法治政府創建成效，采取提醒、約談直至取消命名等方式，鞭策相關地方和部門持續抓好法治政府建設工作。

二是拓展延伸省級法治政府建設示范創建活動，積極探索制定鄉鎮（街道）法治政府建設示范指標體系、評選標準或辦法。首批可重點針對經濟發達鄉鎮、城市街道，力爭通過一段時期分批次推進，在全省累計選樹命名100個左右法治政府建設示范鄉鎮（街道），以示范創建帶動縣（區）法治政府建設整體水平提升。

三是制定實施法治政府建設激勵機制，適時提請研究出臺法治政府建設示范創建活動管理辦法，積極爭取將法治政府建設示范創建納入全省高質量考核加分項。借鑒云南、四川、廣西、山西等省做法，將開展法治政府建設表彰納入省委、省政府表彰活動管理目錄，明確獎勵標準、范圍、實施程序，建議以省委、省政府名義或省全面推進依法行政工作領導小組名義，或以省人力資源社會保障廳、省司法廳名義，定期表彰一批先進單位、先進個人，支持市（州）依據規定在轄區內開展法治政府建設表彰活動，樹立先進典型，營造法治政府建設良好氛圍，不斷推動法治政府建設取得新的更大成效。

（五）健全縣鄉基層法治政府建設保障體系

落實中央和省新時代法治人才培養有關要求，全面摸清行政執法、法制審核、備案審查、公共法律服務、行政復議、行政立法等基層法治政府建設各板塊法治人才現狀，通過定向培養招錄、人才引進、購買服務等方式，分批次補齊法治人才短板。

加大干部交流力度，探索開展領導干部任職前到基層單位掛職試點，鼓勵法治素養好、具有法治工作經歷或法學教育背景的優秀年輕干部交流到下級單位任職，發揮“傳幫帶”作用。推動在政府及部門班子中配備具有法治工作經歷或法學教育背景的人員。

加大法治人才培養選聘力度，吸引法學專業大學生到鄉鎮（街道）工作，建立激勵機制，2年考核優秀就地轉任事業編制或優先報考其他基層公務員，吸引和留住優秀人才。推動執法力量下沉，統籌市縣行政執法編制資源，開展市縣行政執法人員編制向鄉鎮（街道）調劑試點，強化人員裝備保障，確保行政執法權放得下、接得住、管得好。

鼓勵相關行政執法部門探索新進人員派駐縣鄉工作，與鄉村振興駐村幫扶有機銜接統一，到期輪換。狠抓司法所規范化建設，研究制定符合實際的鄉鎮、街道司法所建設標準，努力打造一批司法所規范化建設樣板項目，充分發揮司法所在推進基層法治建設中的重要作用。