“跨省通辦”政務服務的協同難題與創新發展

張 霖 郭春甫

政務服務數字化是暢通經濟發展循環、提升國家治理現代化水平的重要支持力量。“跨省通辦”是一種便捷的政務服務數字化模式，一定程度上能夠解決數據服務的區隔化難題，是打通政務服務事項辦理“最后一公里”的重要改革舉措。推進“跨省通辦”的可持續發展，是加快政府轉變職能、提升服務效率的重要手段。

一、“跨省通辦”的發展價值

(一)“跨省通辦”是數字化政府建設的治理能手

新時代數字政府建設極大地促進了數字技術的廣泛應用。政務服務模式也經歷了部門各自為政、“一站式”服務、“一窗式”模式、“一網通辦”功能、“跨省通辦”的五個發展階段，推行“跨省通辦”政務服務在實踐的證明下確實很大程度上改變了人們的生產生活方式。加強數字政府建設是建設網絡強國、數字中國的基礎性和先導性工程，是創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府和服務型政府意義重大。[1]“跨省通辦”能夠異地辦事，節省時間、提高效率，提升人民辦事滿意度，有助于轉變政府職能，提升現代化治理水平，助推數字強國的建設。“跨省通辦”成為數字化政府建設的治理能手，為建立可持續發展的數字政府提供了良好的政務服務環境。

(二)“跨省通辦”是貫徹“以人民為中心”的政務幫手

國務院辦公廳發布的《關于擴大政務服務“跨省通辦”范圍進一步提升服務效能的意見》強調，持續深化政務服務“跨省通辦”改革，不斷提升政務服務標準化、規范化、便利化水平，更好為人民服務，為人民創造更為優質、高效、便捷的品質生活，以期進一步推進國家治理體系和治理能力現代化。[2]在推進數字中國的建設中，政務服務將政府、社會、市場、公民連接起來，提升公共事務的辦理效率。“跨省通辦”通過數字技術建立信息平臺，有跨域服務要求的群眾可以在信息平臺申辦事務，不需要多次折返異地，是方便群眾辦事的一項重要舉措。推進“跨省通辦”是當前建設數字政府的一項戰略手段，是上一階段“一網通辦”的改進創新。與“一網通辦”相比，“跨省通辦”涉及140個事項，涵蓋教育、醫療、民政等眾多政務服務事項， 并通過數字技術與信息服務，有效貫徹以人民為中心的理念，成為塑造高質量發展環境的政務服務好幫手。

(三)“跨省通辦”是提升區域間協作的信息助手

“跨省通辦”政務服務的不斷發展，對完善公共服務供給體系、提升各省域政務服務水平、促進各省域經濟發展、實現信息的可持續共享具有重要意義。2020年9月，關于國家政務服務平臺建設全國“跨省通辦”專區建成，這一專區充分發揮了“跨省通辦”對于促進高效政務服務的支撐作用。2020年12月，國家政務服務平臺“跨省通辦”服務專區上線。在各省域的共同協作下，服務專區在對接群眾生活、區域發展相關的繁瑣服務事項中，支持網絡全程辦理、異地代收代辦、跨省域多地聯辦的政務服務模式，讓群眾、社會組織減少“多地跑”“折返跑”的麻煩。此外，服務專區還將各種政務服務事項進行分區辦理，目前，專區接入的服務事項達到321項。更多跨省域的服務事項也在接入中，現接入的地方包括北京、天津、河北、長三角區域、四川、重慶、東北三省等政務服務專區。[3]“跨省通辦”的推進實施，不僅能夠提高辦事效率，還能有利于各類生產要素的流通，激活市場中不同主體活力，助力“互聯網+政務服務”發展，同時還是打通政務服務事項辦理“最后一公里”的關鍵環節。[4]

二、“跨省通辦”的協同難題

數字化、智能化的現代信息技術迅速發展，對于建設數字化政府提出了更高要求，推行“跨省通辦”政務服務在一定程度上回應了數字治理現代化的現實要求。但“跨省通辦”仍然存在不同協同形態的發展難題，亟須解決。

(一)數據共享信息協同參差不齊

信息協同強調的是主體之間通過有序的分工與協作，對各類社會信息資源進行資源的共建共享。[4]在“跨省通辦”政務服務過程中，存在各省域之間由于分工不明晰，數據共享方式不統一的發展難題，導致政務服務信息不能實現共建共享。主要表現在以下方面：第一，跨省域數據共享不協同。大部分地區發展初期都采用的是獨立建設模式、各項服務標準不一，同時，政務部門信息資源目錄與交換體系建設不夠完善，部分戶籍、教育、就業、生育、醫療、婚姻等公民基本信息仍處于部門分散割據狀態，形成“信息孤島”。[5]第二，省域內的部門間數據共享不協同。政務服務部門之間數據共享基礎本身有所欠缺，尤其是在線下業務辦理中，存在辦理平臺流程復雜、線下指導不具體，不能為老年人等特殊群體提供更方便的線下服務。同時，服務體驗感差，導致跨部門數據共享和業務協同相對滯后，大量數據因此沉淀在各部門信息系統中，未能用來支撐政府全網辦事。第三，各部門數據信息的橫向協同不便捷。跨省政務服務的眾多辦理事項又需要跨省域、跨部門、跨層級調取各類基礎數據、交互數據、結果數據等資源，這樣的矛盾關系必然會妨礙“跨省通辦”的運行效率，在一定程度上導致同級行政區域及部門間難以協調，數據質量存在差異。

(二)政務服務機構協同關系不夠緊密

協同的前提是機構和職能有所分工，原則上要求一類事項由一個部門統籌、一項任務由一個部門負責，進而通過加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不清、推諉扯皮等問題。[6]從政務服務機構內部工作體系來看，機構協同關系不夠緊密的表現有：第一，組織工作不協同。目前，由于各省域部門間工作方式、方法、模式存在差異，由此產生的部門壁壘是發展“跨省通辦”政務服務模式的痛點，又由于各省部門間的信任關系存在缺陷，進而導致各部門間數據共享程度不深，雙方獲取信息不對稱、信息傳達不完全。第二，部門間的信任機制不協同。不同省域間由于缺乏信任機制，可能會出現部門層級間數據共享協同行動困境，即原本可以通過“跨省通辦”數據共享從另外的政府部門獲取有用信息，通過集體行動推動省域發展，但某些地方政府則會根據自身省域發展情況而隱瞞或者減少相關信息資料的共享，并從其他省域共享的信息中獲益，這種現象則會使得省域協同發展存在較大難度，不利于行政效率的提升，不利于數據共享政務服務模式的創新以及可持續發展。第三，上下部門機構責任劃分不協同。上下部門由于各自職責劃分不清，很多工作職責沒有明確規定由哪個部門負責，對工作的完成情況沒有明確的標準要求，所以工作人員在處理政務服務事項中，一旦出現錯誤，就很難找到具體的負責部門，導致責任不易追究。

(三)跨省域協同缺乏統合

省域協同是積極意義上的一體化，可以防止跨省域政務服務工作中出現各種協作沖突，從而促進各省域政務服務水平的提升，維系各省域利益。[7]自“跨省通辦”政務服務推行以來，其在國家統籌發展、省域創新和組織行為三個層面都有較大影響。第一，各省域政務服務平臺建設不協同。從國家發展層面來看，對于在數據歸集共享方面的政務服務平臺建設還有待加強。第二，各省域數據共享機制不協同。從省域層面來看，針對目前發展較快的長三角、粵港澳等地區，更需要建設權威統合的數據共享機制，需要理順各省域組織間的結構和運行關系，思考如何進行組織間的協同發展。第三，各省域組織部門間不協同。從組織行為層面來看，進行數據共享本身就具有天然屏障，不同省域組織在利益、目標、期望上都存在較大差異，以及各省域發展的不平衡，都會導致數據共享存在不清晰、不明確、不安全等問題。雖然對于“跨省通辦”的推行上已有相關的頂層設計實踐積累，但是為了促進其可持續發展，有利于現代化治理水平的提升，需要形成條與塊的多層次協調以及不同部門層級間的多向度整合。因此，在跨省域數據共享層面，“跨省通辦”中面臨更大的挑戰。

三、“跨省通辦”政務服務模式的創新發展路徑

解決“跨省通辦”政務服務模式的協同困境，需要優化協同策略，創新發展路徑，促進“跨省通辦”政務服務模式的創新發展。

(一)確定“跨省通辦”合作規則，加強信息協同機制建設

第一，明確各省域共享合作規則和服務標準，各地相關部門應該按照“便民高效”的辦事原則，不斷對“跨省通辦”的政務服務模式進行優化，明確各事項的業務辦理規則、辦事指南及其一系列相關手續，推進統一的政務服務事項工作，明確各方主體之間的角色和責任。例如，濟南高新區與粵滬蘇魯冀五省市互簽“跨域通辦”框架合作協議，解決了投資者需要進行公司相關事項異地辦理的難題。所以，通過完善“跨省通辦”辦事流程，不斷推動“跨省通辦”服務規則的制定，建成標準化的數字政府，可以推進各省域協同發展。[8]第二，在推進“跨省通辦”過程中各省域之間要相互信任，實現信息數據的共享的可信賴。通過加強信任關系建設，形成一種信任協同治理機制，不僅能夠推進“跨省通辦”的發展，還能夠提高省域辦事效率，減少信息獲取成本，縱深推進各區域的協同發展。總之，加強省域組織信任關系，既能促進雙方形成良好的溝通機制，還能減少矛盾，并且推進信任關系的建成還能準確了解到各省域的合作意愿及發展能力，更能夠高效促進省域經濟的發展。

(二)縱深推進省域協同治理，提高各機構協同能力

在推進“跨省通辦”政務服務發展中推進省域協同治理，就是指在數據共享、省域合作方面各方主體進行協調合作，形成互融互通的合作局面，在合理、有序的協同治理體系下，不斷提高各部門工作人員間的協作能力，努力實現共同進步。第一，打破省域壁壘實現資源流動，不斷深入推進一體化發展戰略，推進各省域在不同領域上的合作，加快完善交通基礎設施，大力規劃跨省域合作空間，促進省域一體化建設。第二，積極探索協同發展新路徑，省域協同發展要不斷組合各地優質要素資源，完善省域布局，銜接制定各項協同發展新舉措，提高省域部門機構之間的協同能力，促進更高水平的數據共享，形成全方位、多層次、可持續的協同發展路徑。

(三)創新跨省域協同方式，優化服務效能

由于“跨省通辦”受制于不同省域因素的影響，省域數據共享主要是通過合作的形式開展，這種合作形式往往只能簡單地將各省域數據進行歸集整理，不能最大程度利用好各項數據資源，因此需要創新“跨省通辦”數據共享協同模式。第一，積極開發完善線上數據聯通平臺，充分利用網絡信息技術，盡量做到“一鍵共享”“全程網辦”，增強數據流動性，提高辦事效率。第二，廣納數據信息人才，提高政務服務隊伍能力水平，進行業務培訓，豐富數據共享渠道。第三，借鑒有關國家或地區的數據共享模式經驗，根據不同省域的實際發展情況，設立數據門戶，在地區篩選、數據來源、數據許可、數據內容等方面不斷形成完善的數據管理體系。第四，完善省域協同平臺評估體系，加強省域數據共享的事前事中事后監督，避免出現數據失真等現象，明確責任主體，推行無縫銜接，切實維護不同省域主體的相關利益。

數字化、網絡化、智能化為特征的現代信息技術飛速發展，不斷助推“跨省通辦”政務服務的豐富和完善。因此，各級政府要緊緊把握數字化改革、轉型帶來的機遇，直面各種挑戰難題，不斷優化“跨省通辦”政務服務模式，逐步提高政府公共服務供給質量，提高各區域數據共享水平，推動更多政務服務事項實現“跨省通辦”，促進跨區域的協同發展，[9]響應省域內、跨省域公眾的服務需求，為實現中國式現代化提供適用的數字治理技術。