基層監督力量整合與成效提升：基于田野觀察的視角
——以重慶市巴南區姜家鎮為例

曾瑾匯

黨的二十大報告指出：“完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。”[1]加強村(社區)紀檢監察監督工作是推動全面從嚴治黨向基層延伸的必然要求，是整治群眾身邊腐敗和干部作風的現實需要，是基層監督融入基層治理的重要內容，是促進鄉村組織振興的重要舉措。當前，傳統基層監督方式和監督手段不能滿足基層治理的現實需要，監督主體分散、監督力量薄弱、監督成效不明顯等問題依然存在，破解基層監督中的難題，需要從理論和實踐層面進行深入探索。

一、創新基層監督方式的必要性

基層監督需要不斷適應新形勢和新變化，切實加強黨對基層監督工作的領導，瞄準監督的重點對象和重要內容，把基層的黨組織、骨干隊伍等力量組織起來，優化基層監督網絡，整合各方力量，運用新手段，提高基層監督工作效能，盡最大可能減低基層廉政風險，做好黨風廉政的預防和治理工作。

(一)打通基層監督“最后一公里”的迫切需要

《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確指出，村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。 現實中，與“一肩挑”相配套的監督制度有待完善。一是權力運行監督制度有待細化完善。“一肩挑”之后，權力資源更為集中，有效減少內耗，推動工作，但村班子中減少了制約力量，對權力監督提出了更高要求。二是村級財務監督制度有待調整完善。“一肩挑”之后，村級財務負責審核權限尚無統一規范，操作不一，少數村黨組織書記優親厚友、巧立名目，存在廉政風險。總之，若依賴基層政權內部，難以對權力雙重疊加的村兩委負責人進行有效監督。為此，必須要規范村級“微權”、管好村級“微官”、嚴懲群眾身邊“微腐敗”，推進紀檢監察職能向基層延伸“最后一公里”等難題，進一步完善基層監督體系。

(二)適應基層治理現代化的內在要求

基層治理屬于國家治理體系的一部分，與國家治理整體社會整合治理不同，重點回應的是群眾需求和基層社會秩序。基層治理具備一定的獨立性和自主性，推進鄉村治理現代化需妥善處理國家治理與農村基層治理的關系。[2]2021年4月28日，中共中央、國務院出臺的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中強調，推動全面從嚴治黨向基層延伸，加強日常監督。與此同時，基層治理現代化的目標也對基層監督提出新的要求和方向指引，基層治理現代化的目標是建立起各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。為推進鄉村治理現代化，激活基層治理的自主性，需要發動社會力量進行基層社會治理，建立依托黨的組織、村民自治組織、群眾參與的多元主體協同運行機制。

(三)促進鄉村組織振興的必然選擇

走中國特色社會主義鄉村振興道路，就要加強黨對“三農”工作的全面領導，就要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，以監督體系推進農業農村現代化，實現鄉村各種資源的權力運行機制與中央從嚴治黨、社會發展要求相一致。小微權力監督工作是黨和國家監督體系的重要組成部分，是鄉村基層貫徹執行鄉村振興戰略順利實現的關鍵所在。在鄉村振興戰略不斷推進的過程中，政府社會力量、資源不斷且大力度向基層匯集，鄉村小微權力掌握了更多的資金項目等資源的使用。因此，新時代黨和政府、社會群眾更加重視對鄉村基層工作進行監督。[3]推動小微權力監督實踐服務于鄉村振興戰略，就需探索基層監督新方式，通過加強對基層黨組織的監督，振興鄉村組織，助力實現鄉村興、農民富、生態優、文化興的農村現代化發展。

二、重慶市巴南區姜家鎮開展基層監督“三員合一”的有效探索

重慶市巴南區姜家鎮黨委、政府開展的基層監督“三員合一”指村(社區)紀檢委員、村(居)監督委員會主任、村(居)監察監督員由同一人擔任，統稱基層監督員，負責全面監督基層工作。同時，選聘基層監督專家，創新增設社情觀察員，組建“1+3”基層治理監督體系，制定基層監督權限清單，采用“專項監督+派單監督”模式，建立村(居)社情反饋事項落實制度，完成基層監督全覆蓋，打造基層監督工作新樣本，為全區、全市及全國推行基層監督工作摸索新路子、創造新經驗。

(一)增強基層監督的獨立性和主動性

監督工作順利開展需要一個獨立的有效載體。動員紀檢監察機關、基層群眾等力量參與基層監督，防止多頭監督導致的監督力量分散，就需明確基層監督機構的主體地位，增強其監督執紀的獨立性。姜家鎮開展的“三員合一”試點工作是在巴南區紀委監委指導下，領導姜家鎮紀委發揮紀檢監督專責，派出監察室指導工作，以基層監督員為助力，強化監督主體力量，對村級干部用權作風、廉情信息、群眾關切事務等客觀需求監察監督，改變以往監督無力化、監督人員無意愿、監督無勇氣等普遍性問題。從監督人員職務上看，推進村紀檢委員兼任村務監委會主任、村監察監督員的人員設置機制，便于集中監督力量與拓寬監督反饋渠道。基層監督員多渠道收集群眾意見，分析社情觀察員上報的問題，并會同其他監督力量召開廉情分析會，向區派出監察室、鎮紀委匯報線索，使村級監督力量直接對上級紀委負責。從職能適用范圍看，該舉措既是對監督適用對象的補充，也是監督領域的延伸，更加突出監督、宣傳等預防性職責，及時預判廉政風險點。

(二)豐富基層監督的方式和手段

村民參與村級監督治理是法律明確保障的民主監督方式，能對村干部履職用權起積極推動作用。但頻發的村官“蠅”腐敗表明其并沒有達到《中華人民共和國村民委員會組織法》所期許的目標，村民參與本來具有的功能也沒有實現。[4]村級腐敗更多表現為性質輕微且次數頻發，受基層工作緊鄰群眾、與社會接觸最緊密等特點，“蠅”腐敗會較大程度激化干群矛盾，影響黨和政府的公信力。此外，被從上而下動員起來的傳統政治管理方式難以具備參與的性質，這也與狹小區域、熟人關系與累積慣例等緊密相關，容易出現將熟人關系置于既定的規則之上的可能。[5]姜家鎮“三員合一”工作創新監督方式，前移監督關口，以身邊人動員群眾，充分聽取真實意見，從具體人、具體事入手，綜合運用舉報受理、線索處置、約談提醒等方式，強化常態化、近距離、可視化監督。制定相應規范性文件，固定協作區域的工作安排、機構設置，形成長效化的規范運行機制，一定程度上破解“熟人社會”帶給鄉村治理的困局。

(三)形成縣(區)、鄉(鎮)、村三級監督聯動機制

基層紀檢監察組織自身配備的力量相對有限，基層監察人員開展調查、監督、處置的專業能力存在不足，且對同級黨委的監督難以保證實效。構建縣(區)、鄉(鎮)、村上下聯動的監督協作，形成基層監察網絡體系，將各級監督力量攥指成拳，匯集基層監督資源，達成監督合力。姜家鎮基層監督“三員合一”工作選聘的基層監督員和社情觀察員，接受區監委派出監察室和鎮紀委的領導，協助鄉鎮紀檢監察機關排查問題，設立公開類、群眾身邊腐敗問題等正負面清單，通過財務審查、列席村務等方式，梳理分析線索并及時向上反饋基層廉政情況，切實強化紀檢監察機關對于鄉村問題線索的研判與收集力度，促進監察職能向基層延伸。此外，鎮紀委分析研判廉政風險時，按程序分類分層處理，強化程序背后的責任，后續聯合鎮督查室對事項落實情況進行督辦，督辦結果向鎮考核辦書面反映，還將整辦成效納入相應事項落實責任人的考核。因此，構建基層監督協作運行機制，基層監督員通過借助上級紀委紀檢監察機關之力，將被賦予更強的監督權威。

(四)推動基層監督隊伍建設規范化

村級治理呈具體性、瑣碎性、不規則性、復雜性和偶發性特質，加之部分監督隊伍力量缺乏對基層事務的了解，難以判別并傾聽群眾真實訴求。此外，國家監察體制改革使得監督范圍極大擴張，不僅體現在監督對象數量上，也體現在監督的具體事項上。[6]相應地，基層配備的監督人數、隊伍素質卻與繁重的基層事務失衡不匹配，自身監督體量薄弱，難以規范均衡制約權力。姜家鎮開展的基層監督工作，嚴格按照“兩推選一選聘”程序，產生基層監督員和社情觀察員，組建一支能力素質過硬、考核評選常態化、監督動員自主有效的隊伍。依據制定的監督權限正負清單，重點圍繞人選條件、選聘流程，把握人選入口質量，并按考核結果實現末位淘汰制。加強常態化教育培訓，聘請紀檢干部和專家授課，將具有專業能力和監督經驗的人員與年富力強的人員相整合，發揮各自優勢，使得力量互補、人員搭配合理。

三、重慶市巴南區姜家鎮開展基層監督“三員合一”的現實啟示

中共重慶市委六屆二次全會提出，建設社會主義現代化新重慶，“新”在人民群眾對更加幸福美好生活有實實在在的新感受。[7]姜家鎮自啟動基層監督試點工作以來，基層監督創新已初見成效，基層治理水平已初步提升，得到群眾充分肯定，切實提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感、認同感。姜家鎮的實踐探索在全面打通基層監督“最后一公里”，推動監督下沉、監督落地、監督問題未發之時發揮了重要作用，對基層干部和公職人員用權監督約束更有力度，是以高質量監督推動基層治理提質增效的重要創新，具有重要的現實啟示。

(一)堅持加強黨組織對基層監督工作的領導

基層監督是政治性極強的一項工作，巴南區的實踐探索充分體現了鎮黨委的堅強領導，把準了基層監督創新方向和重點，所取得的成績都是在黨的統一領導下的成果。實踐表明，開展基層監督創新工作，整合基層監督力量，必須堅持和加強黨委的領導，基層監督員要自覺接受區監委派出監察室、鎮紀委、村(社區)黨組織的領導和指導，開展各項工作都要在組織領導下進行。基層監督要圍繞黨委工作重心，把中央決策部署的落實作為重要內容，對標對表黨委決策，只有這樣才能體現出基層監督的本質要求。

(二)確保基層監督依規依紀依法進行

基層監督涉及任務清單多、操作環節多、工作程序復雜，對監督制度和基層監督員的要求高。從巴南區姜家鎮的實踐探索看，轄區8個村(居)實現基層監督“三員合一”全覆蓋。經過黨委研究、人選推薦、考察了解等程序選聘23名社情觀察員。鎮黨委按照黨內法規尤其是黨內監督條例等相關內容制定相應工作規范，建立符合要求的工作制度，內容十分詳細具體；從基層監督員的產生及其職責權限、監督內容、監督方式等各個方面進行規范，既有法理依據，也有理論支撐，始終注重監督的科學性，保證和支持基層監督員依規依紀依法行使職權，提升了村(社區)基層治理水平。

(三)科學劃清基層監督的邊界

抓好基層監督責任重大，姜家鎮在探索基層監督創新工作方式過程中，始終注重基層監督職責權限范圍，準確劃清基層監督邊界，制定基層監督職責權限動態清單，確保基層監督員獨立行使監督權，不越位，實行全過程高效透明監督。同時，黨委政府重視預防風險，注重從大案要案的重視整察轉向抓預防的日常監督，并形成一套科學的廉政風險防控機制。在規劃設計之初做到源頭防控；在廉政風險隱約初現苗頭時及時收集線索做好預判；當風險已成現實，接到群眾舉報時，精準有力打擊腐敗現象并回頭整改。