重慶市人口老齡化現狀、成因及對策分析

重慶市墊江縣民政局課題組

人口老齡化是社會發展的趨勢，對經濟社會全局、城市綜合實力和國際競爭力具有深遠影響。黨的十九屆五中全會明確提出實施積極應對人口老齡化國家戰略。近年來，重慶市老齡化程度加深，需要準確把握人口發展趨勢和老齡化規律，加快健全社會保障體系和養老服務體系，推動經濟社會發展始終與人口老齡化進程相適應。

一、重慶市人口老齡化現狀及特點

(一)老年人口規模較大

“七普”數據顯示，截至2020年，全市常住人口3205萬人。其中，60歲以上人口701.04萬人，占比21.87%，居西部第一、全國第五；65歲以上人口547.36萬人，較2010年增加213.95萬人，占比17.08%，居西部第一、全國第二。全市老年人口撫養比25.48%，較“六普”提高9.03個百分點，高于全國平均水平5.79個百分點。

(二)老齡化進程明顯加快

與“六普”數據相比，全市60歲以上人口、65歲以上人口占總人口的比重分別上升4.45個百分點、5.36個百分點。較上個十年，上升幅度分別提高了1.32個百分點、2.48個百分點，人口老齡化進程加快。“十四五”期間，受60年代出生人口高峰影響，預計全市將進入一個更加快速的人口老齡化期，2023年前后將迎來新進入人口老年期的高峰(約68.5萬人)。

(三)低齡老年人口占比過半

全市60歲以上人口中，60～69歲的低齡老年人口360.87萬人，占比51.15%，70～79歲老年人239.78萬人，占比34.2%，80歲以上老年人100.39萬人，占比14.65%。“十四五”期間，全市低齡老年人口占比會進一步擴大。

(四)老齡化發展不均衡

主要表現為：一是區域之間不均衡。主城都市區65歲以上人口占比16.29%，低于全市平均水平0.79個百分點；渝東南三峽庫區城鎮群65歲以上人口占比19.02%，高于全市平均水平2.04個百分點；渝東南武陵山區城鎮群65歲以上人口占比17.07%，與全市平均水平基本持平。二是城鄉之間不均衡。城鎮人口中65歲以上人口占比13.12%，較2010年提高3.87個百分點；農村65歲以上人口占比26.07%，較2010年提高11.56個百分點。農村地區老齡化程度和速度都大于城鎮地區。

二、重慶市人口老齡化成因分析

追根溯源，老齡化現象的出現是由于人們生活條件、生活方式、生育行為、人口流動等方面的變化所引發的人口結構變化，主要受人口出生率、死亡率、人均壽命和人口遷移等因素影響。

(一)少子化是發生老齡化的重要原因

在計劃生育國策影響下，重慶市人口長期呈現“低出生、低死亡、低增長”的人口再生產類型，人口出生率和自然增長率長期低于全國平均水平，出生人口相對減少，老年人口相對增加、比重提高。

一是生育觀念變化，導致人民群眾不愿意生。受計劃生育政策影響，重慶市總和生育率長期低于2.1～2.4的更替水平(全國總和生育率為1.3)。出生人口由2010年的62.83萬人，下降到2020年的28.7萬人，降幅54.32%(全國24.3%)。2020年，全市0～14歲人口509.84萬人，占比15.91%，與2010年相比下降1.09個百分點，與全國上升1.35個百分點形成較大反差。隨著經濟社會發展，以往“多子多福”“養兒防老”的觀念逐漸被“少生優生”的現代生育觀念取代，群眾生育意愿低，人口出生率低。同時，重慶市女性晚婚率達到76%左右，初育年齡推遲到26歲左右，生育時間延遲。

二是生育養育成本高，導致部分群體不敢生。根據市衛生健康委抽樣調查數據，中等收入家庭養育一個子女成年將花費60萬元以上，育兒成本占到家庭平均收入的近50%。考慮養育子女成本偏高，為提高子女的養育質量，大多數家庭不愿意生育多個子女。同時，當前社會對女性就業保障不足，生育、養育子女將極大壓縮女性個人職業發展空間，導致女性的社會價值和勞動收入顯著下降，降低了生育意愿。

三是育齡婦女總量減少，導致潛在生育能力下降。從數量來看，全市育齡婦女人數在2012年達到峰值(787萬人)，逐年下降到2020年的717萬人，平均每年減少8.75萬人。已婚育齡婦女在2013年達到峰值(503.86萬人)，逐年下降到2020年的478.66萬人，平均每年減少3.15萬人。“十四五”時期，全市20～34歲生育旺盛期婦女規模將從315萬人快速降至2025年的278萬人，年均減少7.4萬人左右。育齡婦女總量減少，出生人口將保持較低水平。

(二)人口預期壽命延長增加了老年人口數量

近年來，重慶市高度重視衛生、養老事業發展，極大改善了人口健康素質，增加了老年人口數量。全市醫療機構2.1萬個，每千常住人口擁有編制床位、執業(助理)醫師、注冊護士分別達到5.99張、2.77名、3.41名。同時，養老服務條件逐步改善，全市養老機構1451所，養老服務床位達23萬張，護理型床位占比超過30%，城鄉醫養服務能力達到87%，居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系基本建立。

受醫療服務水平提升、生活條件改善等影響，全市人口預期壽命由2010年的75.7歲提高到2020年的78.15歲(2019年，全國77.3歲)。60歲以上人口、65歲以上人口占比分別較全國平均水平高出3.17和3.58個百分點。特別是80歲以上人口占比達到3.13%，高于全國平均水平0.56個百分點；人口數量較2010年增加43萬人，增幅80.54%。人口預期壽命的提高使老齡人口在總人口中的比重上升，客觀上推動了全市人口老齡化進程。

(三)人口外流降低了勞動年齡人口占比

近年來，全市經濟社會發展態勢持續向好，經濟結構加速優化，就業機會不斷增加，對人口的吸附能力不斷增強，全市外出人口不斷回流。但整體上，離渝外出人口的規模依然龐大。2020年，全市離渝外出人口達到417.65萬人，占比13.02%。國家衛生健康委數據顯示，新生代流動人口正逐漸成為流動人口的主力軍，占比近2/3。其中，16～59歲勞動年齡流動人口中，“80后”“90后”流動人口規模呈現穩步增長趨勢。勞動年齡人口大量外出，降低了勞動年齡人口占比，間接提升了老齡人口比重。

三、應對人口老齡化對策建議

當前，重慶市人口發展正經歷從數量壓力向結構性挑戰的歷史性轉變，社會負擔重、保障壓力大，但是老齡產業也是一個巨大的朝陽產業。“十四五”時期是積極應對人口老齡化重要過渡期和寶貴窗口期，要按照黨中央、國務院的決策部署，立足當下、著眼長遠，堅持積極應對、共建共享、量力適度、創新開放，構建管長遠的制度框架，制定見實效的重大政策，逐步擴大適老產品和服務供給，加快構建養老、孝老、敬老的政策體系和社會環境。

(一)推動實現適度生育水平

一是完善生育支持政策體系。落實黨中央、國務院《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，加快構建積極生育支持政策體系，實施三孩生育政策及配套支持措施，提倡適齡婚育、優生優育。增強政策的包容性，推動生育政策與經濟社會政策配套銜接，減輕家庭生育、養育、教育負擔，釋放生育政策潛力。

二是建立健全人口服務體系。以“一老一小”為重點，建立健全覆蓋全生命周期的人口服務體系。改善優生優育全程服務，加強孕前預產期健康服務，提高出生人口質量。完善基層養老托育服務設施，增強養老撫幼功能。以滿足老年人生活需求和營造嬰幼兒健康成長環境為導向，推進活力發展城市創建。加快完善居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，增強家庭養老支持功能。

三是強化人口決策支持。落實國家生命登記管理制度，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口監測體系，密切監測生育形勢和人口變動趨勢。深化人口戰略研究，健全人口與發展綜合決策機制。推進人口基礎數據庫建設，建立健全人口預測預警制度。

(二)健全嬰幼兒發展政策

一是增加家庭照護能力。依法保障育兒家庭假期相關合法權益，逐步健全假期用工成本分擔機制。繼續做好生育保險對參保女職工生育醫療費用、生育津貼待遇等的保障。鼓勵用人單位制定有利于職工平衡工作和家庭關系的措施。落實國家家庭托育點管理辦法，推進家庭托育服務發展。深入社區、家庭開展嬰幼兒健康管理、科學育兒知識普及和指導等普惠性服務。

二是擴大托育服務供給。規劃建設與人口規模相適應的托育服務設施及配套安全設施。實施公辦托育服務能力建設項目和普惠托育服務專項行動，支持承擔指導功能的示范性、綜合性托育服務中心建設。推進托幼一體化發展。落實主體責任，建立綜合監管機制，不斷提高托育服務質量。

三是推進教育公平與資源供給。實施學前教育三年行動計劃，持續提升普惠性幼兒園覆蓋率。擴大義務教育學校學位供給，推進義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，有效解決“擇校熱”難題。妥善安排流動人口隨遷子女接受義務教育。全面開展課后服務，嚴格規范校外培訓。

四是建設兒童友好型城市。支持一批基礎好、改革意愿強的城市，試點建設兒童友好城市，保障兒童參與公共事務和城市發展權利，在發展規劃制定和公共資源配置上，優先考慮兒童需求。分類制定指引，合理改造公園、學校、醫院等，為兒童提供更多安全和相對獨立的室內外公共空間。

(三)完善養老服務體系

一是健全基本養老服務體系。加快建立基本公共養老服務清單，合理增加普惠型養老服務供給，構建以居家為基礎、社區為依托、機構充分發展、醫養康養結合的多層次養老服務體系。加快農村養老服務設施提檔升級，發展城鄉互助養老。深化公辦養老機構改革，完善共建民營管理機制。加強對公辦養老機構特別是鄉鎮敬老院改造力度，提升失能老年人照護服務水平。逐步提高老年人服務水平，強化老年人權益保障。

二是提高養老服務供給水平。支持家庭承擔養老功能。大力發展普惠性養老服務，開展普惠養老城企聯動專項行動。完善社區居家養老服務網絡，推動公共設施適老化改造，推動發展社區嵌入式養老。加強老年健康服務，深入推進醫養融合發展。做好擴大長期護理保險試點工作，逐步將低保戶、低收入群體中的失能失智老年人納入保障范圍。積極引入社會力量，鼓勵發展商業護理保險，探索商業保險公司與老年護理服務機構的合作機制。擴大護理型床位供給，更好滿足失能失智老年人護理服務需求。健全養老服務綜合監管制度。

三是推動養老產業協同發展。發展銀發經濟，開發適老化技術和產品，解決老年人運用技術困難，培育智慧養老等新業態。建立老年用品產品目錄，試行購買康復訓練及健康促進類輔具的補助辦法。支持政府、金融機構、企業共建特色養老產業園區。加快互聯網與養老服務的深度融合，構建“互聯網+養老”和智慧養老模式。按照國家統一部署，逐步延遲法定退休年齡，促進人力資源充分利用。

四是構建老年友好型社會環境。踐行社會主義核心價值觀，傳承弘揚中華民族傳統美德，在全社會開展人口老齡化國情教育，大力倡導尊敬老人、關愛老人、贍養老人。聚焦全民意識提高和全社會自覺參與，創建示范性“老年友好型”城市和“老年友好型”城鄉社區。加大普法宣傳力度，完善老年人法律服務和法律援助，加強老年人權益保障。優化家庭發展環境，推進幸福家庭創建，完善家庭贍養老人的支持體系。打造老年宜居環境，豐富老有所樂的精神文化，健全老年人社會優待制度體系。

(四)有序擴大人口規模

一是增強城市對人口吸引力。深入推進成渝地區雙城經濟圈建設和主城都市區發展，持續提升城市品質，全面放開城鎮落戶限制，著力打造近悅遠來的美好城市。深入實施城市提升行動計劃，創造宜業宜居宜樂宜游的良好環境。

二是推進離渝務工人員回流。深化戶籍制度改革，取消穩定就業居住3年以上農業轉移人口等重點群體落戶限制，加快實現全面取消城鎮落戶限制。完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策，加快農業轉移人口市民化。建立城鎮常住人口基本公共服務均等化機制，盡快實現公共資源按照常住人口規模配置。結合推進新型城鎮化建設，合理引導產業梯度轉移，加強返鄉創業園區和孵化基地建設，創造更多適合農村勞動力轉移就業的機會。穩步實施鄉村振興戰略，加快完善鄉村基礎設施，探索實施農村集體經濟組織人才加入機制，吸引城市人才返鄉入鄉創業，激發鄉村產業內生活力。

三是加快外來人口安居。深化勞動力要素市場化配置改革，加快破除妨礙勞動力和人才市場化配置和自由流動的障礙，構建合理、公正、暢通、有序的社會性流動格局。建立勞動者平等參與市場競爭的就業機制，營造公平的市場環境實施重慶英才計劃，辦好重慶英才大會，持續開展“百萬英才興重慶”系列活動。深入實施“人才安居”工程，落實人才住房的土地、建設、稅費等支持政策，通過配建、新建等方式籌集可租可售的人才住房。穩步推進青年人才驛站建設，為青年人提供定向配租住房。實施人才服務“快辦”行動，發布人才服務標準，建立容缺辦理機制，實行信息化受理、督導和反饋。加快建設國際社區、外籍人員子女學校、國際醫院。優化外籍科技人才辦理簽證、社保、資格認定等服務。

四是讓在渝畢業生留下來。結合在渝大中專畢業生實際情況，有針對性加強相關就業、創業引導，出臺扶持政策，建立在渝就業激勵機制，讓更多在渝畢業生留渝就業。(執筆人：向靈科)