鄉村振興視域下宅基地“三權分置”的法理闡釋與制度構造

米 恒

目前，農村部分宅基地閑置、宅基地交易隱形市場等現實問題，或導致宅基地價值無法實現而出現閑置，或導致人們為實現其價值突破限制進行地下隱形交易。鄉村振興旨在促進各類要素跨越城鄉地區間的阻隔實現自由流動、合理配置，這種宅基地“法外”流轉狀態不宜籠統禁止，應盡快納入法律規范體系。過去宅基地制度是立足于中國傳統的二元城鄉結構，今后農村宅基地流轉模式的發展必須立足于現實著眼于未來。順應新時代下城鄉建設發展規律，適應我國城鄉結構的已然質變，宅基地經濟價值日益凸顯，社會各類主體對其經濟訴求愈加強烈。在遵循我國土地制度的前提下，挖掘農戶宅基地的市場價值，避免其大量閑置浪費，是當前推行鄉村振興戰略中宅基地改革迫切需要關注的核心問題。

一、宅基地改革的內在邏輯

在法理層面對宅基地資格權與使用權的關系進行辨析，搭建起政策與理論溝通的橋梁，在此基礎上，進一步明確宅基地使用權對外流轉的方式途徑。

我國宅基地的制度設計源于新中國成立之初，當時農村土地制度主要著眼于保障農民居住的政治功能，在計劃經濟時代該制度確實一直維系廣大農村的社會穩定。[1]“十四五”規劃和中央一號文件都不斷強調探索宅基地“三權分置”。當前學術界對宅基地資格權、使用權的權利性質以及內涵范疇可謂眾說紛紜、莫衷一是。但總體達成共識的是，在繼續堅持宅基地社會保障權能的基礎之上，擴大宅基地用益物權的權能范圍，實現宅基地可以在更廣闊的空間進行流轉，進而促成農民財產增值和農村土地資源優化配置。

至于如何實現上述目標，需要厘清宅基地“三權分置”權利關系和法律內涵。在“三權分置”下社會主體取得的權利采用宅基地租賃權、宅基地經營權的概念。[2]該主張用資格權吸納了現行法中的宅基地使用權，變更了宅基地使用權概念及內涵，將其視為社會主體實現宅基地使用權的次級用益物權，進而為宅基地跨越集體流轉提供理論依據。相反有學者提出，宅基地“三權分置”政策并沒有改變宅基地基本制度，沒有改變宅基地是農民住房用地的性質。改革的制度設計必須遵循基本立法政策，符合宅基地使用權的性質，不應單純為宅基地使用權賦權擴能。[3]總體而言，學界對宅基地權利定位存在分歧，在宅基地使用權方面的爭議主要集中在其能否徹底擺脫身份屬性的束縛，實現完全財產屬性；在宅基地資格權方面則聚焦于其是否具有獨立性以及具體權利的內容。基于宅基地三權分置政策的理論解讀的不同，后續宅基地改革路徑存在巨大差別。可見，準確理解宅基地改革的政策意蘊，確保其與法律闡釋的協調統一，是宅基地“三權分置”改革的起點，因此在對宅基地各項權利進行重構之前必須對其進行理論分析與機制定位。

二、宅基地“三權分置”權利性質辨析

(一)分離與依存：資格權與使用權關系辨析

宅基地“三權分置”改革在保有原有權利的基礎上，創設出資格權，對于其與使用權關系的論述，大多數學者選擇將資格權定位為農戶所擁有的蘊含身份屬性，體現社會保障功能的一種權利，而將使用權定位為剝離身份屬性，還原財產屬性的一種私權利。“三權分置”政策意義上的“宅基地使用權”是一種不包含身份屬性的權利，其單純承擔宅基地的財產屬性。資格權與使用權相分離，資格權只是農戶取得宅基地使用權的前提條件，并不是宅基地使用權的組成部分。原本宅基地的基本保障功能由“農戶資格權”實現，“宅基地使用權”側重體現財產權。[4]由此，宅基地使用權跳出了權利身份屬性的桎梏，為其在更廣闊的空間進行流轉掃清了理論層面的障礙。

在實踐中，浙江義烏模式通過將宅基地使用權在本市范圍內不同經濟組織之間轉讓，逐步解綁了宅基地的身份枷鎖。四川瀘縣采取農戶與社會主體共建共享的模式，農戶與社會主體簽訂共建共享協議，建成之后，社會主體獲得部分農房所有權和對應面積的宅基地使用權，并可以通過登記獲得對世效力。[5]可見，剝離了身份屬性的宅基地使用權可以解放農戶房屋使用權，有利于盤活閑置的宅基地。事實上，就宅基地“三權分置”中的農戶資格權而言，確立農戶的宅基地資格權是一種手段而不是最終目的，其首要功能是通過資格權實現農村集體成員居住權的保障性權利。農戶的集體成員資格是其取得宅基地使用權的前提，只有通過資格權這一紐帶農戶才可以順利取得宅基地使用權，正是基于這一紐帶關系，宅基地資格權和使用權在屬性上很難做到涇渭分明，各自可以承擔完全獨立功能。

(二)宅基地使用權性質的界定

農村居民其集體成員的資格既可視為一種福利，也可看作一種居住保障，宅基地在保障居住的同時對其用途又有著非常嚴格的法定限制，即僅限于建造住宅保障本集體成員的居住權。農戶無權超出該使用范圍對宅基地進行支配。所以，探討宅基地使用權的屬性定位必須將宅基地的主體身份和用途考慮在內。宅基地使用權設立的目的是保證農戶的居住權益，福利保障是其天然屬性，宅基地流轉范圍受到嚴格限制，正是體現了其特定福利身份屬性。

在當前鄉村振興的背景下，宅基地使用權的用途向多元化擴展，其復合利用和經營性價值日益凸顯。事實上，宅基地福利保障屬性與財產屬性并不是非此即彼互不相容的關系，當前宅基地三權分置改革試圖在宅基地財產屬性與保障屬性之間尋求兼容重合地帶，在保障村民居住權的前提下充分發揮宅基地的財產屬性，進而彌合宅基地立法規定與目前鄉村發展中的矛盾。當前宅基地制度改革試點過程中，在法律方面以穩妥為主，突破不大,繼續秉持宅基地使用權蘊含身份屬性。在政策層面尋求變革，開啟了賦予宅基地使用權財產屬性的嘗試，綜合平衡福利和保障屬性的基礎上，給予宅基地使用權在特定空間內相對的自由度，使其可以在有限度的條件下進行流轉，進而在一定程度上實現農戶宅基地的財產價值。而這種有限度的流轉同時又不能危及農戶居住權益，因此，宅基地使用權是一種戴著鐐銬的復合型權利，其可以定位為受福利屬性所羈絆的財產性權利。

三、宅基地“三權分置”權利內容之展開

依據宅基地“三權分置”改革的政策導向，宅基地使用權可以涵蓋住房保障與財產價值兩項屬性，其權利內容有所擴充，必然對之前宅基地權利體系帶來沖擊。因此，必須重新填補宅基地各項權利內容，給予其更明確具體的含義。

(一)明晰宅基地集體所有權的內容

鑒于《民法典》第九十九條規定，農村集體經濟組織依法取得法人資格。筆者建議，將過去抽象空洞的農村集體經濟組織宅基地所有權各項內容予以具體化，明確宅基地所有權的主體有利于充實其各項權利。

確立農村集體經濟組織對宅基地使用行為的管理權利。既然農戶所居住的宅基地是向集體提出申請并且無償獲得的，他們在占有使用宅基地時就應當遵守鄉鎮以及村莊整體土地利用規劃。農村集體經濟組織有權依照宅基地整體規劃和設計對農民宅基地的使用方式進行有依據的治理。居民應當嚴格依據集體分配而取得相應面積的宅基地進行使用，不能私自超出集體分配面積而私自多占用集體土地。對于宅基地利用過程中私自超出分配面積侵占集體土地的，農村集體經濟組織有權收取宅基地超占部分的使用費，嚴重違反鄉鎮以及村莊整體土地利用規劃可以要求農戶恢復原狀，情節嚴重拒不配合的集體有權無償收回宅基地。

確立農村集體經濟組織對宅基地的收回權利。宅基地是農戶居住權的兜底保障，進城務工的農民在無法融入城市條件下還可以返鄉安居，因此，對閑置宅基地的強制收回要在穩定農民居住權的前提下穩妥進行。詳言之，集體經濟組織對宅基地實行強制退出的前提是，農民進城工作，整個家庭也逐漸融入城市生活，他們與農村宅基地之間的聯系也越來越少。

明確集體經濟組織對宅基地使用權流轉的監督權利。農村集體對本轄區內宅基地使用權流轉、抵押應具有知情權和管理權，宅基地使用權的流轉應當在集體經濟組織設定相關的備案程序。考慮宅基地使用權的流轉可能使農戶失去居住保障，部分試點地市增設了集體審查同意或者提供最低限度合法居住場所證明這一程序。但本文將宅基地使用權定位為財產與福利雙重屬性，宅基地使用權流轉過程中因其用途及期限受到一定程度限制。土地的用途不變，土地流轉有固定的期限，從而確保農戶在宅基地流轉之后基于資格權仍然有較為確定的居住保障。

(二)構建宅基地資格權的權能

資格權是宅基地三權分置改革中政策設計新增加的權利，宅基地三權分置中的資格權屬于政策話語，對宅基地資格權的解讀，應當將政策的文義及邏輯與宅基地相應法律權利構造相對照，從而探究其權利內容。宅基地三權分置改革既然將宅基地資格權與所有權、使用權相并列，說明其承載獨立的社會職能，在宅基地權利體系中具有獨特的意義，不應該被并入宅基地使用權之中。從“資格權”的文義以及政策表述上來看，宅基地資格權是一種具有身份屬性的權利，主要承載著農戶居住權益的社會保障職能，內容涵蓋以下兩個方面：

一方面，農戶基于宅基地資格權向集體經濟組織申請無償分配一定面積的宅基地使用權。由于農民作為農村集體成員，與農村集體所有土地緊密相連，宅基地資格權具有成員權屬性，農戶憑借自身的資格權可以向本村集體組織申請無償取得宅基地使用權。鑒于宅基地和村民最基本住房訴求相聯系，農村集體在收到村民宅基地申請時，應公平地保障每一位集體成員居住權。概言之，農戶依據資格權請求分配宅基地時，應當遵循一戶一宅以及宅基地面積法定原則，以戶為單位，每一戶根據一定的標準申請分配特定面積的宅基地。宅基地福利保障屬性決定其分配時應當繼續堅持無償取得原則。在分配過程中，宅基地資格權一般只能行使一次。

另一方面，村民將自家宅基地流轉之后，其仍然擁有資格權，在特定條件下依舊可以通過行使資格權恢復并保有宅基地使用權。依據一戶一宅的原則，宅基地資格權伴隨著“戶”而存在，因此，擁有資格權的農戶終生有權依據資格權而請求獲得的宅基地使用權。這主要是因為資格權人作為土地集體所有的一員，其基于資格權獲得的宅基地使用權，在法律性質上應屬于一項自物權。當前宅基地“三權分置”的改革，賦予資格權更大范圍的權利內容，尤其是當宅基地跨越村一級實現更大空間范圍流轉時，資格權依然能夠成為維系村民與宅基地使用權之間的紐帶，并且為二者構建起法律關系，保證相關村民在一定條件下重新獲得使用權。對宅基地資格權這種權能構建，可在不改變現行立法規定，充分保障農民居住權益的前提下，暢通宅基地使用權流轉范圍，盤活閑置土地，給農戶帶來切實的經濟利益。

(三)擴展宅基地使用權的范疇

當前鄉村振興背景下，為提高農村整體土地的利用效率，可以考慮適當擴大宅基地使用權的相關權利輻射范圍，促使其在一定范圍內可以適度擴張。宅基地使用權可以從村民單純居住用途延伸至符合政策與城鄉規劃要求的個人居住和商業經營相結合的復合型用途。在向集體經濟組織備案之后，可以考慮允許農戶嘗試開發自家的宅基地的相應經營性用途，促進宅基地的集約節約利用。同時可以探索在更大的范圍內實現宅基地使用權交易、抵押。中央宅基地“三權分置”改革政策僅明確提出禁止在宅基地上建設別墅大院和私人會館，在中央沒有對宅基地流轉范圍作出明確性限制的條件下，各地區可以根據本地實際情況對宅基地使用權嘗試一些試點性探索。資格權依據集體身份取得，一戶一宅，并且在宅基地使用權流轉時，依據一定條件和期限，請求恢復并保有宅基地使用權，保障農戶的居住權益。在資格權實現保障功能的前提下，通過宅基地使用權流轉期限、流轉用途等居住保障性條件限制，將宅基地使用權流轉的受讓人的范圍擴展到設區的市甚至更大范圍內，既不至于使農戶完全喪失宅基地，為其免除一定的后顧之憂，又可以給農戶帶來經濟上的實惠。

四、宅基地使用權流轉實現路徑設想

探索“使用權”流轉方式是宅基地“三權分置”改革的重點和核心，當前放活宅基地使用權仍然處在試點階段，為了避免貿然放開致使宅基地流失的風險，應當在宅基地使用權流轉的過程中設置具體的條件和期限。

(一)宅基地法定租賃權之提倡

如前文所述，宅基地使用權雖然具有財產屬性，但因資格權而取得，所以延續了身份的限制。為了克服宅基地使用權的身份屬性的桎梏，在穩妥的條件下擴大其流轉范圍，筆者主張引入宅基地法定租賃權，所謂宅基地法定租賃權是指通過法律的形式規定宅基地在抵押、買賣等過程中雙方享有的權利義務。宅基地法定租賃權的“法定”是指即宅基地雙方當事人就相關權利協商一致的基礎內容是法律規定的內容和期限。而所謂“租賃”則反映了該種權利并非物權性而是債權性利用，只是該種債權性利用因“法定”產生了物權化效應。宅基地法定租賃權的設置，不僅為農村宅基地交易、抵押等行為提供了法律保障，確保宅基地保障屬性不動搖，而且突破了宅基地使用權身份限制，明晰了宅基地相關權利義務方相關的法律關系，賦予受讓人物權性質的權利形態，使其享有更加明晰具體且具有法律保障的權利內容。

首先，宅基地法定租賃權為宅基地在更廣闊的地理空間進行流轉奠定了基礎。借助宅基地法定租賃權，農村集體之外的人員在取得房屋所有權的同時，以債權的外在形式，實現宅基地使用權物權化實質內容，通過法定租賃權的適用可以不再限制宅基地使用權的主體身份。部分地區宅基地“三權分置”改革允許宅基地跨集體流轉，但對流轉對象和范圍仍有嚴格限制。宅基地法定租賃權因其法定性可以實現對農民宅基地的保障，同時因對流轉范圍的擴大能夠實現宅基地經濟價值增值。由此可見，借助宅基地法定租賃權可以使宅基地使用權擺脫多年以來一直纏繞的身份束縛。

其次，宅基地法定租賃權適用的過程中農戶房屋不僅在用途上有一定限制而且還應當附有期限。宅基地法定租賃人只能延續宅基地的生活居住用途，不能擅自將其用來經營盈利。農村集體經濟組織基于福利保障的目的，無償將宅基地分配給農民居住，宅基地自身功能屬性蘊含著對其用途限制。宅基地如果被轉變為經營用途，就違背了宅基地制度設立本意。同時，宅基地法定租賃權應當設置一定的期限，期限屆滿后，資格權依然伴隨著農戶，農戶基于資格權從而享有住房保障的最后一道防線，避免了住無所居的風險。筆者建議，宅基地法定租賃權最長年限應與國有土地住宅用地最高期限相同，設立70年是宅基地法定租賃權最長年限，同時，農戶可以與法定租賃人自由協商較短的期限。設立最長年限可以更充分穩定發揮宅基地各項功能，讓市場主體充分信任宅基地使用權長期性和持續性，進而保證其經濟價值。

最后，宅基地法定租賃權效力的設定。在期限范圍內農戶宅基地使用權處于形式上的隱身狀態，法定租賃權人享有農房的所有權和實質意義上宅基地的使用權，同時需要向農戶和農村集體分別支付租金和收益金; 此時農民集體組織和農戶應保障法定租賃權人宅基地的各項合法權益，宅基地法定租賃權期限屆滿后，資格權與農戶并未分離，農戶依然可以申請其住房保障。

(二)宅基地轉化為集體建設用地的構建

當宅基地使用權在流轉的過程中改變其用途，將土地轉化為商業等經營性用途時，需要依據法定程序把宅基地轉化為集體建設用地，然后依據集體建設用地相關規則對該土地進行流轉。筆者認為，宅基地制度以保障農民居住權益為根本宗旨，如果農民宅基地的用途發生根本改變，則該土地的性質需要重新定位，概言之，不作居住使用的土地已經不能再稱之為宅基地，需要將它轉化為集體建設用地。個別地區已經率先做出嘗試，開始將宅基地的用途擴展為商業開發領域，例如，通過租賃或者共建共享等方式將閑置的宅基地改造為餐飲、民宿等，事實上已經讓宅基地承擔著商業開發的用途，由此可見，在宅基地流轉以后用途改變的具體制度設計時，需要穩定社會主體的權利預期，將宅基地轉化為集體建設用地的全過程納入法治化的規范管理。

宅基地改變用途的流轉應當由農戶主導，具體到宅基地流轉方式、價格以及用途等內容應當充分尊重農戶與社會主體的協商意見。農村集體在宅基地流轉過程，其職能主要定位于宏觀土地規劃的審核以及土地流轉程序性審批。由于宅基地用途發生改變，為充分發揮宅基地的經濟價值，接受集體建設用地流轉的主體應當不受身份限制。所以，宅基地改變用途的流轉是在農戶和社會主體就土地流轉達成一致以后，向農村集體提出申請，請求將宅基地使用權退還給集體組織，經集體審查符合土地整體規劃之后，將宅基地使用權轉化為集體建設用地使用權，再流轉給社會主體。宅基地轉化為集體建設用地應當按照在全國統一標準，依照商業用地最長使用年限確定，即最長期限應當不超過40年，具體年限可由農戶與社會主體協商。農戶在整個流轉的過程中并未喪失資格權，流轉合同期滿后集體建設用地應當回歸為宅基地使用權，農戶可以根據資格權重新獲得居住保障，避免因宅基地流轉而致使農民失去土地。