當前基層形式主義與官僚主義的根源、表征及整治對策

張潔汝

在黨的自身建設上，“形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風是作風問題的集中表現(xiàn)，要作為主要矛盾和矛盾的主要方面來解決”[1]。雖然在黨的十八大以來，我們黨以釘釘子的精神糾治“四風”，但是“一些黨員、干部缺乏擔當精神，斗爭本領(lǐng)不強，實干精神不足，形式主義、官僚主義現(xiàn)象仍較突出。”[2]在四風問題中，形式主義、官僚主義是需要更加重點關(guān)注的問題，因為形式主義與官僚主義具有反復性、復雜性、變異性等特征，不容易被解決，并且常常以“好”的面目出現(xiàn)，甚至在新形勢下還會出現(xiàn)其他變種，而形式主義與官僚主義也是相伴而生的，二者雖表現(xiàn)形式不一，但根源一致且互為表里，正如鄧小平同志指出的“形式主義也是官僚主義”[3]，這兩個問題對黨和我國社會主義事業(yè)都存在極大的危害，尤其是對基層工作有極大影響，嚴重束縛了基層干部的手腳，影響基層工作的成效。因此，深刻分析基層形式主義、官僚主義產(chǎn)生的內(nèi)在根源，對其精準畫像，從而精準謀劃整治對策是為基層減負的關(guān)鍵，也是新時代黨的自我革命的關(guān)鍵。

一、基層形式主義、官僚主義產(chǎn)生的內(nèi)在根源

形式主義、官僚主義作為長期存在且根深蒂固的問題，具有反復性、復雜性、變異性等特征，因此，要想破除形式主義、官僚主義，需要找準其形成原因。

(一)體制機制因素

在基層工作中表現(xiàn)出來的形式主義、官僚主義，根本原因是體制機制的弊端。首先，基層工作缺乏統(tǒng)籌安排，導致某些部門罔顧實際，比如想要快速看到形式上的效果，一些基層干部只能“上有政策，下有對策”，以形式主義對付官僚主義；再比如缺乏溝通，避責為先，部門之間如果不能及時溝通，就會導致重復工作，工作太多只能“形式主義”，一些干部只想著如何避責，不想著高效工作，明明是協(xié)同工作，最后變成轉(zhuǎn)嫁責任，只想著任務分攤，甚至從協(xié)同變監(jiān)督。其次，基層政府“權(quán)責利”不匹配?；鶎诱皺?quán)力不大，責任很大”，作為行政體制的低層，基層政府權(quán)力有限、制度配套不夠完善，但是面對群眾的切身利益的相關(guān)事情，責任卻很大，往往是處在“夾心層”位置，同時基層干部的待遇不高，晉升機會有限，這就可能會出現(xiàn)通過形式主義來應付工作的情況。再次，人員配置不科學。在基層，人員配置問題一是表現(xiàn)為基層缺人，二是表現(xiàn)為基層人員素質(zhì)不高。由于基層條件相對艱苦，很多人不愿意去，高素質(zhì)人才去的更少。最后，監(jiān)督評價體系不完善。比如在考核干部或檢察工作的過程中一味注重“痕跡”，就會導致“邀功型”“迎檢型”“留痕型”形式主義。

(二)個人主觀因素

首先，觀念出現(xiàn)了問題。少數(shù)領(lǐng)導干部理想信念不堅定，淡忘了黨的性質(zhì)宗旨，偏離了人民立場，只顧個人利益，不顧群眾利益，貪圖享樂，遠離群眾，沒有用科學的馬克思主義理論來武裝頭腦，導致理想信念缺失，于是在具體工作中只想著升官發(fā)財，就給了形式主義和官僚主義乘虛而入的機會。權(quán)力觀有問題，某些干部面對上級溜須拍馬，面對下級頤指氣使，產(chǎn)生了一種庸俗的上下級關(guān)系。政績觀有問題，某些基層干部追求數(shù)據(jù)政績，不為人民做實事，投機取巧，搞面子工程。其次，工作能力因素。由于一些基層工作人員素質(zhì)不高，工作思路、工作理念不能與時俱進，只能以形式主義應付。還有一些基層工作人員存在唯書不唯實的主觀主義以及缺乏系統(tǒng)思維，不愿意根據(jù)實際情況全面系統(tǒng)分析實際問題，機械搬運指示或者文本，只憑借感性經(jīng)驗或主觀臆斷來辦事，正如習近平總書記指出，“世界上只有形而上學最省力，因為它可以瞎說一氣，不需要依據(jù)客觀實際，也不受客觀實際檢查”[4]。最后，封建殘余的“官本位”思想影響大。在過去，當官做老爺?shù)难瞄T威風對現(xiàn)在某些基層干部影響頗深，面對群眾，高高在上，缺乏為人民服務的覺悟。

(三)技術(shù)條件因素

信息技術(shù)的發(fā)展和應用在很大程度上改變了政府的工作方式，在為政府工作帶來便捷的同時，也逐漸衍生了由信息技術(shù)帶來的形式主義與官僚主義。一方面是技術(shù)治理異化。某些基層干部不去想著如何用信息用技術(shù)來高效工作，反而被信息技術(shù)控制，形式上跟隨信息時代的發(fā)展，實際上為了數(shù)字化而數(shù)字化，導致基層干部忽視本應做的關(guān)乎群眾切實利益的實質(zhì)性工作。另一方面信息數(shù)據(jù)互通局限。由于基層數(shù)據(jù)互通存在局限，信息不能被及時共享，可能會導致重復工作或者工作缺位的問題，重復工作就是典型的形式主義。

二、基層形式主義、官僚主義的表征

經(jīng)筆者調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，當前基層的形式主義、官僚主義主要表現(xiàn)在“唯過程主義”“唯結(jié)果主義”以及新技術(shù)條件下的形式主義與官僚主義?！拔ㄟ^程主義”是指工作過度以過程為導向，“唯結(jié)果主義”是指工作過度以結(jié)果為導向，二者相對應，都會滋生官僚主義和形式主義。新技術(shù)條件下的形式主義與官僚主義是伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展出現(xiàn)的一種新型形式主義和新型官僚主義。

(一)唯過程主義

“唯過程主義”是指在實際工作中，只在意過程而不追求結(jié)果的一種工作方式。具體表現(xiàn)在以下幾種情況：一是工作中的應付主義。在實際工作中，一些人面對升職難，產(chǎn)生“躺平”心態(tài)，完全不追求結(jié)果，當“差不多先生”，工作往往浮于表面，應付了事。對于工作只求“做過了”，有過程就行，而不追求“做好了”。二是目標與規(guī)章制度層層加碼。一方面，為了不擔責任，分解任務、傳導壓力，抱著吃“大鍋飯”的心態(tài)，抓工作以會議落實會議、以文件落實文件，文山會海，注重形式，追求場面熱鬧、數(shù)字好看、不出意外，把“做過了”當成“做成了”“做好了”。尤其表現(xiàn)為“盆景大賽”“演講大賽”等，如上級部署“五項任務”，下面第一時間開動員會，喊出諸如“六大舉措”“十項具體安排”等。另一方面，過度注重留痕。工作布置推動中過度強調(diào)過程。一些基層干部提出要依紀辦事，結(jié)果變身“過程控”。事無巨細都要過問，布置工作時不從實際出發(fā)，推動工作時習慣讓下屬“早請示、晚匯報”。當過度強調(diào)過程成為一種考核標準時，就會導致過度重視“痕跡”的現(xiàn)象，基層工作片面強調(diào)處處留痕。由文字、圖片、視頻現(xiàn)場留痕，發(fā)展到微信、APP實時留痕，再到GPS定位留痕，重復的材料報送等增加了基層的工作任務，導致一些基層工作人員無暇無法深入農(nóng)村一線進行調(diào)研、開展工作。

(二)唯結(jié)果主義

“唯結(jié)果主義”是指在工作中只在意結(jié)果而忽視過程的一種工作方式，在實際工作中表現(xiàn)為以下幾種情況：一是工作中的命令主義。某些領(lǐng)導干部面對任務，不動腦筋、不顧實際情況、不愿意擔當，以簡單粗暴的命令推動工作，害了“急性病”。二是只著力領(lǐng)導可視范圍的“面子工程”。有些基層單位積累了豐富的迎檢經(jīng)驗，擁有完善的工作臺賬和可供展示的各類可視化的成果，甚至存在一次開會多次更換電子屏內(nèi)容、一次調(diào)研更換多次衣服的“欺騙性”現(xiàn)象。在任務分解執(zhí)行過程中，本著功利主義的心態(tài)，“我不修飾，別人修飾”的競爭導致為了迎檢而迎檢的“面子工程”。三是考核監(jiān)督中存在好人主義。其表現(xiàn)在不顧客觀事實，講私情不講原則，檢查之前通風報信等。

(三)新技術(shù)條件下的形式主義與官僚主義

新技術(shù)條件下的形式主義與官僚主義是指在工作中過度依賴信息技術(shù)的一種工作方式，這種工作方式使得應用不當?shù)男畔⒓夹g(shù)異化為形式主義、官僚主義“新變種”的“溫床”。信息化、網(wǎng)絡化、智能化推動政府治理現(xiàn)代化時，也伴隨形式主義、官僚主義的隱形變異，產(chǎn)生“信息形式主義”“智能官僚主義”“指尖上的形式主義”“電子衙門”等新型形式主義、官僚主義。一是網(wǎng)絡形式主義。強制工作人員網(wǎng)絡打卡，不以實際工作情況為準，而是唯積分、唯拍照、唯數(shù)據(jù)來衡量工作情況，線下“文山會?！鼻娜晦D(zhuǎn)變?yōu)榫€上“信息轟炸”，這會帶來大量沒必要的工作負擔，影響基層工作人員的積極性。二是工作網(wǎng)絡化嚴重。線下工作因數(shù)字化轉(zhuǎn)型為線上，尤其是涉及服務預約、材料報送、行政審批的業(yè)務，某些不會線上處理事務的人群，尤其是老年人群，就會出現(xiàn)“辦事難”的情況。三是利用信息技術(shù)“懶作為”。某些領(lǐng)導干部不進行實地調(diào)研，把網(wǎng)絡平臺作為工作陣地，出個文件就當布置工作，布置下去就讓工作人員在群里打卡，領(lǐng)導干部就在群里“監(jiān)督”，這樣的工作模式成為了某些領(lǐng)導干部“不作為”“懶作為”的借口。網(wǎng)絡辦公本應該是提高效率的方式，但是某些干部卻把它當成了“電子衙門”，本可以正常辦理的業(yè)務，總是推脫網(wǎng)絡技術(shù)原因，不給人民群眾正常辦理。

三、基層形式主義、官僚主義的危害

“唯過程主義”會削弱基層工作過程中的創(chuàng)新性與積極性，使得基層干部產(chǎn)生避責自保、無為而治的行為，容易引發(fā)基層干部應付心理，降低甚至消解基層治理效能。

“唯結(jié)果主義”會形成錯誤政績觀，某些領(lǐng)導干部“不怕群眾不滿意，就怕領(lǐng)導不滿意”，導致基層領(lǐng)導干部脫離群眾、脫離實際，甚至會出現(xiàn)貪污腐敗、文牘主義等現(xiàn)象，對政府公信力有極大的負面影響。

新技術(shù)條件下的形式主義與官僚主義會導致政務平臺運行不暢等問題。全天候、留痕打卡的電子政務運作模式產(chǎn)生的新問題凸顯了形式主義官僚主義的隱秘性、欺騙性等，使得“技術(shù)賦能”變?yōu)椤凹夹g(shù)負能”，引發(fā)“動因漂移”現(xiàn)象，即取得成果功在技術(shù)應用者、出現(xiàn)問題則罪在智能設備、程序和算法等技術(shù)升級，這只會浪費行政資源、損害政府形象。

四、基層形式主義、官僚主義的整治對策

(一)完善體制機制

習近平總書記指出，“我們不僅要從思想上作風上堅決反對形式主義、官僚主義，而且要從制度上堅決反對形式主義、官僚主義，掃除形式主義、官僚主義滋生蔓延的土壤”。[5]因此要完善體制機制，為治理形式主義、官僚主義構(gòu)筑制度屏障，為基層減負打出“組合拳”。首先，要以問題為導向，深入做好調(diào)查研究?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)。調(diào)查研究是我們做好工作的基本功”，[6]一方面是帶著問題深入基層，根據(jù)基層實際情況扎實推進統(tǒng)籌安排，切實減少文山會海，為基層干部減負建立長效機制，以便基層更加高效地工作，“不定不切實際的目標，不開不解決問題的會，不發(fā)沒有實質(zhì)內(nèi)容的文，不做‘只留痕不留績’的事，堅決克服形式主義官僚主義”[7]。另一方面是在開展專項調(diào)研時，要圍繞基層反映的急難愁盼問題，精心制定調(diào)研方案，扎實開展調(diào)查研究，以有見地的調(diào)研報告多解難題，推動調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為工作動力和成效。要杜絕“紙來紙去”，調(diào)而不研、研而不辦，真正使調(diào)研成為落實工作的“推進器”。其次，要重構(gòu)體制關(guān)系，為基層賦權(quán)，推動基層權(quán)責相配，厘清權(quán)責邊界，理順上下級與同級關(guān)系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多管理和公共服務權(quán)限，給予必要財力支持，遵循“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責走”原則，改變基層“全能政府”和“無限責任”現(xiàn)狀。激發(fā)基層活力，全力擠壓“唯過程主義”空間。最后，完善監(jiān)督體系，改進干部考核評價方式，考核評價標準要多維，考核評價要求要適宜，考核評估要實際，讓基層干部把工作重心放到關(guān)系群眾利益的事情上。注重考核與激勵并行發(fā)展，建立科學合理可行的激勵機制。另外，宣傳典型案例。一方面曝光負面典型案例，加強警示教育，如天津拍攝的《疾風厲勢治慵治懶治無為》《校準擔當作為的標尺》等；另一方面大力宣傳整改力度大、成效突出、人民群眾認可的正面典型案例，加強示范效應。最后，重構(gòu)工作理念。重塑留痕管理，建立基層容錯糾錯機制，完善基層人員薪酬待遇制度，明確職業(yè)上升通道，激發(fā)基層“敢為、能為”的動力。

(二)提升個人素質(zhì)

首先，要對基層工作人員加強思想政治教育。強化觀念培育，強化理想信念教育，加強黨性教育，使其樹立正確的權(quán)力觀、政績觀，“要知行合一、言行一致，保持對理想信念的激情和執(zhí)著，牢固樹立正確的世界觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀，用自己的實際行動為堅持和發(fā)展中國特色社會主義、為實現(xiàn)共產(chǎn)主義遠大理想不懈奮斗”[8]。其次，要提高基層工作人員業(yè)務能力。除了思想素質(zhì)，工作能力也很重要，要通過各種渠道提高基層干部業(yè)務能力，解決基層干部的本領(lǐng)恐慌，從而以能力為突破來提升干部素質(zhì)與崗位配比。再次，要發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的引領(lǐng)作用。以上率下，以下督上，形成對形式主義、官僚主義的倒逼機制，“各地區(qū)各部門黨委(黨組)要履行主體責任，緊盯形式主義、官僚主義新動向、新表現(xiàn)，拿出管用有效的整治措施。各級領(lǐng)導機關(guān)要把自己擺進去，帶頭查擺自身存在的形式主義官僚主義問題。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要把整治形式主義官僚主義擺在突出位置來抓，對典型案例一律通報曝光”[9]。

(三)規(guī)范技術(shù)應用

一方面，規(guī)范政務信息技術(shù)使用流程。廣泛開展針對催要材料過多過急、政務APP隨意推廣、互聯(lián)網(wǎng)群組痕跡“打卡”等問題的自查清理。細化相應管理制度與工作紀律，規(guī)范網(wǎng)絡在線工作流程和辦公秩序；同一主題不同級別視頻會議盡量合并召開，避免層層召開、層層辦會，提高基層工作效率。另一方面，強化信息技術(shù)支撐，消除數(shù)字鴻溝。以科技為支撐，提高工作效率，建立基層智慧治理體系。“重視運用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平”[10]，比如，要“充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段提高督查效率和質(zhì)量，探索運用‘互聯(lián)網(wǎng)+督查’，讓數(shù)據(jù)多‘跑腿’，讓干部群眾少‘跑路’”[11]。要持續(xù)優(yōu)化電子政務系統(tǒng)和OA平臺，規(guī)范適用“釘釘”等辦公軟件；推進數(shù)據(jù)共享，打破信息壁壘，利用云資源整合基層報送數(shù)據(jù)供各級各部門調(diào)取使用，減少基層重復報表時間；利用大數(shù)據(jù)平臺解決報表重復問題，合并同事項，實現(xiàn)“打包檢查”、一次通檢，推進集成辦公、集成建設、集成管理。要利用科技為政務服務，不要讓政務被科技束縛。