土地資源錯配與城市綠色技術創新

馬宇佳

（中國社會科學院大學城鄉建設經濟系，北京 100089）

一、引 言

綠色技術創新對推進生態文明建設、加快實現“碳達峰”和“碳中和”目標、穩步促進經濟高質量發展具有重要戰略意義。2021 年，習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習時明確提出要“支持綠色技術創新”；黨的二十大報告再次強調“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”。土地資源作為城市經濟活動的重要載體以及推動經濟增長的必備要素，其配置方式與效率勢必會對城市經濟運行產生深刻影響。不同于其他要素資源，地方政府對土地要素的開發和出讓具有壟斷權。現實中，為實現財政收入最大化和政治晉升的雙重目標，地方政府官員往往傾向于將建設用地指標配置于工業領域，進而降低了土地資源配置效率，阻滯城市綠色轉型升級。在此背景下，系統考察土地資源錯配對城市綠色技術創新的影響及其作用機制，對于優化土地資源配置、提高中國綠色技術創新能力具有重要的理論和實踐意義。

國內外學者圍繞綠色技術創新和土地資源錯配開展了大量研究，主要包括以下兩個方面：一是綠色技術創新影響因素的研究。現有文獻大多圍繞“波特假說”是否成立，實證檢驗環境規制與綠色技術創新之間的關系。秦炳濤等指出，環境規制能顯著影響綠色技術創新，并進一步促進產業結構向合理化、高級化轉型。［1］鄧玉萍等的研究結果顯示，環境規制引致的創新補償效應大于遵循成本效應，進而促進了我國綠色技術創新水平的提升。［2］張倩的研究發現，環境規制對綠色產品創新和綠色工藝創新都具有顯著的激勵作用。［3］Du等的研究表明，環境規制對綠色技術創新的抑制效應會隨經濟發展水平的提高而逐漸減弱。［4］此外，部分學者還考察了綠色金融、地方政府競爭、經濟增長目標等因素對綠色技術創新的影響效應。［5-7］二是土地資源錯配的社會效應的影響研究。李力行等的實證研究發現，一個城市以協議方式出讓的土地占比越大，其工業企業的資源配置效率越低。［8］張少輝和余泳澤的研究發現，地方政府抬高商服住宅用地價格以“橫向補貼”工業用地低價出讓的模式，導致土地價格和土地要素資源配置的扭曲，進一步抑制了全要素生產率的提升。［9］Kien的研究顯示，農業土地資源錯配對社會生產率具有負面效應，使得越南實際人均GDP損失了8%左右。［10］安勇和趙麗霞基于中國273 個城市的面板數據，發現土地資源錯配顯著抑制了城市創新能力。［11］毛文峰和陸軍的研究發現，土地要素錯配顯著抑制了城市創新創業質量。［12］鄧楚雄等利用中國2004 ～2017 年285 個城市的投入產出數據，測算了土地資源錯配導致的城市綠色工業全要素生產率損失，結果表明，土地資源錯配對中國城市綠色工業全要素生產率損失的年均貢獻率為10.05%，且總體呈上升趨勢。［13］韓峰等則發現，土地資源錯配可以通過影響制造業結構高級化進而加重霧霾污染。［14］

綜上可知，已有文獻對土地資源錯配對城市綠色技術創新影響的相關研究較少，本文將以此為切入點，彌補現有研究的空白。相較于已有研究，本文可能的邊際貢獻主要體現在兩個方面。一方面，本文全面考察了土地資源錯配對城市綠色技術創新的影響，從理論和實證兩方面豐富了相關研究。另一方面，在識別土地資源錯配影響城市綠色技術創新的基礎上，進一步從地方政府行為視角，檢驗了二者的中介機制，并考察了土地資源錯配對城市綠色技術創新的異質性影響，得出的結論能夠為未來的政策實踐提供一定的參考和借鑒。

二、理論分析與研究假設

中國土地市場存在強烈的政府干預，［15］地方政府壟斷了土地一級市場的供給，對土地資源配置方式、數量和結構等均會產生重要影響，考慮到土地資源要素本身存在稀缺性，政府為了用有限的土地資源實現較快的經濟增長，更傾向于將土地要素配置給相應的工業企業，進而在一定程度上導致了土地資源錯配現象，［14］并進一步影響城市綠色技術創新。地方政府在干預土地資源配置和實施創新驅動發展戰略過程中均發揮主導作用，為此，本文將主要從地方政府行為視角分析土地資源錯配對城市綠色技術創新的影響。圖1 繪制了本文的基本理論框架。

圖1 理論框架

在財政分權和晉升競爭的雙重壓力下，地方政府利用自身在土地征收和出讓環節的壟斷地位，形成了“以地融資”和“以地謀發展”模式。具體而言，地方政府在通過廉價出讓大量工業用地招商引資的同時，通過限量高價出讓商住用地并建設各類土地抵押融資平臺為城市基礎設施建設籌集資金，形成了高效快捷的融資模式。此外，招商引資直接拉動了經濟發展，帶來了土地價值的提升，又進一步推動了土地財政和融資規模擴張，獲取的資金投資于城市基建及相關行業，能夠進一步提升招商引資的吸引力，從而形成引資和融資相互疊加的發展格局。在“以地融資”的模式下，地方政府預算約束在一定程度上被放松。與此同時，由于“晉升錦標賽”的存在，地方政府官員往往傾向于推動能夠在短期內快速拉動經濟增長的生產性基礎設施投資，而非加大公共基礎設施建設投資，形成了“重基建、輕科技”的偏向性財政支出結構。［11］考慮到政府財政支出具有引導社會投資的示范效應，政府的偏向性投資會引導社會減少對綠色技術創新的投入，從而降低轄區綠色技術創新水平。亦即土地資源錯配為地方政府實行偏向性財政支出策略提供了強有力的資金保障，在一定程度上扭曲了財政支出結構，降低了財政科技投入，并進一步抑制了綠色技術創新。基于上述分析，本文提出假說1：

假說1：土地資源錯配扭曲了地方政府財政支出結構，降低了財政科技支出，從而抑制了城市綠色技術創新。

土地資源錯配還會通過影響環境規制強度對綠色技術創新產生影響。地方政府在土地引資的競爭過程中，為了提高本地招商引資的吸引力，往往存在降低環境規制強度的底線競爭行為。［16］土地資源錯配通過負向影響地方政府的環境保護行為，降低本地環境規制強度，影響本地企業進行綠色技術創新的潛在收益，進而影響城市的綠色技術創新水平。理論上，環境規制可以通過“遵循成本”效應和“創新補償”效應共同影響綠色技術創新。其中，“遵循成本”效應是指環境規制力度加強將會導致污染治理成本上升，從而擠出綠色技術創新投資；［17］“創新補償”效應是指環境規制水平提高會增加企業成本，為了提高利潤會倒逼企業進行技術變革，加大綠色技術研發投入，提升綠色技術創新能力。總體而言，關于環境規制能否提高綠色技術創新水平，現有研究尚未形成統一的結論。盡管如此，以中國為研究樣本的多數文獻研究結果支持“波特假說”，即環境規制力度加強有利于促進綠色技術創新水平的提升。［3］本文認為土地資源錯配會通過降低環境規制強度抑制綠色技術創新。基于上述分析，本文提出假說2：

假說2：土地資源錯配降低了地方政府環境規制強度，從而抑制了城市綠色技術創新。

三、研究設計

（一）模型構建

本文采用雙向固定效應模型考察土地資源錯配對城市綠色技術創新的影響，基準模型設定如下：

其中，下標i和t分別表示城市和年份，Gpatent為被解釋變量，表示城市綠色技術創新水平；Lrm為核心解釋變量，表示城市土地資源錯配程度；Control為控制變量；City和Year分別表示城市固定效應和年份固定效應，εit為隨機誤差項。本文主要關注的是核心解釋變量的估計系數大小及顯著性，若β1顯著為負，則表明土地資源錯配顯著抑制了城市綠色技術創新，反之亦然。

為進一步識別土地資源錯配影響城市綠色技術創新的作用機制，本文在模型（1）的基礎上，增加兩個遞歸方程構建中介效應模型進行檢驗：

其中，M為中介變量，分別表示地方政府財政支出結構和環境規制強度，其余變量定義同模型（1）。中介效應檢驗的主要步驟如下：首先，估計模型（1）的系數β1，檢驗土地資源錯配對城市綠色技術創新的總效應，若β1顯著為負，則表明土地資源錯配顯著抑制了城市綠色技術創新。其次，估計模型（2）的系數δ1，檢驗土地資源錯配中介變量的影響。最后，估計模型（3）的系數α1和α2，檢驗在加入中介變量的條件下，土地資源錯配以及中介變量對城市綠色技術創新的影響。

（二）變量與數據說明

本文利用中國2009 ～2017 年283 個城市的面板數據進行實證分析。綠色專利數據主要來源于中國研究數據服務平臺（CNRDS），土地資源錯配的衡量指標來源于《中國國土資源統計年鑒》，其余變量的數據主要來源于歷年《中國城市統計年鑒》。需要說明的是，之所以將研究樣本區間限定在2017 年而非距今更近的年份，主要是2019 年《中國國土資源統計年鑒》尚未發布，因而無法獲得2018 年及以后年份城市層面土地資源錯配的數據。

1.被解釋變量：綠色技術創新。綠色技術創新的衡量方式大致可分為兩類：其一，基于DEA等非參數方法進行測算；其二，使用綠色專利衡量。由于綠色專利統計數據相較于其他測度方式更能直觀體現一個城市整體的綠色技術創新水平及規模，因此，本文借鑒董直慶和王輝的做法，采用城市綠色專利授權總數反映城市綠色技術創新水平。［18］在實證分析中，按照現有文獻通常的做法，進行對數化處理。

2.核心解釋變量：土地資源錯配。現有文獻大多采用間接方法測量土地資源錯配程度，其中，較為常用的指標有“國有建設用地協議出讓面積占總出讓面積的比重”“工礦倉儲用地供應面積占建設用地總供應面積比重”等。《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》等政策出臺后，中國工業用地協議出讓比例自2007 年開始大幅下降，由2006 年的96%下降至2009 年的20%左右。［19］考慮到本文研究樣本起始于2009 年，為保證核心解釋變量衡量的準確性，本文借鑒張苗等的研究，采用“工礦倉儲用地供應面積占建設用地總供應面積比重”衡量土地資源錯配程度。［20］

3.中介變量。根據前文的理論分析，本文的中介變量主要有以下兩個：（1）財政支出結構。由于科技創新投入最能體現地方政府支持創新活動的決心和力度，故本文使用“財政科技支出占財政支出的比值”衡量。（2）環境規制強度。借鑒陳詩一和陳登科的研究，本文通過統計在各城市歷年政府工作報告中與節能減排相關的關鍵詞出現的頻次，將詞頻數的對數作為衡量該城市環境規制強度的代理變量。［21］該變量取值越大，表明地方政府環境規制強度越強。統計的關鍵詞包括“二氧化硫”“二氧化碳”等15 個關鍵詞。

4.控制變量。借鑒已有研究，本文選取如下控制變量：（1）經濟發展水平，用人均GDP 的對數衡量；（2）政府干預，使用財政支出占GDP的比重衡量；（3）工業發展水平，以第二產業產值占比度量；（4）金融規模，以金融機構存貸款余額占GDP比重表示；（5）對外開放，用進出口總額占GDP比重衡量；（6）基礎設施，用人均道路面積衡量；（7）城市規模，用城市總人口的對數衡量；（8）人力資本，使用每萬人在校大學生人數表示。相關變量的描述性統計見表1。

表1 描述性統計

（三）土地資源錯配與城市綠色技術創新關系的特征事實分析

在進行具體的實證分析之前，本文首先繪制了土地資源錯配與綠色技術創新之間關系的散點圖（見圖2）。①由于觀測值較多，為了更清晰地描繪土地資源錯配與城市綠色技術創新的關系，本文使用Stata 軟件的binscatter命令繪制散點圖，該命令可以通過分組的方法減少散點數量，同時保證散點的分布格局與總體分布相似，且擬合曲線斜率不變。可以看出，土地資源錯配與城市綠色技術創新之間呈明顯的負相關關系，在一定程度上支持了前文的理論分析。當然，土地資源錯配與綠色技術創新之間的因果關系還需通過嚴謹的計量分析進一步驗證。

圖2 土地資源錯配與城市綠色技術創新關系散點圖

四、實證結果與分析

（一）基準回歸

本文采用逐步回歸法進行實證檢驗，表2 報告了基準回歸結果。第（1）列為未加入控制變量的估計結果，核心解釋變量土地資源錯配的估計系數為-0.151，且在5%的水平上顯著，初步表明土地資源錯配對城市綠色技術創新具有顯著的負向影響。第（2）～（5）列為依次加入經濟發展水平、政府干預等控制變量后的估計結果，可以看出，土地資源錯配的估計系數和顯著性未發生明顯改變，進一步表明土地資源錯配顯著抑制了城市綠色技術創新水平的提升。

表2 基準回歸結果

（二）機制分析

前文的理論分析結果表明，土地資源錯配主要是通過影響地方政府行為進而抑制城市綠色技術創新。為驗證“土地資源錯配→地方政府行為→城市綠色技術創新”這一邏輯，本文分別從地方政府財政支出結構以及地方政府環境規制強度兩個維度進行實證檢驗。表3 報告了中介效應模型的估計結果，其中，第（1）～（3）列為以財政支出結構作為中介變量的估計結果，第（4）～（6）列為以環境規制強度作為中介變量的估計結果。①由于部分城市環境規制強度指標數據缺失，故表3 第（4）～（6）列樣本量略小于基準回歸的2309 個。

表3 機制分析

從地方政府財政支出結構渠道看，表3 第（1）列估計結果對應于表2 第（5）列的結果，反映了土地資源錯配對城市綠色技術創新影響的總效應。表3 第（2）列估計結果顯示，土地資源錯配顯著降低了地方政府財政科技支出占比。第（3）列估計結果表明，財政科技支出占比的增加有利于城市綠色技術創新水平的提升，同時，第（3）列土地資源錯配的估計系數絕對值為0.132，小于第（1）列的0.138，說明財政科技支出占比在土地資源錯配負向影響城市綠色技術創新的過程中發揮了中介作用，從而驗證了假說1。

從地方政府環境規制強度渠道看，表3 第（4）列估計結果顯示，土地資源錯配對城市綠色技術創新的總效應為-0.143。第（5）列估計結果表明，土地資源錯配對地方政府環境規制強度具有顯著的負向影響。第（6）列估計結果顯示，環境規制強度的估計系數為負但不顯著，說明環境規制強度未對城市綠色技術創新產生顯著影響。這可能是因為，環境規制強度對綠色技術創新本身存在“創新補償”和“遵循成本”正反兩方面的作用，使得其未能發揮出明顯的中間渠道作用。本文的實證結果表明，土地資源錯配雖然降低了地方政府環境規制強度，但并未發現因此抑制城市綠色技術創新的實證證據，假說2 僅得到了部分驗證。

（三）異質性分析

1.綠色專利類型的異質性。既有研究表明，專利不僅有數量之分，也有質量之別。一般而言，在不同專利類別中，發明專利的申請周期最長、申請難度最大、所包含的技術含量也最高。［22］那么，土地資源錯配對不同類型綠色專利的影響是否存在異質性？為檢驗土地資源錯配對不同類型綠色創新的影響，本文分別以綠色發明專利授權數和綠色實用新型專利授權數的對數作為被解釋變量，并分別進行回歸。

表4 報告了不同類型綠色專利作為被解釋變量的估計結果。可以看出，第（1）列土地資源錯配的估計系數為-0.288，且在1%的水平上顯著，說明在其他條件不變的前提下，工礦倉儲用地供應面積占建設用地總供應面積比重每提高1 個百分點，將使得城市綠色發明專利數量降低約28.8%；第（2）列土地資源錯配的估計系數雖然為負，但不顯著，表明土地資源錯配對綠色實用新型專利不存在顯著影響。由此可見，土地資源錯配僅抑制了高質量的綠色技術創新，而對低質量的綠色技術創新并未產生實質影響。也就是說，土地資源錯配對城市綠色技術創新具有“減量降質”的雙重負向作用。

表4 綠色專利類型的異質性

2.城市基本特征的異質性。土地資源錯配對綠色技術創新的影響可能因城市基本特征不同而有所差異。為此，本文將分別從城市區位和城市規模兩個方面進行異質性分析。首先，地理區位是城市的固有基本屬性，本文按通常的東、中、西部地區劃分方式，將樣本城市劃分為東部地區城市和中西部地區城市兩個子樣本進行分組回歸。其次，城市規模大小體現了城市的要素集聚能力，本文借鑒聶長飛等的研究，將300 萬及以上人口城市定義為規模較大城市，300 萬以下人口城市則定義為規模較小城市，進行分樣本回歸。［23］

表5 報告了城市基本特征異質性的估計結果。可以看出，土地資源錯配的估計系數在中西部地區和規模較小城市顯著為負，說明土地資源錯配會顯著降低這些城市的綠色技術創新水平；相反，土地資源錯配的估計系數在東部地區和規模較大城市雖然為負但不顯著，說明土地資源錯配對這些城市的綠色技術創新水平不存在明顯的負向影響。這可能是因為，相對于中西部地區和規模較小城市而言，東部地區和規模較大城市經濟發展水平相對較高，土地資源配置的市場化程度也相對較高，這些地區土地資源錯配程度相對較低，最終使得其對城市綠色技術創新未能產生顯著的擠出效應。［24］

表5 城市基本特征的異質性

（四）穩健性檢驗

1.安慰劑檢驗。盡管本文引入了多個影響城市綠色技術創新的控制變量，但仍可能遺漏部分城市特征和其他不可觀測因素。考慮到這一問題，本文借鑒豆建民等的做法，設計了如下安慰劑檢驗：將不同城市的土地資源錯配程度進行隨機分配，得到虛擬的土地資源錯配數值，并重新進行回歸分析。［25］將上述過程重復進行1000 次，即可得到1000 次“虛擬”的估計結果。圖3 繪制了1000 次回歸中土地資源錯配t值的核密度圖，可以發現，安慰劑檢驗的t值分布與正態分布較為接近，說明遺漏變量和其他不可觀測因素并未對本文的估計結果產生實質性影響。

圖3 安慰劑檢驗

2.其他穩健性檢驗。除安慰劑檢驗外，本文還分別從四個方面對基準回歸進行穩健性檢驗，結果如表6 所示。

表6 穩健性檢驗

第一，替換核心解釋變量。本文參考謝冬水的研究，采用工礦倉儲用地出讓面積的對數值作為土地資源錯配的替代變量，并重新進行估計，估計結果見表6 第（1）列。［26］第二，解釋變量滯后一期。考慮到土地資源錯配對城市綠色技術創新的影響可能具有滯后性，同時，為緩解反向因果帶來的估計偏誤，本文對解釋變量進行滯后一期處理，并重新進行估計，估計結果見表6 第（2）列。第三，排除異常值的干擾。為排除研究樣本中可能存在的異常值對估計結果的影響，本文對所有變量進行1%水平上的Winsorize處理，并重新進行估計，估計結果見表6 第（3）列。第四，變換研究樣本。考慮到直轄市樣本行政地位特殊，為排除這一特殊因素對基準回歸結果的干擾，本文剔除了直轄市樣本，并重新進行估計，估計結果見表6 第（4）列。可以發現，無論采用何種穩健性檢驗，核心解釋變量的估計系數均在5%的水平上顯著為負，進一步表明本文的基準回歸結果是穩健的，即土地資源錯配對城市綠色技術創新產生了顯著的負向影響。

五、結論與政策建議

在中國，地方政府主導下的土地資源錯配可能對城市綠色技術創新產生長期的不利影響，進而阻礙“碳達峰”和“碳中和”目標的實現。本文基于中國2009 ～2017 年283 個城市的面板數據，首次系統考察了土地資源錯配對城市綠色技術創新的影響及其作用機制，并得到了如下主要研究結論：第一，土地資源錯配對城市綠色技術創新具有顯著的抑制作用，在經過安慰劑檢驗等一系列穩健性檢驗后，這一結論依然成立。第二，機制分析表明，土地資源錯配扭曲了地方政府財政支出結構，降低了城市財政科技支出，進而抑制了城市綠色技術創新。此外，土地資源錯配雖然降低了地方政府環境規制強度，但并未因此進一步降低城市綠色技術創新水平。第三，異質性分析發現，土地資源錯配僅降低了綠色發明專利數量，而未降低綠色實用新型專利數量。同時，土地資源錯配對城市綠色技術創新的負向影響僅在中西部地區和規模較小城市存在。

基于研究結論，本文提出如下政策建議：首先，完善財稅制度和地方官員績效考核機制，從源頭上緩解地方政府財政壓力和約束地方政府招商引資的“底線競爭”行為，進而從根本上遏制“以地融資”和“以地謀發展”模式。其次，緩解土地資源錯配對地方政府財政支出結構的負向影響。本文的研究表明，土地資源錯配通過扭曲地方政府財政支出結構進而抑制了城市綠色技術創新，因此，除了需要緩解土地資源錯配本身，還需要出臺相關政策減少其對地方政府財政支出結構的直接影響。2021 年6 月的《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》，無疑是對地方政府土地財政收入的管控，可以一定程度上減輕土地資源錯配導致的地方政府財政支出結構扭曲現象。最后，加大對欠發達城市綠色技術創新的政策支持力度。由于土地資源錯配僅抑制了中西部地區和規模較小城市的綠色技術創新水平，而這些城市本身的綠色技術創新水平相對較低、難度相對較大，土地資源錯配會導致這些城市與其他城市的差距進一步擴大，因此，有必要重點關注這些城市并加大對其綠色技術創新的政策支持力度。

責任編輯：任 玲