政府治理視角下促進(jìn)PPP落地水平研究

李秋雨　王松江

摘 要：為探究PPP模式落地水平在城市間的差異原因，文中構(gòu)建地方政府治理能力綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)并利用熵值法得出各地級(jí)市政府治理能力指數(shù)，基于2016—2021年我國(guó)257個(gè)地級(jí)市（除西藏地區(qū)、臺(tái)灣、香港、澳門(mén)外）的面板數(shù)據(jù)與財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)，實(shí)證分析地方政府治理能力、市場(chǎng)化程度、財(cái)政壓力與PPP落地水平之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府治理能力在5%的顯著性水平上促進(jìn)市政工程PPP項(xiàng)目落地；中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果顯示，財(cái)政壓力、市場(chǎng)化程度在影響機(jī)制中存在遮掩效應(yīng)，投資規(guī)模在財(cái)政壓力對(duì)落地水平的影響中具有中介作用；通過(guò)城市區(qū)位、經(jīng)濟(jì)水平、城市性質(zhì)與城市規(guī)模異質(zhì)性檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)在中部地區(qū)政府治理能力對(duì)PPP落地水平作用最大，而東南地區(qū)則出現(xiàn)抑制作用，在低經(jīng)濟(jì)地區(qū)中政府治理能力作用更大，而經(jīng)濟(jì)水平高的地區(qū)對(duì)財(cái)政的要求則更高；此外進(jìn)一步研究財(cái)政壓力的門(mén)檻效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)其對(duì)落地水平存在單門(mén)檻效應(yīng)，即當(dāng)財(cái)政壓力到達(dá)一定程度后對(duì)PPP落地水平具有抑制作用。

關(guān)鍵詞：PPP落地水平；地方政府治理；異質(zhì)性檢驗(yàn)；市場(chǎng)化程度；財(cái)政壓力

中圖分類(lèi)號(hào)：F 294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-7312（2023）05-0574-11Research on Promoting the Implementation of PPP Level

from the Perspective of Government Governance

——Based on the Panel Data Analysis of 257 Prefecture-level Cities

LI Qiuyu，WANG Songjiang

（School of Management and Economics，Kunming University，Kunming 650051，China）

Abstract：In order to explore the reasons for the difference in the implementation level of PPP model among cities，this paper constructs a comprehensive evaluation index of local government governance capacity and uses the entropy method to obtain the governance capacity index of local government governments，and empirically analyzes the relationship between local government governance capacity，marketization degree，fiscal pressure and PPP implementation level of 257 prefecture-level cities in China（except Tibet，Taiwan，Hong Kong and Macao）from 2016 to 2021.It is found that the governance capacity of local governments promotes the implementation level of municipal engineering PPP projects at a significant level of 5%.The results of the intermediary effect test show that there is a concealing effect in the influence mechanism of financial pressure and marketization degree，and the investment scale plays an intermediary role in the impact of financial pressure on the landing level.Through the test of heterogeneity of urban location，economic level，urban nature and city scale，it is found that the government governance capacity has the greatest effect on the PPP implementation level in the central region，while the inhibitory effect occurs in the southeast region，and the government governance capacity plays a greater role in the low economic area，while the financial requirements of the high economic level are higher.In addition，further research on the threshold effect of financial pressure shows that it has a single threshold effect on the implementation level，that is，when the financial pressure reaches a certain level，it has a restraining effect on the implementation level of PPP.

Key words：PPP implementation level；local government governance；heterogeneity test；marketization degree；financial pressures

0 引言

自2013年中國(guó)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委推動(dòng)PPP（Public-Private Partnership）模式政策的陸續(xù)出臺(tái)，全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模在2016—2017年呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)。但是，隨著PPP項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模的增加，也出現(xiàn)了許多實(shí)際問(wèn)題，如政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加和項(xiàng)目質(zhì)量的不均衡。隨后，我國(guó)在2018年發(fā)布清庫(kù)政策，使得PPP項(xiàng)目投資規(guī)模在2018—2019年出現(xiàn)下降，2020年以來(lái)呈小幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，增速明顯放緩，當(dāng)前可行性缺口補(bǔ)助是主流回報(bào)機(jī)制。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)，截至2022年12月底，全國(guó)累計(jì)PPP項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到9 734個(gè)、投資額達(dá)16.5萬(wàn)億元。市政工程PPP項(xiàng)目截至2021年12年31日，累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到4 145個(gè)，在所有行業(yè)中排名第一；累計(jì)投資額達(dá)到4.6萬(wàn)億元，僅次于交通運(yùn)輸，排名第二。

全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的建立，使得政府對(duì)PPP項(xiàng)目的管理更加規(guī)范化和透明化，但是各地級(jí)市的PPP項(xiàng)目落地水平之間卻呈現(xiàn)出了不同的差異。社會(huì)資本與政府合作的復(fù)雜性和不確定性是對(duì)各地級(jí)市政府治理能力的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的政府體系難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理。新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展的同時(shí)人民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求問(wèn)題日益突出，如何適應(yīng)和處理復(fù)雜的公共問(wèn)題已成為地方政府治理的重要議題。2021年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，再次將治理能力建設(shè)提到一個(gè)全新的高度，能否又好又快地實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是對(duì)各級(jí)政府執(zhí)政與治理能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。目前，PPP研究多集中在融資方式、合作模式、政府債務(wù)規(guī)模等方面，較少關(guān)注政府治理能力對(duì)落地水平的影響問(wèn)題。因此，從地方政府治理能力差異角度出發(fā)探究PPP落地問(wèn)題，既能厘清地方政府治理結(jié)構(gòu)，更能探析治理能力對(duì)PPP作用機(jī)理，為社會(huì)資本與政府合作項(xiàng)目發(fā)展提供參考。

1 文獻(xiàn)綜述與理論分析框架

1.1 文獻(xiàn)綜述

PPP模式通常被認(rèn)為不僅緩解了政府的財(cái)務(wù)壓力，而且降低了項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高了項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率[1-3]，然而政府追求社會(huì)利益的最大化與社會(huì)資本追求自身利益的最大化的不同，使得社會(huì)資本方可能采取損害項(xiàng)目利益的機(jī)會(huì)主義行為。另外，在PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，各方信息量掌握程度不同[4-5]。此時(shí)，信息不對(duì)稱問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)資本方的機(jī)會(huì)主義行為傾向更加強(qiáng)烈[6]，社會(huì)資本方實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)是保障自身的利益[7]，當(dāng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況差，盈利性不足，政府支付的不確定性較大時(shí)，社會(huì)資本方對(duì)未來(lái)運(yùn)營(yíng)狀況持悲觀態(tài)度[8-9]，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的落地失敗，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目不能達(dá)到提質(zhì)增效的目標(biāo)[10]。因此，政府在這一過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)正確的角色定位，建設(shè)高效的政府治理體制，增強(qiáng)政府契約精神、遵紀(jì)守規(guī)以及建立公平的營(yíng)商環(huán)境，從而提升不同行業(yè)私人部門(mén)投資意愿[11]。GALILEA[12]認(rèn)為政府治理能力和治理體系建設(shè)比國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目成功起到更大作用。

通過(guò)梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，已有文獻(xiàn)偏向于社會(huì)資本與政府合作的外部環(huán)境與影響因素研究，多集中于省級(jí)層面的數(shù)據(jù)研究，較少涉及地級(jí)市層面數(shù)據(jù)。然而，同一省份中的不同城市PPP落地水平差異，表明省級(jí)層面的結(jié)論不能應(yīng)用于地級(jí)市層面。此外，已有文獻(xiàn)較少涉及政府治理能力對(duì)PPP落地水平的影響，因此，文中聚焦于地級(jí)市層面探討政府治理能力與PPP模式落地水平差異問(wèn)題，分析地區(qū)特征對(duì)PPP落地的影響機(jī)制，從影響機(jī)制中發(fā)現(xiàn)落地差異的形成原因，從而更好的實(shí)現(xiàn)PPP的發(fā)展、政府治理機(jī)制的建設(shè)以及地方政府轉(zhuǎn)型升級(jí)，文中分析框架如圖1所示。

文中邊際貢獻(xiàn)有兩方面：第一，從政府治理能力差異這一角度切入，為提高PPP落地效率提供新的研究視角；第二，深入研究政府治理能力對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地的作用機(jī)理，為提升PPP項(xiàng)目落地水平與發(fā)展、優(yōu)化PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)境提供理論基礎(chǔ)。

1.2 理論分析框架及研究假設(shè)

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[13]。政府治理能力反映了對(duì)政府管理行為的評(píng)估，在政策穩(wěn)定性和管理能力各方面應(yīng)該具有較好口碑和信譽(yù)[14]，私營(yíng)部門(mén)會(huì)傾向于和治理能力較高的政府合作[15]。目前，政府治理能力對(duì)PPP落地水平的研究，可以分為，政府效能[16]、政府債務(wù)治理[17]、信用風(fēng)險(xiǎn)治理[18]等多個(gè)方面。政府治理能力提升對(duì)不同行業(yè)私人部門(mén)投資意愿影響效果存在差異，政府契約精神、遵紀(jì)守規(guī)、建立公平的營(yíng)商環(huán)境能夠顯著實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地執(zhí)行。政府治理為公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、維護(hù)公共利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行，因此，文中提出假設(shè)H1：政府治理能力可以提高當(dāng)?shù)卣c社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地水平。

2022年10月16日，習(xí)近平主席在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告中提到要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)在資源配置、激發(fā)經(jīng)濟(jì)實(shí)體活力、提高資源配置效率和微觀經(jīng)濟(jì)效率方面起著決定性的作用。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境[19]，私營(yíng)部門(mén)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)標(biāo)的公平地位是私營(yíng)部門(mén)積極參與PPP融資模式的前置條件，地方政府應(yīng)努力降低私營(yíng)部門(mén)參與競(jìng)標(biāo)前期成本和機(jī)會(huì)成本[20-21]。PPP旨在優(yōu)化資源配置，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)效率，是政府實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化的重要手段。政府治理能夠?qū)κ袌?chǎng)和政府失靈起到補(bǔ)充作用，有助于促進(jìn)政府和市場(chǎng)合作，為PPP項(xiàng)目提供可靠穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。因此，文中提出假設(shè)H2：政府治理能影響市場(chǎng)化程度從而提高PPP落地水平。

中央政府提倡和推廣PPP模式的初衷是以財(cái)政資源指導(dǎo)市場(chǎng)資源為舉措，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮重要作用，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量與效率，從而緩解地方財(cái)政收支矛盾[22]。在理論層面，PPP模式能夠?yàn)榈胤秸謸?dān)財(cái)政壓力，分散融資風(fēng)險(xiǎn)，提高資源配置效率[23]，但在實(shí)踐層面，PPP模式的應(yīng)用效果卻錯(cuò)綜復(fù)雜。一方面，PPP模式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施供給效率提升有一定的推動(dòng)效果[24]；另一方面，地方政府的非理性舉債動(dòng)機(jī)可能將PPP模式異化為地方政府“明股實(shí)債”的融資渠道，在無(wú)形中積累為隱性債務(wù)[25]。對(duì)于財(cái)政壓力對(duì)政府與社會(huì)資本合作的研究中，沈俊鑫（2020）[26]、王嶺（2019）[27]認(rèn)為財(cái)政壓力并非直接影響PPP落地，談婕則認(rèn)為政府財(cái)政能力和組織能力積極地影響了PPP落地速度?？梢?jiàn)，對(duì)于財(cái)政壓力對(duì)PPP影響機(jī)制與路徑方面還有待進(jìn)一步研究。因此，文中提出假設(shè)H3：政府治理能影響財(cái)政壓力從而提高PPP落地水平。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 指標(biāo)選取

2.1.1 被解釋變量

文中的被解釋變量為市政工程PPP落地水平，即項(xiàng)目落地金額/項(xiàng)目總金額。在財(cái)政部PPP庫(kù)中，2016年之前我國(guó)市政工程類(lèi)PPP項(xiàng)目較少，且合作模式多為政府付費(fèi)。因此，文中剔除沒(méi)有PPP項(xiàng)目的地級(jí)市，選擇了2016—2021年的257個(gè)城市數(shù)據(jù)為樣本，共4 113個(gè)市政工程PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)。采用Python及手工整理的方式，收集、清洗數(shù)據(jù)，以此數(shù)據(jù)集為研究樣本，匹配城市層級(jí)面板數(shù)據(jù)。

2.1.2 解釋變量

文中的核心解釋變量為地方政府治理能力指數(shù)，為更加全面反映地方政府治理能力，文中參考儲(chǔ)德銀（2021）[28]關(guān)于政府治理能力指標(biāo)，基于數(shù)據(jù)可得性從地級(jí)市層面設(shè)置了政府績(jī)效、監(jiān)管質(zhì)量、政府信譽(yù)、民生保障、科技創(chuàng)新五個(gè)一級(jí)指標(biāo)組成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，負(fù)指標(biāo)包括政府相對(duì)規(guī)模、環(huán)境監(jiān)管、公共安全監(jiān)管，其余為正指標(biāo)，政府治理能力指數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見(jiàn)表1，采用熵權(quán)法得出地方政府治理能力指數(shù)。

2.1.3 中介變量

文中選取財(cái)政壓力、市場(chǎng)化程度作為中介變量。關(guān)于“財(cái)政壓力”的概念，學(xué)術(shù)界還未達(dá)成統(tǒng)一的定義，但主流文獻(xiàn)均采用財(cái)政收支不平衡程度來(lái)定義“財(cái)政壓力”?？紤]到文中研究地級(jí)市層面，采用“地級(jí)市政府財(cái)政壓力=預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出-預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入”，財(cái)政凈收入越小表示財(cái)政壓力越大，反之亦然。市場(chǎng)化程度指數(shù)來(lái)源于《中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》。

2.1.4 控制變量

為更客觀地分析以上因素對(duì)PPP項(xiàng)目落地水平的作用，文中在綜合分析前人已有的研究成果后，控制如下變量：①城鎮(zhèn)化率（各地級(jí)市城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝冢?；②投資規(guī)模（各地級(jí)市市政工程PPP項(xiàng)目年平均投資額）；③對(duì)外開(kāi)放水平（實(shí)際使用外資）；④產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（各地級(jí)市第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/GDP）；⑤經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（各地級(jí)市人均GDP）。

2.2 模型構(gòu)建

為檢驗(yàn)地方政府治理能力對(duì)PPP落地水平的影響，文中設(shè)置基本面板模型為

其中：i為省份；t為年份；Lanit為城市i在t年的PPP落地水平；Capit為城市i在t年的地方政府治理能力；Xit為城市i在t年的各個(gè)控制變量，包含城鎮(zhèn)化率、投資規(guī)模、對(duì)外開(kāi)放水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；μi，μt分別為時(shí)間固定效應(yīng)、個(gè)體固定效應(yīng)；εit為式（1）的隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)；α1衡量了政府治理能力對(duì)PPP落地水平的整體影響。

為了進(jìn)一步檢驗(yàn)地方政府治理能力的影響機(jī)制，文中采用溫忠麟和葉寶娟（2014）[29]的中介效應(yīng)，將市場(chǎng)化程度和財(cái)政壓力作為中介變量，中介效應(yīng)模型如下

其中：Bit為中間變量，指城市i在t年的的市場(chǎng)化程度或財(cái)政壓力；δit，ξit 分別為式（2）、式（3）的隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

在分析財(cái)政壓力與PPP落地水平的非線性效應(yīng)時(shí)，使用的門(mén)檻模型如下

其中：Finit為i省在t年的財(cái)政壓力；θit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)；γ為門(mén)檻值。

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

文中選取2016—2021年我國(guó)257個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)以及2 402個(gè)市政工程類(lèi)PPP項(xiàng)目作為樣本數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部PPP庫(kù)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)站及各省市統(tǒng)計(jì)年鑒。為了緩解模型中的內(nèi)生性問(wèn)題，文中將核心解釋變量、中介變量與控制變量采取滯后一期處理，并將部分變量對(duì)數(shù)化與歸一化處理以消除可能存在的異方差問(wèn)題。各變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2。

3 基準(zhǔn)回歸與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

3.1 基準(zhǔn)回歸

為了檢驗(yàn)地方政府治理能力對(duì)PPP落地水平的影響，文中使用雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行實(shí)證分析，運(yùn)用Stata 16軟件對(duì)方程（1）進(jìn)行回歸。政府治理能力對(duì)PPP落地水平基準(zhǔn)回歸結(jié)果見(jiàn)表3，政府治理能力指標(biāo)對(duì)PPP落地水平回歸結(jié)果見(jiàn)表4?？梢园l(fā)現(xiàn)表3中，不論是否加入控制變量，地方政府治理能力對(duì)PPP落地水平具有促進(jìn)作用，驗(yàn)證了假設(shè)H1。在加入控制變量后，地方政府治理能力在5%的顯著性水平上促進(jìn)市政工程PPP項(xiàng)目的落地水平，即每增加1個(gè)單位，PPP落地水平增加0.683個(gè)單位。控制變量方面，列（2）回歸結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)化率、對(duì)外開(kāi)放水平對(duì)落地水平具有抑制的作用，增加1%落地水平分別降低0.281、0.011個(gè)單位。城鎮(zhèn)化率越高，對(duì)外開(kāi)放程度越高的地級(jí)市，表明地區(qū)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)中從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)的人口占比越高而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口相對(duì)越低，其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)相對(duì)飽和且對(duì)PPP模式的依賴更少，因此在城鎮(zhèn)化率較低的地方，落地水平更高。同樣，投資規(guī)模越大的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)作周期也較長(zhǎng)、投資數(shù)額更大，涉及各類(lèi)問(wèn)題，從而增加市政工程PPP項(xiàng)目“落地難”的風(fēng)險(xiǎn)。

表4中，將政府治理能力的各分指標(biāo)（政府績(jī)效、監(jiān)管質(zhì)量、政府信譽(yù)、民生保障、科技創(chuàng)新）進(jìn)行逐步回歸，從實(shí)證結(jié)果來(lái)看，政府績(jī)效、政府信譽(yù)、科技創(chuàng)新對(duì)落地水平具有促進(jìn)作用，但民生保障對(duì)PPP落地水平具有抑制作用，監(jiān)管質(zhì)量對(duì)落地水平的影響不顯著。政府績(jī)效在5%的顯著性水平下對(duì)落地水平產(chǎn)生促進(jìn)作用，即政府績(jī)效上升1個(gè)單位，PPP落地水平增加1.901個(gè)單位；政府信譽(yù)在1%的顯著性水平下對(duì)落地水平產(chǎn)生促進(jìn)作用，即政府信譽(yù)上升1個(gè)單位，PPP落地水平增加2.130個(gè)單位，科技創(chuàng)新每上升1個(gè)單位，PPP落地水平增加1.223個(gè)單位。因此，地級(jí)市政府規(guī)模越小，社會(huì)投資產(chǎn)出率越高，政府腐敗程度越低，區(qū)域創(chuàng)新程度越高的環(huán)境使得PPP落地更好。

民生保障在10%的顯著性水平下對(duì)落地水平產(chǎn)生抑制作用，即民生保障上升1個(gè)單位，PPP落地水平降低1.537個(gè)單位。民生保障越高的地級(jí)市表明其市政設(shè)施越完善，民眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的要求也越高，因此會(huì)在一定程度上對(duì)PPP項(xiàng)目有著更高的要求從而影響其落地速度。從系數(shù)上看，政府績(jī)效與政府信譽(yù)對(duì)落地水平的影響最大，表明地級(jí)市政府在提高政府治理能力促進(jìn)落地水平時(shí)，更要注重投入產(chǎn)出效率與政府廉潔度。

3.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為確保結(jié)論具有穩(wěn)健性，文中更換被解釋變量與剔除省會(huì)直轄市進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果分別見(jiàn)表5和表6。參考李學(xué)樂(lè)（2017）[30]對(duì)PPP落地水平的測(cè)量，將PPP落地水平替換為PPP落地金額/地級(jí)市GDP的結(jié)果，結(jié)果見(jiàn)表5列（1）～（4）。由于直轄市在行政等級(jí)上屬于省級(jí)，為避免其對(duì)回歸結(jié)果的影響，文中剔除四個(gè)直轄市以及省會(huì)城市進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。結(jié)果見(jiàn)表6列（1）～（4）。

不管是替換被解釋變量，還是改變樣本數(shù)量，結(jié)果都得出Cap對(duì)PPP落地水平的回歸為正，且在5%的顯著性水平上，即政府治理能力能夠顯著促進(jìn)PPP落地水平的提升，回歸結(jié)果與上文基準(zhǔn)回歸一致，回歸結(jié)果在更換被解釋變量與剔除省會(huì)直轄市后依然穩(wěn)健。

3.3 內(nèi)生性檢驗(yàn)

文中參照選取滯后一期的政府治理能力作為工具變量，滯后一期的政府治理能力與當(dāng)期擾動(dòng)項(xiàng)不存在互為因果關(guān)系。此外，鑒于PPP落地水平的動(dòng)態(tài)慣性特征，當(dāng)期PPP落地水平可能受到上一期值的影響，因此進(jìn)一步采用兩步系統(tǒng)GMM方法進(jìn)行動(dòng)態(tài)面板回歸。將解釋變量（Cap）、投資規(guī)模（Sca）作為內(nèi)生變量，城鎮(zhèn)化率（Tow）等其他控制變量為前定變量，以其一階和二階變量為工具變量，結(jié)果見(jiàn)表7。根據(jù)回歸結(jié)果可知，在工具變量與系統(tǒng)GMM回歸下，Cap系數(shù)與前述方向一致且通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，驗(yàn)證結(jié)論穩(wěn)健。

4 機(jī)制分析與異質(zhì)性檢驗(yàn)

4.1 政府治理能力對(duì)PPP落地水平機(jī)制分析

4.1.1 政府治理能力通過(guò)市場(chǎng)化程度、財(cái)政壓力對(duì)PPP落地水平的影響機(jī)制分析

表8中是對(duì)市場(chǎng)化程度、財(cái)政壓力的中介效應(yīng)檢驗(yàn)。列（2）為政府治理能力對(duì)市場(chǎng)化程度的影響。可以發(fā)現(xiàn)，該影響效應(yīng)顯著為負(fù)，影響系數(shù)為-0.387，說(shuō)明目前的政府治理能力體系對(duì)市場(chǎng)化程度存在抑制作用。列（3）顯示，在加入中介變量市場(chǎng)化程度后，政府治理能力和市場(chǎng)化程度的回歸系數(shù)均為正，且通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明樣本中市場(chǎng)化程度存在遮掩效應(yīng)，即政府治理能力能夠影響市場(chǎng)化程度從而增加PPP落地水平，驗(yàn)證了假設(shè)H2，間接效應(yīng)與直接效應(yīng)比重的絕對(duì)值為0.069 6。列（4）為政府治理能力對(duì)財(cái)政壓力的影響，影響系數(shù)為0.08且在5%的顯著性水平下正相關(guān)，表明目前的政府治理能力體系促進(jìn)財(cái)政壓力增長(zhǎng)。列（5）顯示，在加入中介變量財(cái)政壓力后，財(cái)政壓力的回歸系數(shù)為負(fù)，且通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，表明財(cái)政壓力同樣存在遮掩效應(yīng)，即政府治理能力能夠影響財(cái)政壓力從而增加PPP落地水平，驗(yàn)證了假設(shè)H3，間接效應(yīng)占直接效應(yīng)比重的絕對(duì)值為0.062 3。

4.1.2 財(cái)政壓力通過(guò)投資規(guī)模對(duì)PPP落地水平的影響機(jī)制分析

對(duì)“財(cái)政壓力—投資規(guī)模—PPP落地水平”的檢驗(yàn)見(jiàn)表8。列（7）為財(cái)政壓力對(duì)投資規(guī)模的影響。可以發(fā)現(xiàn)，該影響效應(yīng)顯著為正，表明財(cái)政壓力促進(jìn)投資規(guī)模的擴(kuò)大。列（8）顯示，在加入中介變量投資規(guī)模后，財(cái)政壓力和投資規(guī)模的回歸系數(shù)為負(fù)，且通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，即存在部分中介效應(yīng)。中介效應(yīng)量為0.144，占總效應(yīng)23.3%。

4.2 異質(zhì)性檢驗(yàn)

4.2.1 城市區(qū)位異質(zhì)性檢驗(yàn)

為探究不同城市區(qū)位中，政府治理能力對(duì)市政工程PPP項(xiàng)目落地水平的影響，文中按照余明桂（2008）[31]的區(qū)域分類(lèi)分別對(duì)東南（蘇、滬、浙、閩和粵）、環(huán)渤海（京、津、冀和魯）、中部（皖、豫、鄂、湖和贛）、東北（黑、吉、遼）、西南（云、貴、桂、川、渝和瓊）、西北（晉、陜、內(nèi)蒙古、寧、青、甘和新）地區(qū)的子樣本進(jìn)行雙固定效應(yīng)回歸分析。

從表9可以看出，政府治理能力對(duì)市政工程PPP項(xiàng)目落地水平的影響呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異性。但值得注意的是，在東南地區(qū)政府治理能力對(duì)落地水平在5%的顯著性水平下呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)，即政府治理能力每增加1%，落地水平降低1.635個(gè)單位。政府治理能力在中部地區(qū)促進(jìn)作用更大，在5%的顯著性水平下呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即治理能力增加1%，落地水平增加1.217個(gè)單位。財(cái)政壓力在東南地區(qū)呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)，而在西北地區(qū)呈現(xiàn)正相關(guān)但不顯著，即在東南地區(qū)財(cái)政壓力越大，落地水平越低；從政府付費(fèi)項(xiàng)目占總項(xiàng)目的比重來(lái)看，東南地區(qū)占比最大為0.499%，西北地區(qū)占比最小為0.331%。東南地區(qū)更加依賴政府付費(fèi)模式，政府的財(cái)政收入對(duì)PPP落地水平的影響要比其他地區(qū)更大，因此會(huì)出現(xiàn)財(cái)政壓力越大，落地水平越低的狀況。而西北地區(qū)更加依賴可行性缺口補(bǔ)助與使用者付費(fèi)，財(cái)政壓力對(duì)其的影響較小。因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為不富裕的地區(qū)來(lái)說(shuō)，應(yīng)更多的采取可行性缺口補(bǔ)助與使用者付費(fèi)模式來(lái)緩解政府的財(cái)政壓力，從而提高PPP落地水平。而市場(chǎng)化程度僅在西南地區(qū)顯著正相關(guān)。

4.2.2 城市經(jīng)濟(jì)水平與城市性質(zhì)異質(zhì)性檢驗(yàn)

經(jīng)濟(jì)水平分類(lèi)按照GDP將地級(jí)市分為高經(jīng)濟(jì)地區(qū)與低經(jīng)濟(jì)地區(qū)，城市類(lèi)型根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的資源型和非資源型城市分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，將257個(gè)城市劃分為資源型城市97個(gè)，非資源型城市160個(gè)。結(jié)果見(jiàn)表10，在低經(jīng)濟(jì)區(qū)域中政府治理能力、市場(chǎng)化程度呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，而在高經(jīng)濟(jì)地區(qū)財(cái)政壓力與投資規(guī)模的負(fù)相關(guān)則更為顯著。在非資源城市的回歸結(jié)果中，政府治理能力與市場(chǎng)化程度更能促進(jìn)PPP的落地，分別提高0.757與0.130個(gè)單位。

4.2.3 城市規(guī)模異質(zhì)性檢驗(yàn)

城市規(guī)模的分類(lèi)按照小城市（50萬(wàn)人以下）、中等城市（50萬(wàn)～100萬(wàn)）、大城市（100萬(wàn)～500萬(wàn)）、特大城市（500萬(wàn)以上），對(duì)城市規(guī)模的異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果如下。人口越多，城市規(guī)模就越大，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的要求也越高。因此，可以看到在中等城市中，政府治理與市場(chǎng)化對(duì)其的要求并不高，在大城市中政府治理與市場(chǎng)化更為顯著，而在特大城市中，財(cái)政壓力的抑制作用，要大于其他類(lèi)型的城市，這一結(jié)果與表10中經(jīng)濟(jì)水平異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)論相符，即在經(jīng)濟(jì)水平越高的城市中，PPP項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政的要求越高。

4.3 財(cái)政壓力對(duì)PPP落地水平的門(mén)檻效應(yīng)分析

由于門(mén)檻模型只能用于平衡面板數(shù)據(jù)，因此文中將面板數(shù)據(jù)調(diào)整后，刪除了七臺(tái)河、綏化市、鷹潭市的面板數(shù)據(jù)，剩下254個(gè)城市、1 270個(gè)樣本。由面板回歸結(jié)果可知：財(cái)政壓力對(duì)市政工程PPP落地水平產(chǎn)生了顯著的線性影響，由于財(cái)政壓力對(duì)落地水平的影響是多方面的，為檢驗(yàn)其是否存在非線性關(guān)系，根據(jù)Hansen（1999）[32]的研究思路，對(duì)門(mén)檻效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)。

表11中，財(cái)政壓力單一門(mén)檻（采用Bootstrap方法反復(fù)抽樣1 000次得到的結(jié)果）在5%的顯著性水平下顯著，而雙重門(mén)檻和三重門(mén)檻未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，因此，財(cái)政壓力PPP落地水平存在的單門(mén)檻效應(yīng)。依據(jù)門(mén)檻值0.216，研究不同區(qū)間內(nèi)財(cái)政壓力對(duì)落地水平的影響。圖2為財(cái)政壓力單門(mén)檻估計(jì)值及其置信區(qū)間。

表12顯示不論是否加入控制變量，財(cái)政壓力低于門(mén)檻值時(shí)，其對(duì)PPP落地水平存在促進(jìn)作用；當(dāng)財(cái)政壓力超過(guò)門(mén)檻值時(shí)，其對(duì)落地水平存在顯著的抑制作用。在加入控制變量后，財(cái)政壓力每增加1個(gè)單位，PPP落地水平降低0.878個(gè)單位。當(dāng)超過(guò)財(cái)政壓力門(mén)檻值時(shí)，由于信息不對(duì)稱，新建企業(yè)、外來(lái)投資和風(fēng)險(xiǎn)資本等均對(duì)地方政府的廉政、社會(huì)管理以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力保持懷疑與觀望的態(tài)度，因而降低了PPP落地水平。

當(dāng)政府不存在財(cái)政壓力或存在較少的財(cái)政壓力時(shí)，對(duì)PPP模式的落地具有促進(jìn)作用，表明適度的財(cái)政壓力有利于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有利于提高投資等對(duì)該地區(qū)的信心指數(shù)，進(jìn)而吸引更多的社會(huì)資本，從而提高落地水平。財(cái)政壓力門(mén)檻值兩端的變化，使得政府治理能力對(duì)PPP落地水平的作用也呈現(xiàn)不同。當(dāng)政府財(cái)政壓力促進(jìn)PPP落地水平時(shí)，即在財(cái)政壓力的可接受范圍內(nèi)，政府治理能力對(duì)PPP的作用更?。回?cái)政壓力超過(guò)門(mén)檻值后，政府治理能力對(duì)PPP項(xiàng)目的作用提高，表明政府治理能力在財(cái)政壓力變大時(shí)能夠起到控制的作用，因此政府治理能力對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展具有很大的促進(jìn)作用。

5 結(jié)語(yǔ)

文中基于2016—2021年我國(guó)257個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)與財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)，實(shí)證分析地方政府治理能力、市場(chǎng)化程度、財(cái)政壓力與PPP落地水平之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)地方政府治理能力在5%的顯著性水平上促進(jìn)市政工程PPP項(xiàng)目落地，且呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性，在中部地區(qū)促進(jìn)作用最大；機(jī)制檢驗(yàn)表明，財(cái)政壓力、市場(chǎng)化程度存在遮掩效應(yīng)，此外投資規(guī)模在財(cái)政壓力對(duì)項(xiàng)目落地的影響中具有中介作用；財(cái)政壓力存在單門(mén)檻效應(yīng)，即對(duì)PPP落地水平的作用呈現(xiàn)倒“U”形，且財(cái)政壓力的變化使得政府治理能力對(duì)落地水平發(fā)揮的作用不同。

1）各地級(jí)市政府應(yīng)積極提高政府治理能力水平。政府應(yīng)該積極轉(zhuǎn)型，注意完善地方政府管理制度，提高政府治理能力，包括提升政府績(jī)效、監(jiān)管質(zhì)量、政府信譽(yù)、民生保障與科技創(chuàng)新程度，從而實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政壓力的有效控制，充分發(fā)揮市場(chǎng)，合理實(shí)現(xiàn)資源配置，從而提升PPP落地水平實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化與完善化。

2）強(qiáng)化PPP政府支出責(zé)任管理。政府保持適當(dāng)?shù)呢?cái)政壓力有利于PPP的發(fā)展，但是過(guò)大的財(cái)政壓力會(huì)導(dǎo)致PPP模式發(fā)展緩慢，并且會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致政府財(cái)政的加大，因此在財(cái)政壓力過(guò)大的區(qū)域不適合采用政府付費(fèi)模式。此外，適當(dāng)放寬10%財(cái)政承受能力紅線，應(yīng)對(duì)各地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)狀況，發(fā)展更為彈性的約束性指標(biāo)。

3）良好營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。公共基礎(chǔ)設(shè)施在推進(jìn)過(guò)程中，為加快項(xiàng)目落地水平，首先需要構(gòu)建良好的營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)社會(huì)資本投資的信心；其次，大力推廣示范項(xiàng)目，宣傳成功經(jīng)驗(yàn)，逐步降低社保、基金等長(zhǎng)期資金進(jìn)入門(mén)檻，增強(qiáng)PPP的流動(dòng)性。

參考文獻(xiàn)：

[1] WANG L G，ZHANG X Q.Bayesian analytics for estimating risk probability in PPP Waste-to-Energy projects[J].Journal of Management in Engineering，2018，34（06）：1-13.

[2]SHARAFI A，AMALNICK M S，TALEIZADEH A A.Outcome of financial conflicts in the operation phase of public-private partnership contracts[J].Journal of Construction Engineering and Management，2021，147（06）：1-13.

[3]史玉芳，宋平平.基于模糊綜合評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇研究[J].技術(shù)與創(chuàng)新管理，2019，40（03）：343-348.

[4]PANDA D K.Public private partnerships and value creation：the role of relationship dynamics[J].International Journal of Organizational Analysis，2016，24（01）：162-183.

[5]PARKER D W，DRESSEL U，CHEVERS D，et al.Agency theory perspective on public-private-partnerships：international development project[J].International Journal of Productivity & Performance Management，2018，67（02）：239-259.

[6]MARQUES R C，BERG S.Risks，contracts，and private-sector participation in infrastructure[J].Journal of Construction Engineering & Management，2012，137（11）：925-932.

[7]王穎林，劉繼才，賴芨宇.基于投資方投機(jī)行為的PPP項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制博弈研究[J].管理工程學(xué)報(bào)，2016，30（02）：223-232.

[8]楊文珂，張廣欣，何建敏.跨國(guó)綠色創(chuàng)新國(guó)際合作中機(jī)會(huì)主義行為治理機(jī)制研究[J].中國(guó)管理科學(xué)，2021，29（04）：213-224.

[9]YOU J Y，CHEN Y Q，WANG W Q，et al.Uncertainty，opportunistic behavior，and governance in construction projects：The efficacy of contracts[J].International Journal of Project Management，2018，36（05）：795-807.

[10]張?jiān)迫A，伊弘陽(yáng).基于計(jì)算實(shí)驗(yàn)的PPP項(xiàng)目多主體協(xié)同合作行為激勵(lì)仿真研究[J].技術(shù)與創(chuàng)新管理，2022，43（04）：441-452.

[11]鄭子龍.政府治理與PPP項(xiàng)目投資——來(lái)自發(fā)展中國(guó)家面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)分析[J].世界經(jīng)濟(jì)研究，2017（05）：62-77+136.

[12]GALILEA P，MEDDA F.Does the political and economic context influence the success of a transport project？An analysis of transport public-private partnerships[J].Research in Transportation Economics，2010，30：102-109.

[13]劉家義.國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家審計(jì)——制度保障與實(shí)踐邏輯[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015（09）：64-83+204-205.

[14]張萌物，郝瑞華.國(guó)內(nèi)城市治理研究綜述（2001—2016）——評(píng)述與展望[J].技術(shù)與創(chuàng)新管理，2017，38（05）：479-485.

[15]WANG H，LIU Y，XIONG W，et al.Government support programs and private investments in PPP markets[J].International Public Management Journal，2018（08）：1-25.

[16]宋文娟.買(mǎi)方市場(chǎng)還是賣(mài)方市場(chǎng)——政府效能、國(guó)家汲取能力和PPP引資[J].公共管理與政策評(píng)論，2022，11（03）：141-154.

[17]蔡利，段康.政府審計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)治理的效應(yīng)研究[J].審計(jì)研究，2022（02）：31-42.

[18]竇爾翔，同勤學(xué)，劉峻榜.“一帶一路”P(pán)PP項(xiàng)目政府信用風(fēng)險(xiǎn)治理研究——基于TIF（塔福）域理論視角[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019，48（06）：53-62.

[19]徐水太，袁北飛.營(yíng)商環(huán)境影響PPP項(xiàng)目落地率的組態(tài)分析[J].財(cái)會(huì)月刊，2021（22）：115-121.

[20]DE SCHEPPER S，HAEZENDONCK E，DOOMS M.Understanding pre-contractual transaction costs for public-private partnership infrastructure projects[J].International Journal of Project Management，2015，33（04）：932-946.

[21]姜方放.地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析、問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施[J].技術(shù)與創(chuàng)新管理，2010，31（05）：586-588.

[22]陳菁泉，劉淑敏，彭雪鵬，等.地方政府融資方式的地區(qū)差異及其影響機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2022，42（12）：32-47.

[23]馮凈冰，章韜，陳釗.政府引導(dǎo)與市場(chǎng)活力——中國(guó)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本吸納[J].經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2020（05）：19-31.

[24]鮑曙光.農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作是否推動(dòng)了縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展？——基于多期倍差法的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2022（01）：61-75.

[25]汪峰，熊偉，張牧揚(yáng)，等.嚴(yán)控地方政府債務(wù)背景下的PPP融資異化——基于官員晉升壓力的分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2020，19（03）：1103-1122.

[26]沈俊鑫，顧昊磊.供應(yīng)鏈治理體系視閾下養(yǎng)老PPP項(xiàng)目落地率影響因素分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2020，42（10）：69-76.

[27]王嶺，閆東藝，周立宏.財(cái)政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“落地難”嗎？——基于城市面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析[J].財(cái)經(jīng)論叢，2019，1-10.

[28]儲(chǔ)德銀，費(fèi)冒盛.財(cái)政縱向失衡、轉(zhuǎn)移支付與地方政府治理[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2021，42（02）：51-66.

[29]溫忠麟，葉寶娟.中介效應(yīng)分析——方法和模型發(fā)展[J].心理科學(xué)進(jìn)展，2014，22（05）：731-745.

[30]李學(xué)樂(lè)，吳健，禇昭華.PPP項(xiàng)目落地水平的影響因素研究——基于區(qū)域發(fā)展成熟度與政府信譽(yù)的對(duì)比分析［J］.金融與經(jīng)濟(jì)，2017（09）：56-63.

[31]余明桂，潘紅波.政治關(guān)系、制度環(huán)境與民營(yíng)企業(yè)銀行貸款[J].管理世界，2008（08）：9-21+39+187.

[32]HANSEN B E.Threshold effects in non-dynamic panels：Estimation，testing，and inference[J].Journal of Econometrics，1999，93（02）：345-368.

（責(zé)任編輯：王強(qiáng)）

收稿日期：2023-05-05

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（20VYJ028）

作者簡(jiǎn)介：李秋雨（1998—），女，四川宜賓人，研究生，主要從事PPP項(xiàng)目治理方向的研究。