檔案工作協同監管體系構建探析

周耀林 徐雅暉/武漢大學信息管理學院

檔案工作監管是監管主體依照法律、行政法規有關檔案工作的規定，對轄區內的檔案館、機關、團體、企事業單位的檔案工作進行監督檢查，頒布、補充檔案工作的規章制度，敦促、禁止、限制檔案工作的開展等行為[1]。2020年6月，《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）強調了“監督檢查”。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）也提出了“部門協同、區域協同、行業協同”的檔案工作協同監管要求，體現了國家層面對檔案工作監管的高度重視。然而，畢竟相關要求提出的時間不長，如何建立高效協同的檔案工作監管體系是需要深入研究的課題。

1 檔案工作監管面臨的主要問題

在新一輪檔案機構改革后，多樣化的檔案行政管理職能、人員及編制的重組結構影響了我國檔案工作監管的體系化，阻礙了檔案主管部門監管職能的有效發揮。檔案工作監管面臨機構重組、體制落后和人才不足的三重困境。

1.1 機構改革導致監管能力不濟

我國在2018年啟動了新一輪檔案機構改革，但由于改革方案和落實程度不同，因此檔案局掛牌情況、檔案館隸屬變化、職能相近部門整合程度方面均存在差異[2]。當前，根據人員、編制和職能的劃歸情況，我國檔案機構改革模式可以分為分離式、協助式和代勞式三種[3]。在分離式機構改革中，檔案工作的監管職能被劃歸至黨委辦，同級檔案館則繼續承擔檔案業務工作，檔案局館的職能、人員和編制呈現分離狀態[4]。這種分離使得檔案局的行政職能與檔案工作的專業能力也分割開來，從而導致檔案局的獨立監管能力遭遇嚴峻挑戰。在協助式和代勞式的改革方案中，檔案機構的重組形式更為復雜。單純依靠行政力量的監管模式不能適應多樣的改革結構，使得檔案主管部門履職能力參差不齊，影響了監管職能的發揮。

1.2 條塊結合導致監管邊界模糊

檔案工作監管的“條塊結合”是指檔案主管部門宏觀指導，行業主管部門具體管理的監管體制。然而，實際工作中的“條塊結合”容易造成監管的“條塊分割”，行業主管部門的垂直監管往往難以落實，而地方檔案主管部門的橫向監管又受到制約，二者的職能交叉又會滋生其他不和諧因素[5]。比如，我國各地城建檔案館隸屬于建設系統，城市建設項目檔案工作的監管由城建檔案館負責，這在一定程度上限制了檔案主管部門的履職范圍和監管效力[6]。在實際工作中，城建檔案館又大多采用項目竣工驗收的方式來監管檔案工作，監管方式簡單且管控能力較弱，進一步影響了建設項目檔案的整體質量。這種傳統的“條塊結合”管理體制容易導致權責邊界模糊不清，進而形成監管重疊或空白領域。

1.3 人才不足導致監管隊伍薄弱

監管隊伍是監管工作的開展基礎，隊伍建設的水平深刻影響監管職能的履行能力。目前我國檔案工作監管隊伍還存在人員隸屬混亂、青年儲備人才不足等問題，檔案工作監管隊伍的綜合素質和專業水平難以滿足檔案工作協同監管的需要。機構改革后，部分地區檔案機構的監管職能伴隨著局館分離而完成轉移，但負責監管的工作人員卻沒有與職能轉移相匹配，檔案機構內人員隸屬情況不夠清晰。此外，我國檔案主管部門和綜合檔案館的隊伍以35歲至49歲人員居多，檔案行政的青年儲備人才不足，新生力量薄弱[7]。人員數量和質量難以適應監管工作需求，短時間內也難以補足，從而形成了檔案工作監管主體單一、監管力量薄弱的局面。

2 檔案工作協同監管體系的基本框架

回應性監管理論是國際上監管研究領域中最具影響力的理論之一[8]。回應性監管理論強調行政力量和非行政力量的有機結合，倡導建立多方合作型的監管體系，在橫向維度上聚焦監管主體間監管權的分配方案，在縱向維度上關注監管策略的金字塔模型[9]。回應性監管模式的協同結構優勢有利于彌補單一性監管模式的不足，優化監管主體間的權責分配問題。面對機遇與挑戰，檔案系統要借鑒回應性監管理論，從縱向和橫向兩個維度加強多主體合作型監管，構建起縱向聯動、橫向協同的檔案工作協同監管體系基本框架。

2.1 強化縱向聯動

檔案工作協同監管體系的縱向聯動以行政力量為依靠，強調在黨委領導與主管部門的主導下發揮中央和地方兩個積極性。縱向責任機制是理順條塊結構性關系的基礎，也是檔案工作協同監管體系的重要底層邏輯。

2.1.1 各級黨委領導。中國共產黨是檔案事業的領導核心。《檔案法》把“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”寫入法律，從根本上回答了檔案“為誰而管”的問題，也用法的形式明確了中國共產黨是我國檔案工作監管的領導核心。《規劃》中再次重申了“為黨管檔”這一重要政治定位，指明了檔案工作監管中各級黨委負有的主體責任。堅持各級黨委的領導就是要確保黨始終總攬全局、協調各方，各級黨委要始終作為檔案工作監管體系中的最高領導力量。檔案工作監管要以黨對檔案事業建設的規劃為方向，以黨對檔案工作開展的要求為根本遵循。

2.1.2 檔案主管部門主導。檔案主管部門是檔案工作監管的主導機關，對轄區內檔案館、機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作負有主要監管權力。《檔案法》以“檔案主管部門”一詞代替了“檔案行政管理部門”，呼應了新一輪檔案機構改革，強調檔案工作的監督和指導責任由檔案主管部門主要承擔[10]。在“依法治檔”的大背景下，各級檔案主管部門要依照法律、行政法規有關檔案管理的規定，對于檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織的檔案事務進行全方位監督和檢查，對檔案管理制度、檔案配套設施、檔案管理人員、檔案業務工作、檔案信息安全等重要檔案事務進行從嚴監管。此外，還要主動呼應從“檔案管理”轉向“檔案治理”這一趨勢的內在要求，在檔案工作協同監管體系中積極統籌各方力量，承擔起組織和協調的角色。

2.1.3 中央地方垂直聯動。中央地方垂直聯動監管有利于最大程度地整合檔案工作監管力量，突破屬地監管的地域局限性，推動解決專業檔案工作監管存在的突出問題，進一步擴大跨地域、跨部門協同監管的合作可能性。我國檔案主管部門長期以來形成了良好的垂直監管工作基礎，如針對重大建設項目檔案工作，國家檔案局和國家發展和改革委員會就聯合印發了《重大建設項目檔案驗收辦法》。檔案系統要在進一步強化“統一領導、分級管理”的同時，強化系統觀念，凝聚監管合力。中央和地方要明晰央地關系，統一制定全國檔案工作監管的規章制度，并針對重點檔案工作的監管予以戰略部署。

2.2 打通橫向協同

檔案工作協同監管體系的橫向協同強調檔案館、跨區域檔案主管部門、各行業主管部門、檔案行業協會等主體的共同參與，意在增強檔案工作監管機制的立體性。多元協同的合作型監管是檔案工作協同監管體系的重要頂層設計，也是回應性監管理論的核心要義。

2.2.1 檔案局館協同監管。局館協同監管指的是在檔案主管部門指導和協調下同級檔案館協同配合的檔案工作監管機制。《規劃》中提出“增強各級檔案主管部門統籌謀劃和指導協調能力，增進局館協同”。在檔案局、館分設背景下，明晰檔案工作監管的權責關系，增進局館協同，是合理配置檔案工作監管職能、完善檔案工作監管體制機制的必然要求。在當下檔案局館協同的實踐中，出現了借調抽人模式、聯席辦公模式、職能委托模式、依法履職模式等協同方式[11]。如成都市就制訂了《成都市檔案局長館長聯席會議制度》和《成都市檔案局館重要工作協同推進制度》兩項制度，協同推進檔案業務指導、檔案行政執法和監督檢查等重點工作[12]。這提示檔案主管部門強化行動自覺，做好統籌協調。作為被監管對象的檔案館應發揮貼近檔案工作實際的優勢，通過聯席辦公、設置檔案館工作人員作為兼職檔案執法監督檢查員等方式協助開展監管工作[13]。

2.2.2 行業部門協同監管。行業部門協同監管指的是由檔案主管部門歸口負責、各行業主管部門共同參與的檔案工作監管機制。《檔案法》第九條明確了行業主管部門對于本行業內檔案業務工作的“指導”職責，劃清了行業主管部門與檔案主管部門的權責界限。在實際工作中，我國中央政府常見的部際協同形式有議事協調機構、部際聯席會議和部門協議等[14]。如在我國金融監管體系中，國務院金融穩定發展委員會統籌各金融部門進行協同監管，“一委一行兩會”及其他相關部門采用組建部際聯席會議的方式溝通情況、協調意見[15]。作為參考，檔案主管部門應統籌組織轄區內的監管工作，而行業主管部門應在專業檔案工作監管中加強協同配合，積極為本行業的監管提供意見指導。

2.2.3 地方區域協同監管。地方區域協同監管是指不同層級檔案主管部門之間跨區域協同監管的機制。在國家層面，區域協同監管有利于更好發揮中央和地方兩個積極性。在地方層面，有利于明確區域檔案工作監管的共同導向，提升區域整體監管成效[16]。在我國區域協調發展的實踐中形成了區域協同的四個維度，即空間協同、產業協同、市場協同與治理協同[17]。為達成區域協同監管的目標，各級檔案主管部門應依托都市圈、城市群，在空間協同的基礎上形成價值共識，進而根據各方需求建立起行之有效的協同架構。各地要主動打破“一畝三分地”的思維定式，逐步建立起跨層級的聯動響應機制。

2.2.4 檔案行業協同監管。檔案行業協同監管是指檔案主管部門與檔案行業內相關企業、學術團體、行業組織等利益相關者協同監管的機制。這里的協同監管區別于行政監管權力，重點是在監管中促進多元社會力量的參與。在行政體制改革后，檔案主管部門與檔案社會組織逐漸脫鉤，全國檔案學會與地方檔案學會逐步實現了規范化、穩步化發展。由各類檔案服務外包企業自發組建的各地檔案行業協會也進入了快速發展時期[18]。在此背景下，檔案主管部門的監管邏輯要從“行政主導”向“政治領導與合作共治并進”的目標不斷靠近。各級檔案學會應強化智庫功能，為檔案工作監管提供智力支持。各地檔案行業協會應圍繞業務引導、技術服務等職能，增強行業自律。

3 檔案工作協同監管體系的實現

檔案事業邁入高質量發展的關鍵階段，檔案工作協同監管應緊扣“依法治檔”的治理內涵，提高善治能力[19]。為推動檔案工作協同監管體系的實現，必須加強檔案法治建設、制度建設，推進監管科技的應用，并通過重點工作塑造良性的協同關系。

3.1 以法治保障協同成效

為保障檔案工作協同監管的依法有序開展，監管主體必須以檔案法律法規為基礎，依法落實監督檢查、建設執法隊伍，推動檔案法律法規的科學有效實施。

3.1.1 依法落實監督檢查。監督檢查是《檔案法》賦予檔案主管部門的重要職責和使命，也是檔案主管部門對轄區內檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織實施監管的主要行政舉措。《規劃》中提到，要加大“雙隨機、一公開”執法監督檢查力度，推動監督檢查規范有序開展。這就要求檔案主管部門依法規范自身的監管行為，提高現場監督檢查的質量。同時，要廣泛征集檔案企業、檔案協會等利益相關者的意見和建議，全面推行“雙隨機、一公開”的監督檢查辦法，探索完善日常監督、集中檢查與專項檢查有機融合、相互促進的監督檢查機制，打好監督檢查組合拳[20]。

3.1.2 依法建設執法隊伍。執法是檔案工作監管的生命，而隊伍建設是執法水平的根本所在。《檔案法》要求檔案主管部門及其工作人員“按照法定的職權和程序開展監督檢查工作”，在監管中把握“科學、公正、嚴格、高效”四個原則。加強檔案行政執法隊伍建設也是檔案主管部門在“十四五”時期的重要任務之一。浙江省檔案局圍繞四類檔案工作監管對象設置了不同的崗位類別，包括單位檔案工作、層級檔案工作、檔案服務機構、項目檔案管理等監管專員，并錄入全省檔案系統名錄庫依規向社會公開，大幅度提升了監管隊伍的執法能力[21]。檔案主管部門要借鑒先進做法，加強執法人員的培訓與考核，打造一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的監管執法隊伍，為檔案法律法規的全面實施提供執法保障。

3.2 以制度嚴格協同程序

檔案工作監管制度是監督檢查的制度支撐和政策保障。從事前、事中、事后三個階段完善檔案工作監管權責清單、檔案行政執法三項制度以及違法責任認定與追責制度，是提升協同監管效能的必要保障。

3.2.1 完善檔案工作監管權責清單制度。權責清單制度是我國“放管服”改革的重要舉措，也是厘清監管主體與監管對象邊界的重要途徑[22]。在事前階段完善權責清單制度就是要做好前端把控，做到對該監管的決不缺位，對不該監管的決不越位。法律是監管權責清單的界限。檔案主管部門要劃分好權力清單和責任清單的細分標準，并根據法律法規修訂情況和檔案工作實際進行動態調整。此外，要厘清與行業主管部門的權責邊界，優化權力清單與責任清單的互動機制。在編制、清理、調整權責清單的過程中始終堅持協同方法，注重傾聽各協同主體的意見，發揮權責清單制度在實踐中的最大績效。

3.2.2 全面推進檔案行政執法三項制度。行政執法三項制度，即行政執法公示制度、執法全過程記錄制度與重大執法決定法制審核制度。推進行政執法三項制度是中共中央關于全面推進依法治國的一項重要決策，也是提高檔案行政職權運行規范化水平的重要舉措。在事中階段全面推進行政執法三項制度，就是要在全流程監管中強化公示和公開，注意保留執法文字、音像記錄，并確保重大執法決定的合法性。檔案主管部門既要做好檔案執法的主體，也要做好執法公開的主體。要在協同監管中全面推行行政執法三項制度，敦促檔案工作監管公權力的規范行使，從而凝聚協同監管體系中的各方合力，提升監管的社會滿意度。

3.2.3 健全違法責任認定與追責制度。檔案違法行為指違反《檔案法》中義務性規定的行為，可以細分為違反一般義務性規定的違法行為和違反禁止性義務規定的違法行為[23]。《規劃》要求“探索建立與相關部門聯合執法協調工作機制，構建科學合理的違法責任認定和追責制度”。要健全事后階段的違法責任認定與追責制度，首先要依據我國《檔案法》第七章“法律責任”的規定確定檔案違法責任追究的基本情形，明確責任承擔方式。檔案主管部門作為檔案工作監管的主體，往往也是檔案違法行為的發現者和調查者，因此在責任認定程序中應充分調查、取證和研判，切實發揮主體作用。其次，在追責程序中檔案主管部門應加強與檢察機關的協同，協調檔案行政立法與刑事立法，推進檔案行政執法與刑事司法的順暢銜接，增強追責強制力[24]。

3.3 以技術織密協同網絡

監管科技是基于人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等技術的新興應用科技，在我國金融領域的監管沙盒中得到廣泛探索[25]。在檔案工作監管中運用“互聯網+”、區塊鏈和人工智能技術能夠有效提升監管的網絡化、精細化、智能化水平。

3.3.1 互聯網+監管。健全“互聯網+監管”手段是“十四五”時期檔案工作的重要任務之一。互聯網的發展豐富了檔案的形成和利用方式，與此同時也拓寬了檔案工作監管的對象、內容和方式。浙江省檔案局借助“浙政釘”APP在移動端探索檔案工作監管，在實踐中驗證了“互聯網+”監管不僅可以滿足事件核查、日常檢查、隨機抽查等具體的監督檢查要求，還能在系統中簡化監管流程、匯總執法數據[26]。這提示檔案主管部門與工業和信息化部、財政部等政府部門加強協同，積極推進“互聯網+監管”系統的建設與運維。此外，還要擴大社會力量參與，通過政府采購的方式吸引主流監管系統服務商參與到“互聯網+監管”建設中來。

3.3.2 區塊鏈全流程監管。區塊鏈技術具有去中心化、匿名化、不可篡改、透明度高等特點，與檔案工作協同監管體系建設的規范性與公正性主旨相符合，能夠為檔案工作監管提供數據驅動力[27]。依托區塊鏈去中心化系統的激勵機制，各協同主體能夠基于自身利益的判斷迅速達成共識，從而提高分布式自治的效率[28]。英國ARCHANGLE項目選擇權威證明作為共識機制，通過對權威檔案機構的授權構建了檔案信任管理的區塊鏈[29]。檔案主管部門應結合實際選擇適用的共識機制，確保各監管對象的智能合約一致性。同時，依托分布式賬本做到檔案工作監管的全程留痕，保障監管數據的安全和透明，實現檔案工作監管的全過程管理。

3.3.3 人工智能輔助監管。2017年，國務院發布的《新一代人工智能發展規劃》提出人工智能是新一輪產業變革的核心驅動力。《規劃》中兩次提到“人工智能”一詞，揭示了人工智能技術在檔案工作監管領域的廣闊應用前景。在我國金融監管領域，人工智能監管系統能夠根據既定規則對監管對象進行實時動態監管，提升風險識別與合規的效率[30]。將人工智能技術應用至檔案工作監管中來，有利于感知和預測檔案管理設施與系統運行態勢，及時把握監管對象的群體認知及心理變化，從而增強檔案工作監管的智能化程度。檔案主管部門應在加強行業協同監管的基礎上，研判人工智能在檔案工作監管中的理論研究與技術研發難點，制定有針對性的人工智能輔助監管系統建設策略，推動監管技術創新。

3.4 以重點工作塑造協同關系

重點區域、重點領域、重大項目、重要戰略是國民經濟和社會發展的關鍵性工作，也是檔案工作監管的重中之重。在重點工作的協同監管中搭建對話合作平臺，培養共同責任精神，有利于塑造起良性的協同關系，進而發揮以點帶面的示范引領作用。

3.4.1 搭建對話合作平臺。協同關系的塑造離不開各主體間的對話、交流與合作。重點區域、重點領域、重大項目、重要戰略等重點工作具有先天的資源優勢與協同基礎，是搭建對話交流平臺最好的著手點。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區等為代表的戰略重點區域在檔案工作領域進行了積極的協同形式探索[31]。2018年3月，長三角三省一市檔案部門建立起工作協調小組，此后定期召開聯合工作會議就民生檔案的管理進行協商分工，打下了堅實的對話合作基礎。檔案主管部門應主動融入和服務檔案事業建設大局的實踐，圍繞重點工作搭建起對話合作平臺，以點帶面、以面帶全，逐步提升輻射作用，在拓寬合作范圍的過程中推進檔案工作協同監管體系的落地落實。

3.4.2 培養共同責任精神。共同責任精神是回應性監管理論的特征之一，各利益相關主體的共同責任精神是良性協同關系的關鍵。重點區域、重點領域、重大項目、重要戰略等重點工作具有鮮明的價值取向和目標導向，是培養共同責任精神的一片沃土。得益于國家政策的支持以及豐富的資源優勢，這些重點工作提供了更多利益交叉點，從而增進了協同監管的自覺自愿。例如，作為我國“超級工程”之一的深中通道項目，借助全流程電子文件協同管理平臺開展核心業務檔案工作的協同監管，不僅降低了監管成本，還深化了參建單位的互信互利意識[32]。這啟示各協同主體應在重點工作中推進權力共享與成果共享，在利益的趨同與職能的耦合中培養共同責任精神，將長期性、穩定性的協同關系作為共同追求，戮力同心，共同提升我國檔案工作的監管質量。

4 結語

協同治理在我國其他行業已有了較為成功的應用經驗，這一范式在檔案工作監管領域同樣具有較高的適用性。面對當前檔案機構重組、監管體制落后和監管人才不足的現實問題，構建檔案工作協同監管體系是科學發揮檔案主管部門監管職能的可行之策，也是“檔案治理”語境下高質量開展檔案工作的必由之路。在《檔案法》和《規劃》的政策指引及回應性監管理論的理論指導下，我國檔案系統應從多監管主體的縱向聯動和橫向協同兩個維度構建起協同監管的基本框架，并以法治建設、制度建設、技術應用和協同關系的塑造為實施路徑，推動檔案工作協同監管體系的實現。未來，檔案主管部門應以本協同監管體系為參照，對照檔案工作監管實際查找和發現問題，推進多主體的合作型監管，并在實踐中不斷對本體系進行檢驗和完善。