“一帶一路”國(guó)際稅收征管的挑戰(zhàn)與對(duì)策

王丹辰

一、“一帶一路”國(guó)際稅收征管現(xiàn)狀

在“一帶一路”倡議下，我國(guó)積極參與國(guó)際稅收規(guī)則的制定，致力于維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的稅收利益，并得到了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可和支持。我國(guó)在第十屆稅收征管論壇上展示了近些年來(lái)所取得的稅收成果，包括嚴(yán)厲打擊偷逃稅行為、幫助“一帶一路”沿線發(fā)展中國(guó)家提升稅收征管能力等。隨后，我國(guó)在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇平行主題會(huì)議上提出“完善國(guó)內(nèi)稅制，著力消除稅收壁壘；加強(qiáng)雙邊合作，有效降低稅收負(fù)擔(dān)；深化多邊合作，共同提升治理能力”的重要倡議。此外，“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)還成功舉辦了三屆合作論壇，就稅收征管合作機(jī)制達(dá)成了多方面的共識(shí)。目前，稅收征管合作機(jī)制的參與主體不斷增多，其影響力日益擴(kuò)大。同時(shí)，為了促進(jìn)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的稅收交流合作，我國(guó)致力于幫助“一帶一路”沿線經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的國(guó)家提升稅收征管能力，主要包括幫助其建立完善的稅收體系、外派稅務(wù)專家、提升稅務(wù)系統(tǒng)信息化等。總之，在“一帶一路”倡議下，沿線國(guó)家和地區(qū)積極謀求稅務(wù)合作，以促進(jìn)貿(mào)易往來(lái)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、“一帶一路”國(guó)際稅收征管面臨的風(fēng)險(xiǎn)及挑戰(zhàn)

（一）稅收協(xié)定協(xié)調(diào)模式尚不完善

1. 稅收協(xié)定的談簽對(duì)象尚不齊全

為了促進(jìn)“一帶一路”沿線國(guó)家的稅收合作，我國(guó)積極致力于擴(kuò)大稅收協(xié)定的覆蓋對(duì)象，以充分發(fā)揮稅收協(xié)定的協(xié)調(diào)作用。截至當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)簽署200余份“一帶一路”合作文件，覆蓋了151個(gè)國(guó)家和32個(gè)國(guó)際組織。近些年，在“一帶一路”倡議下，我國(guó)積極謀求合作，雖然稅收協(xié)定的數(shù)量有了大幅度增加，但談簽對(duì)象并未涉及全部的“一帶一路”沿線國(guó)家，包括約旦、不丹在內(nèi)的國(guó)家等目前仍未與我國(guó)簽訂稅收協(xié)定，而與尚未和我國(guó)達(dá)成稅收協(xié)定的國(guó)家進(jìn)行跨境交易往來(lái)，會(huì)極大增加稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于“一帶一路”的多樣化、全面性發(fā)展。

2. 部分稅收協(xié)定未及時(shí)修訂

在我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)簽訂的稅收協(xié)定中，有將近過(guò)半的稅收協(xié)定簽署時(shí)間相對(duì)較早，可能已不能適應(yīng)目前“一帶一路”的發(fā)展趨勢(shì)和走向。首先，近些年來(lái)，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)的發(fā)展，我國(guó)進(jìn)行了多次稅制改革，我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)因此產(chǎn)生了巨大的變化。不僅如此，針對(duì)國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)的對(duì)外稅收政策也不斷調(diào)整。那些簽訂較早的稅收協(xié)定顯然不適用于當(dāng)前的局勢(shì)；其次，在“一帶一路”倡議下，不少新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)也給各國(guó)帶來(lái)了新的難題，如數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收的界定、對(duì)跨境電商的征稅等。因此，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷變化的情況下，許多締結(jié)較早的稅收協(xié)定不具有時(shí)效性。

3. 稅收協(xié)定適用稅種較少

我國(guó)簽訂的避免雙重征稅協(xié)定的稅種范圍主要包括個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅。除此之外，與包括奧地利、盧森堡等在內(nèi)的少數(shù)國(guó)家所簽署的稅收協(xié)定中也涉及了對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的相關(guān)規(guī)定。但是，我國(guó)是以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體的稅制結(jié)構(gòu)，而作為流轉(zhuǎn)稅的增值稅又是我國(guó)第一大稅種。稅收協(xié)定主要包括所得稅，雖然避免了所得稅的雙重征稅問(wèn)題，但由于流轉(zhuǎn)稅收入遠(yuǎn)高于所得稅收入，因此，已有的稅收協(xié)定并沒(méi)有涵蓋我國(guó)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主要稅種，不能有效避免生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重復(fù)征稅問(wèn)題。

（二）稅收爭(zhēng)端解決途徑較單一

目前，解決國(guó)際稅收爭(zhēng)端的主要途徑是相互協(xié)商程序（MAP）。但是，相比一些發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)采用相互協(xié)商程序處理案件的經(jīng)驗(yàn)不足、數(shù)量較少。特別是在“一帶一路”新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展下，相互協(xié)商程序的局限性越發(fā)暴露。首先，相互協(xié)商程序效率較低，耗時(shí)較長(zhǎng)。在啟動(dòng)相互協(xié)商程序后，會(huì)浪費(fèi)當(dāng)事人的時(shí)間成本，甚至引發(fā)新的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；其次，相互協(xié)商程序的透明度較低。參與相互協(xié)商程序的主體只能是國(guó)家，但實(shí)際上，納稅人才是MAP案件的直接利害關(guān)系人，而納稅人卻不能啟動(dòng)相互協(xié)商程序，也不能與對(duì)方就稅收糾紛進(jìn)行協(xié)商。

（三）“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制尚不健全

目前的“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制尚不健全。首先，其覆蓋對(duì)象尚不廣泛，有些沿線的國(guó)家和地區(qū)還未參與該合作機(jī)制。完善的“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制除了要將沿線國(guó)家和地區(qū)考慮在內(nèi)外，還應(yīng)該包括相關(guān)的國(guó)際組織、跨境企業(yè)、非政府組織等；其次，國(guó)家之間、稅企之間尚未建立完善的稅收信息化平臺(tái)。同時(shí)，部分發(fā)展中國(guó)家可能存在稅制建立不完善、稅收體系相對(duì)落后的情形，這也給稅收信息的收集帶來(lái)了不便。

三、完善“一帶一路”國(guó)際稅收征管的對(duì)策建議

（一）完善稅收協(xié)定協(xié)調(diào)模式

完善的稅收協(xié)定體系是促進(jìn)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)達(dá)成稅收合作的基礎(chǔ)，因此，我國(guó)應(yīng)積極倡導(dǎo)構(gòu)建系統(tǒng)的稅收協(xié)定體系。第一，我國(guó)應(yīng)盡快和尚未同我國(guó)談簽稅收協(xié)定的國(guó)家進(jìn)行商議，推進(jìn)談簽進(jìn)程，從而建立完善的稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)體系，避免國(guó)家之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，消除雙重征稅，防止納稅企業(yè)偷逃稅。此外，由于“一帶一路”涉及眾多國(guó)家和地區(qū)，因此，我們可以加強(qiáng)多邊稅收合作，簽訂多邊稅收協(xié)定，這樣不僅可以有效規(guī)避雙邊稅收協(xié)定中居民國(guó)同東道國(guó)之間的顯性稅收競(jìng)爭(zhēng)，還能保證各個(gè)參與主體稅收利益的一致性、協(xié)同性；第二，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)目前的國(guó)際形勢(shì)、貿(mào)易格局等及時(shí)修訂已有的稅收協(xié)定。對(duì)于已經(jīng)談簽的稅收協(xié)定，要對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行比對(duì)，及時(shí)修訂不符合現(xiàn)在發(fā)展方向的觀點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)條款進(jìn)行修訂要保證內(nèi)容清晰準(zhǔn)確，避免出現(xiàn)歧視，使納稅人鉆漏洞；第三，我國(guó)應(yīng)增加稅收協(xié)定適用的稅種。我國(guó)目前簽訂的稅收協(xié)定中主要包括個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，而財(cái)產(chǎn)稅僅在與少數(shù)國(guó)家的稅收協(xié)定中有所涉及。所以，我國(guó)可以盡可能在已有的稅收協(xié)定中增加財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的稅種。

（二）完善稅收爭(zhēng)端解決途徑

1. 完善相互協(xié)商程序

相互協(xié)商程序是解決國(guó)際稅收爭(zhēng)端的基本途徑，我國(guó)必須對(duì)其進(jìn)行完善。首先，我國(guó)應(yīng)該積極與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)簽訂相互協(xié)商程序條款。我們應(yīng)該明確，雖然相互協(xié)商程序具有一定的局限性，但其仍是國(guó)際上被廣泛接受和使用的爭(zhēng)端解決機(jī)制。因此，盡量與“一帶一路”沿線的全部國(guó)家和地區(qū)簽訂相互協(xié)商程序條款，可以保證在發(fā)生國(guó)際稅收爭(zhēng)端時(shí)，能有一項(xiàng)基本的解決機(jī)制；其次，允許在稅收爭(zhēng)端中作為直接利害關(guān)系的納稅人參與相互協(xié)商程序。這樣，可以保證納稅人的參與權(quán)和知情權(quán)得到有效保護(hù)，還可以防止缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致程序違法等情形的出現(xiàn)；第三，明確相互協(xié)商程序的期限。相互協(xié)商程序存在耗時(shí)較長(zhǎng)的局限性。所以，在與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)簽訂相互協(xié)商程序條款時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分考慮各國(guó)的經(jīng)濟(jì)走向、跨境貿(mào)易發(fā)展趨勢(shì)，避免因相互協(xié)商程序耗時(shí)長(zhǎng)而增加當(dāng)事人的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 引入稅收仲裁程序

為了解決稅收爭(zhēng)端解決途徑單一的問(wèn)題，建議將稅收仲裁程序引入涉稅爭(zhēng)端解決機(jī)制中。首先，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外法律體系接軌，保證仲裁程序的順利啟動(dòng)，我國(guó)應(yīng)盡快完善國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，明確規(guī)定將稅收仲裁作為解決國(guó)際稅收爭(zhēng)端的辦法；其次，為了在稅收爭(zhēng)端中有效維護(hù)我國(guó)稅收利益，我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際仲裁規(guī)則的制定。在“一帶一路”倡議下，我國(guó)成立了“一帶一路”仲裁院，我國(guó)可以借此機(jī)會(huì)對(duì)仲裁程序進(jìn)行改革，建立以我國(guó)為中心的“一帶一路”區(qū)域稅收爭(zhēng)端仲裁體系。

3.建立“一帶一路”稅收爭(zhēng)端解決中心

建議建立符合“一帶一路”倡議原則的“一帶一路”稅收爭(zhēng)端解決中心，專門(mén)解決“一帶一路”所覆蓋的國(guó)家和地區(qū)之間的稅收爭(zhēng)端。但在構(gòu)建“一帶一路”稅收爭(zhēng)端解決中心的過(guò)程中，我國(guó)需注意幾個(gè)問(wèn)題：第一，要明確“一帶一路”稅收爭(zhēng)端解決中心是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)際組織，其構(gòu)建和規(guī)則的制定只需在沿線國(guó)家和地區(qū)之間達(dá)成共識(shí)，而不受未在覆蓋范圍內(nèi)的國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)等國(guó)的干擾；第二，為了確保“一帶一路”稅收爭(zhēng)端解決中心的權(quán)威性和公平性，應(yīng)當(dāng)在該中心中引入精通國(guó)際稅收規(guī)則、理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)兼具的專業(yè)人才。這些專業(yè)人員可以進(jìn)行調(diào)解和仲裁等；第三，調(diào)解作為申請(qǐng)仲裁的前置程序，對(duì)于稅收爭(zhēng)端的解決也十分重要，所以可以考慮在“一帶一路”稅收爭(zhēng)端解決中心下設(shè)“一帶一路”調(diào)解委員會(huì)。調(diào)解相比仲裁來(lái)說(shuō)，更具有靈活性，對(duì)稅收主權(quán)的影響較小，專家僅就爭(zhēng)端提出建議，其建議不具有法律效力。當(dāng)事人可以自行決定是否予以采納。

（三）健全“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制

首先，為了擴(kuò)大“一帶一路”覆蓋對(duì)象，我國(guó)應(yīng)積極加大宣傳力度，使“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)均加入該機(jī)制，并在“平等、共贏”的原則下共同制定稅收征管合作機(jī)制的基本規(guī)則，使各個(gè)國(guó)家都有話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)和突出國(guó)際組織、非政府組織和跨國(guó)企業(yè)在“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制中的地位，更大發(fā)揮市場(chǎng)化的作用；其次，應(yīng)加快建立稅務(wù)信息化平臺(tái)，完善稅務(wù)信息收集方法，拓寬信息來(lái)源渠道。我們可以充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+云技術(shù)”、大數(shù)據(jù)分析等方法建立長(zhǎng)效的稅務(wù)信息交流平臺(tái)，在該平臺(tái)中，各國(guó)要及時(shí)上傳和更新相關(guān)的稅收情況，從而使各國(guó)之間的稅務(wù)信息實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌共享；最后，為了有效規(guī)避跨境企業(yè)由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致產(chǎn)生稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建議構(gòu)建稅企協(xié)同溝通機(jī)制，注重對(duì)跨境企業(yè)的稅務(wù)能力培養(yǎng)，為其提供精準(zhǔn)的稅務(wù)服務(wù)。

（作者供職單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）