完善中國特色國有資產監督管理體制充分發揮國資國企在中國式現代化建設中的重大作用

周紹朋

中國特色國有資產監督管理體制是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。建立和完善中國特色的國有資產監督管理體制，是堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制三位一體的社會主義基本經濟制度的本質要求，是以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的重要保障。

國有資產監督管理體制改革是我國經濟體制改革的重要組成部分。自2003年國務院國資委組建以來，特別是黨的十八大以來，隨著改革的不斷深入，我國國有資產監督管理的理念、方式和重點都發生了重大轉變，逐步形成了組織架構科學、職能定位準確、總體格局合理、運行機制高效、監督方式多樣、制度保障有力的中國特色國有資產監督管理新模式，為保障國有資產安全、發揮國有經濟戰略支撐作用、推進高質量發展提供了重要保障。

在全面建成社會主義現代化強國，實現黨的第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的歷史新時期，如何進一步完善中國特色國有資產監督管理體制，充分發揮國有經濟在建設現代化經濟體系、構建新發展格局中的重大作用，仍然是擺在我們面前的一項重要任務。

全面深刻把握中國特色國有資產監督管理體制的基本內涵

完善中國特色國有資產監督管理體制，必須全面深刻把握中國特色國有資產監督管理體制的基本內涵。所謂國有資產監督管理，是指國家以所有者或者所有者代表的身份，授權國家某些部門，或通過特設的國有資產監督管理機構，對國有資產和國有資產管理者、經營者，以及國家機構根據法律對行使國有資產所有者權利的國有資產監督管理機構的監督管理。國有資產監督管理體制，則是指國家為了有效管理和監督國有資產而設置的一整套法律制度、管理機構、運行機制和管理辦法的總和。我國的國有資產監督管理體制是建立在社會主義基本經濟制度之上的，是為中國式現代化建設服務的，因此，它必然具有顯著的中國特色。

中國國有資產監督管理體制的中國特色主要表現在三個方面：一是建立國有資產出資人制度，二是以管資本為主加強國有資產監管，三是加強黨對國有資產監管的領導。

建立國有資產出資人制度，是由我國實行的公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義市場經濟體制決定的。在社會主義市場經濟體制下，如果其他所有制經濟的投資者都有明確的出資人或出資人代表，而國有經濟的投資者卻沒有明確的出資人或出資人代表，各種所有制之間就無法展開公平競爭，同時也無法保證國有資產的權益不受侵犯。

以管資本為主加強國有資產監管，除了我國的國有資產規模宏大、分布廣泛、使用價值各異，不便于進行實物形態的監管外，也主要是由于在市場經濟條件下，只有通過價值形態的管理，即以管資本為主加強國有資產監管，才能隨時掌握國有資產的價值變動，以保證國有資產的保值增值。

加強黨對國有資產監管的領導，歸根結底是由我國的基本性質決定的。我國是由中國共產黨領導的社會主義國家，我國要實現的現代化，是由中國共產黨領導的社會主義現代化。而國有資產是實現國家治理和建設中國式現代化的重要物質基礎，因此，加強黨對國有資產監管的領導是一條必須堅持的重要政治原則。

進一步完善中國特色的國有資產監督管理體制

我國的國有資產監督管理體制是在改革開放的偉大進程和實踐中逐步建立和不斷完善起來的。2003年國家組建了國務院國有資產監督管理委員會，為建立和不斷完善國有資產監督管理體制奠定了組織基礎。2003年5月27日，國務院頒布了《企業國有資產監督管理暫行條例》（其后又進行過多次修改），初步形成了國有資產監督管理的基本框架，為國有資產監督管理體制的建立和不斷完善奠定了制度基礎。

2008年10月28日， 第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《中華人民共和國企業國有資產法》，并自2009年5月1日開始施行。至此，國有資產監督管理的有關規定正式進入了國家法律層面。

黨的十八大以來，我國國有資產監督管理體制改革取得了重大突破，并逐步形成了自己的中國特色。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。這為建立和不斷完善中國特色國有資產監督管理體制指明了方向。隨后，按照《決定》精神，中共中央、國務院頒布了《關于深化國有企業改革的指導意見》。這是黨中央對深化國資國企改革所進行的頂層設計。《指導意見》指出：完善國有資產管理體制，要以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變；以管資本為主改革國有資本授權經營體制；以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置；以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管。

近年來，按照上述頂層設計，國有企業和國有資產監督管理體制改革加速推進，逐步形成了具有中國特色的國有資產監督管理體制的基本框架。這種基本框架概括起來說，就是“三位一體”的職能定位，即國務院國資委履行中央企業出資人職責、全國國有資產監管職責和負責中央企業黨的建設工作職責。“三個結合”的制度創新，即管資本與管黨建相結合、履行出資人職責與履行國資監管職責相結合、黨內監督與出資人監督相結合的制度創新。“三類公司”總體格局，即改革國有資本授權經營體制，對國有資本投資公司、國有資本運營公司、產業集團公司實行“一企一策”授權放權的總體格局。“三化監管”的比較優勢，即國務院國資委實施專業化、體系化、法治化監管的比較優勢，這是國資委“三位一體”的職能定位所形成的優勢。

進一步完善中國特色的國有資產監督管理體制，要圍繞上述體制框架進一步健全機構，明確職能、完善機制、強化監督。特別是要在體現中國特色的幾個方面，即建立國有資產出資人制度、以管資本為主加強國有資產監管、加強黨對國有資產監管的領導等方面采取更加深入的改革措施。

要進一步完善國有資產出資人制度。當前，我國的國有資產出資人制度已經基本建立。這種出資人制度，可以簡要概括為“國家統一管理、分級履行出資人職責，直接派出或（委派）出資人代表”的制度。在分級履行出資人職責的實踐中，各級出資機構基本上都實行了對國有資本投資公司、國有資本運營公司、產業集團公司的授權放權管理，形成了出資機構—國有資本投資公司、國有資本運營公司、產業集團公司—被投資企業三個層次逐級行使出資人權利的國有資產出資人結構。

進一步完善國有資產出資人制度的關鍵在于，在國家統一法律、政策的監管下，各級出資機構對各類授權公司，以及各類授權公司對所投資企業要更加完整、準確地履行出資人權能，以確保國有資產的權益不受侵犯。國有資產出資人（機構和企業）在行使國有資產收（受）益權方面，要嚴格遵守《中華人民共和國企業國有資產法》中關于“國有資本經營預算”的有關規定，堅決杜絕違法分配和使用國有資產收益的現象發生。在行使參與被投資企業的重大決策權方面，要依照法律程序，同企業的其他股東享有同等的權利進行投票表決，不得干預企業的日常經營活動。在行使聘請經營者、轉讓股權方面，也要遵循法律和企業章程的有關規定行事。

在完善以管資本為主加強國有資產監管方面，要嚴格按照中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》中以管資本為主加強國有資本監管的各項要求，在推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、推動國有資本合理流動優化配置、推進經營性國有資產集中統一監管等方面采取更加有力的改革措施。通過深化改革，要進一步聚焦管資本和提升監管效能這個重點，加快健全協同高效的監督機制，深入推進經營性國有資產集中統一監管。

在加強黨對國有資產監管的領導方面，一方面要加強各級黨委對本級國有資產監督管理機構的領導；另一方面，還要切實加強各級國有資產監督管理機構黨組織對國有資本投資公司、國有資本運營公司和產業集團公司的領導，以及國有資本投資公司、國有資本運營公司和產業集團公司黨組織對所投資企業的領導。

進一步完善中國特色的國有資產監督管理體制，各級國有資產監管機構，特別是國務院國資委發揮著重大作用。其中，最關鍵的就是國務院國資委要準確把握好自己的職責定位，履行好中央企業出資人職責、全國國有資產監管職責和中央企業黨的建設工作職責，做到既不缺位，又不越位。

充分發揮國資國企在建設現代化經濟體系、構建新發展格局中的重要作用

完善中國特色的國有資產監督管理體制，實行以管資本為主加強國有資產監管，其目的就是要促進國有企業和國有經濟的高質量發展，充分發揮它們在建設現代化經濟體系、構建新發展格局中的重要作用。

所謂現代化經濟體系，就是與建設社會主義現代化強國的要求相適應的現代產業體系及其運行機制和管理體制。其基本內容就是現代產業體系與現代市場經濟體制的有機結合。現代產業體系主要包括實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源等幾個方面。其運行機制和管理體制，就是社會主義市場經濟的運行機制和管理體制。

所謂構建新發展格局，就是構建暢通國內大循環，促進國內國際雙循環的新發展格局。可以看出，無論是建設現代化經濟體系，還是構建新發展格局，都必須發揮國有企業和國有經濟，特別是中央企業的科技創新、產業控制和安全支撐作用。

在我國社會主義基本經濟制度下，國有企業和國有經濟在國民經濟中發揮著基礎、支撐、控制、導向和安全保障的作用。特別是在建設現代化經濟體系、構建新發展格局中發揮著科技創新、產業控制、安全支撐三大作用。

發揮中央企業在建設現代化經濟體系、構建新發展格局中的科技創新作用，中央企業首先必須搞好自身的科技創新，實現科技上的自立自強。中央企業在科技創新方面具有強大的人才、技術、資金等優勢，搞好科技創新的關鍵是制定好科技創新規劃，建立健全科技創新的體制機制，充分發揮各方面開展科技創新的積極性和創造性。在搞好自身創新的基礎上，中央企業還要運用自身的技術優勢，發揮對科技創新的引領作用，搞好整個產業鏈的協同創新，從而提升整個產業的科技創新水平。

發揮中央企業在建設現代化經濟體系、構建新發展格局中的產業控制作用，首先必須確立中央企業自身在全產業鏈和整個產業中的龍頭地位，這種龍頭地位取決于企業的規模、所擁有的核心技術和管理水平等。然后，通過提升企業的價值鏈、優化企業的供應鏈、完善以自身為龍頭的產業鏈，充分發揮對產業發展的控制作用。

發揮中央企業在建設現代化經濟體系、構建新發展格局中的安全支撐作用，中央企業自身首先要統籌好發展和安全的關系，做到安全為了發展，發展必須安全。要統籌好發展和安全的關系，在加快企業發展過程中，要不斷強化風控管理，注意識別、規避和化解包括政策風險、市場風險、財務風險、法律風險、國際貿易風險和匯率風險等在內的各種風險。在統籌好自身發展和安全的同時，中央企業要通過擴大投資做好補鏈、強鏈工作，在自身的經營范圍內，勇于打通和化解經濟循環中的堵點和痛點。特別是在戰爭、重大自然災害、疫情等面前，要能夠作為中流砥柱，對整個經濟的正常運行發揮安全支撐作用。