國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的四個底層邏輯與四個工作鏈條

王志剛

2003年3月國務(wù)院國資委掛牌成立至今，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革已經(jīng)走過20個春秋。作為20年國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的見證者、親歷者和參與者，筆者認(rèn)為，在這樣一個重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，認(rèn)真總結(jié)梳理貫穿20年國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的底層邏輯和工作鏈條，對于推動以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制更加成熟定型，更好做到專業(yè)化、體系化、法治化監(jiān)管，以高水平國資監(jiān)管促進(jìn)國企高質(zhì)量發(fā)展，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革蘊(yùn)含四個底層邏輯

20年來，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革圍繞全面履行三大職責(zé)有序展開，其中起支配作用的是四個底層邏輯。

第一個底層邏輯是，大力推動“兩個集中統(tǒng)一監(jiān)管”，為落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任提供體制制度保障，也為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)提供規(guī)模經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

“兩個集中統(tǒng)一監(jiān)管”是整個國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的邏輯起點(diǎn)。在國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的第一階段，基本實(shí)現(xiàn)了第一個集中統(tǒng)一監(jiān)管，即國有資產(chǎn)監(jiān)管主體和監(jiān)管職能的集中統(tǒng)一。把分散在多個部門的出資人職能集中到新設(shè)立的國資監(jiān)管部門，實(shí)行管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合，并明確國資監(jiān)管部門在實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值方面權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，這為國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)行權(quán)履職提供了體制制度保障，同時(shí)也使國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任主體。

在國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的第二階段，基本實(shí)現(xiàn)了第二個集中統(tǒng)一監(jiān)管，即國有資產(chǎn)監(jiān)管客體的集中統(tǒng)一，把原分散在其他黨政部門和事業(yè)單位的經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一到國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管，實(shí)行專業(yè)化、規(guī)模化運(yùn)營，這既是落實(shí)“三分開”原則的必然要求，也為國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)提供了更多更廣的物質(zhì)基礎(chǔ)。

“兩個集中統(tǒng)一監(jiān)管”的升級版是“構(gòu)建國資監(jiān)管大格局、形成國資監(jiān)管一盤棋”工作。這項(xiàng)工作提出于2011年（《關(guān)于在國資委系統(tǒng)推動構(gòu)建國資監(jiān)管大格局的指導(dǎo)意見》），力推自2019年（《關(guān)于進(jìn)一步推動構(gòu)建國資監(jiān)管大格局有關(guān)工作的通知》），是“國家統(tǒng)一所有、分級代表監(jiān)管”原則中更體現(xiàn)“國家統(tǒng)一所有”要求的工作，是下一步努力的方向。

山東省始終高度重視積極推進(jìn)“兩個集中統(tǒng)一監(jiān)管”工作。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，2004年6月山東省國資委掛牌成立后，一直由分管副省長兼任省國資委黨委書記，由分管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員工作的省委組織部副部長兼任省國資委黨委副書記，這樣的組織領(lǐng)導(dǎo)體制一直延續(xù)到2015年初，有力促進(jìn)了“兩個集中統(tǒng)一監(jiān)管”工作。在法制保障上，圍繞貫徹落實(shí)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，山東省于2011年11月在全國各省中率先出臺省級國資監(jiān)管法規(guī)——《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，對以法規(guī)形式進(jìn)一步完善全省國資監(jiān)管體制、增強(qiáng)國資監(jiān)管工作的規(guī)范性和有效性起到了重要推動作用。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，以落實(shí)《條例》為抓手，山東國資委指導(dǎo)督促16個市陸續(xù)全部獨(dú)立設(shè)置市級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)136個縣（市、區(qū)）以及各類功能區(qū)也都明確了國資監(jiān)管責(zé)任主體。在統(tǒng)一監(jiān)管上，積極推進(jìn)省級層面經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，先后分兩批將省直單位管理企業(yè)納入統(tǒng)一監(jiān)管體系，目前省級層面集中統(tǒng)一監(jiān)管經(jīng)營性資產(chǎn)占比達(dá)99.5%。同時(shí)，分別于2018年底、2019年底基本完成市、縣兩級經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作。在構(gòu)建國資監(jiān)管大格局上，山東國資委近年來通過制定全省通行的國資監(jiān)管制度辦法、強(qiáng)化對市縣國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、探索國資監(jiān)管示范點(diǎn)建設(shè)等方式，推動形成國資監(jiān)管一盤棋。同時(shí)，通過承辦三期中國企業(yè)論壇、組織開展央企省企地市行、邀請市國資委參與省國資委組織的省外專題招商活動等形式，形成省市縣投資合作三級聯(lián)動新局面，加快了構(gòu)建國資監(jiān)管大格局的步伐。

第二個底層邏輯是，通過全面履行所監(jiān)管企業(yè)出資人職責(zé)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)。

作為國有資產(chǎn)出資人代表的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，只有首先通過推動國有企業(yè)深化改革、高質(zhì)量發(fā)展、做強(qiáng)做優(yōu)做大，使國有資產(chǎn)得到保值增值，國有企業(yè)才能有更雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)去承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會責(zé)任。因此，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須始終聚焦主責(zé)主業(yè)，把全面履行出資人職責(zé)作為首要職責(zé)，把是否促進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值作為檢驗(yàn)各項(xiàng)工作成果的第一標(biāo)準(zhǔn)。

2003年到2022年，中央企業(yè)資產(chǎn)總額從8.3萬億元增加到81萬億元，增長8.8倍；營業(yè)收入從4.5萬億元增加到39.6萬億元，增長7.8倍；利潤總額從0.3萬億元增加到2.6萬億元，增長7.7倍；進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)的中央企業(yè)從6家增加到47家，增長6.8倍，為同期我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)力支撐和強(qiáng)大動力。2004年到2022年，山東省屬企業(yè)資產(chǎn)總額從0.3萬億元增加到4.5萬億元，增長14倍；營業(yè)收入從0.2萬億元增加到2.2萬億元，增長10倍；利潤總額從95億元增加到965億元，增長9.2倍；進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)的省管企業(yè)從0增加到4家，也實(shí)現(xiàn)了規(guī)模實(shí)力的長足進(jìn)步，前三項(xiàng)指標(biāo)分別居全國省級國資委監(jiān)管企業(yè)（不包括直轄市）的第1位、第1位和第3位，印證了“尊重源于實(shí)力，實(shí)力來自實(shí)干”的道理。

第三個底層邏輯是，通過專司國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，有效防止國有資產(chǎn)流失。

國有企業(yè)要先加強(qiáng)監(jiān)管、防止國有資產(chǎn)流失，這一條做不好，國有企業(yè)其他改革難以取得預(yù)期成效，這是推進(jìn)國有企業(yè)改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)和工作要求。這為我們指明了一個底層邏輯，即國有資產(chǎn)的保值增值建立在國有資產(chǎn)不流失的基礎(chǔ)上，前者是上線目標(biāo)，后者是底線目標(biāo)，兩者要同步推進(jìn)、同步落實(shí)。

近年來，山東省國資委在推動省屬企業(yè)深化改革、加快發(fā)展的同時(shí)，針對一些重點(diǎn)領(lǐng)域，不斷完善監(jiān)管制度，切實(shí)加強(qiáng)國資監(jiān)管，以防止國有資產(chǎn)流失和重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。一是加強(qiáng)財(cái)務(wù)和審計(jì)監(jiān)督，基本實(shí)現(xiàn)省屬企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)全覆蓋，并用5年時(shí)間分3批在全部省屬企業(yè)大力推進(jìn)財(cái)務(wù)共享中心建設(shè)。二是健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)監(jiān)測，實(shí)施到期債務(wù)按月滾動報(bào)送和償付風(fēng)險(xiǎn)提前報(bào)告制度，第一時(shí)間對債務(wù)預(yù)警企業(yè)進(jìn)行督促提醒。三是因企施策推動差異化降杠桿，指導(dǎo)企業(yè)通過強(qiáng)經(jīng)營、提質(zhì)效、控投資、壓負(fù)債、債轉(zhuǎn)股等形式，多措并舉降低負(fù)債率。四是嚴(yán)控高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目投資，明確六大類高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，通過定期專項(xiàng)檢查、隨機(jī)抽查和年度財(cái)務(wù)決算審核等方式，實(shí)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查全覆蓋。五是強(qiáng)化對境外投資、境外資產(chǎn)的監(jiān)督管理，推進(jìn)境外國有資產(chǎn)監(jiān)管綜合評價(jià)工作，對境外資產(chǎn)規(guī)模較大的部分省屬企業(yè)開展實(shí)地督查檢查，確保海外投資經(jīng)營安全。

第四個底層邏輯是，通過負(fù)責(zé)國有企業(yè)黨的建設(shè)工作，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，以高水平黨建引領(lǐng)和保障國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是國有企業(yè)的“根”和“魂”，是國企的獨(dú)特優(yōu)勢。習(xí)近平總書記明確指出，堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。

黨的十八大以來，特別是2016年10月全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議召開以來，山東國資委黨委全面學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話重要指示批示要求，全面加強(qiáng)省屬企業(yè)黨的建設(shè)。省屬一級企業(yè)及建立黨組織的各級權(quán)屬企業(yè)全部建立“第一議題”制度，同時(shí)大力實(shí)施“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想教育培訓(xùn)工程”。各級企業(yè)“黨建入章”全面完成，“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制全面落實(shí)，一級企業(yè)和重要子企業(yè)全部制定黨委研究決定、前置研究討論和負(fù)面事項(xiàng)“三張清單”。建立“大黨建”考核評價(jià)體系，制定省屬企業(yè)黨建工作責(zé)任制實(shí)施意見，每年開展省屬企業(yè)黨委書記履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和抓基層黨建工作述職評議考核、省屬企業(yè)黨建工作責(zé)任制考核，推動考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評價(jià)、經(jīng)營業(yè)績考核相銜接，與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任免、薪酬、獎懲相掛鉤。實(shí)施黨建強(qiáng)基、品牌、頭雁、對標(biāo)、激勵“五大工程”，山東港口集團(tuán)“連鋼創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”被中宣部授予“時(shí)代楷模”榮譽(yù)稱號。在實(shí)施混改、企業(yè)改制、投資并購、重組整合等工作中，堅(jiān)持同步設(shè)置理順黨的組織機(jī)構(gòu)，同步開展黨建工作，以高水平黨建引領(lǐng)和保障了企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革貫穿四個工作鏈條

在20年國資監(jiān)管體制改革過程中，有四個工作鏈條一以貫之，體現(xiàn)了國資改革四個底層邏輯的根本要求，彰顯了專業(yè)化體系化法治化“三化監(jiān)管”的鮮明特征。

一是促進(jìn)發(fā)展鏈條。這一鏈條沿著“制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)—分解年度財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)—確定年度和任期考核目標(biāo)—根據(jù)考核結(jié)果實(shí)施薪酬激勵和其他獎懲—完成國有資本收益上繳任務(wù)”的閉環(huán)展開。圍繞上述鏈條，做好七個方面的工作：通過清產(chǎn)核資摸清發(fā)展家底，通過主業(yè)管理明確發(fā)展定位，通過投資管理和重組整合優(yōu)化發(fā)展布局，通過科技創(chuàng)新管理增強(qiáng)核心競爭力，通過壓減層級和虧損治理等提升資本配置效率，通過資本運(yùn)作和“雙招雙引”為發(fā)展融資聚才，通過財(cái)務(wù)月度監(jiān)測分析和財(cái)務(wù)決算審核確認(rèn)國有資產(chǎn)保值增值結(jié)果。這一鏈條的最終目的是促進(jìn)國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)。

二是委托代理鏈條。這一鏈條沿著“公司章程管理—黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理—規(guī)范董事會建設(shè)—經(jīng)理層成員任期制和契約化管理—管理人員競爭上崗—員工公開招聘與全員業(yè)績考核”這個委托—代理責(zé)任的層層落地展開。圍繞上述鏈條，還有2個方面的工作：通過混合所有制改革和推進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)上市轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，通過國有資本投資運(yùn)營公司改建組建進(jìn)一步落實(shí)出資人職責(zé)。這一鏈條的最終目的是圍繞實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)動力、激發(fā)活力。

三是基礎(chǔ)監(jiān)管鏈條。這一鏈條沿著“清產(chǎn)核資與資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)分析—產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理—財(cái)務(wù)監(jiān)督管理—審計(jì)監(jiān)督管理—合規(guī)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理—安全風(fēng)險(xiǎn)管理—綜合監(jiān)督管理—資產(chǎn)損失追責(zé)”展開，最終目的是守住不發(fā)生各類重大風(fēng)險(xiǎn)的底線，有效防止國有資產(chǎn)流失。

四是企業(yè)黨建鏈條。這一鏈條沿著“企業(yè)政治思想建設(shè)—干部隊(duì)伍建設(shè)—人才隊(duì)伍建設(shè)—組織建設(shè)—統(tǒng)戰(zhàn)工作—宣傳工作—意識形態(tài)工作—思想政治工作—群團(tuán)工作—精神文明建設(shè)—企業(yè)文化建設(shè)—黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作”展開，最終目的是引領(lǐng)方向、凝聚人心、培優(yōu)隊(duì)伍、營造環(huán)境。

國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革永遠(yuǎn)在路上。我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于國資國企改革發(fā)展和黨的建設(shè)重要論述，不斷增強(qiáng)國資監(jiān)管工作的科學(xué)性、預(yù)見性、主動性、創(chuàng)造性，以高水平國資監(jiān)管引領(lǐng)和推動國企高質(zhì)量發(fā)展，為中國式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)國資國企力量。