健全國資監(jiān)管體制 推動(dòng)形成管資本“一盤棋”

吳剛梁

國有企業(yè)改革是一項(xiàng)綜合工程，如果僅僅停留在微觀層面實(shí)施改革很難奏效，我們還需要進(jìn)一步理順國資監(jiān)管體制，在宏觀層面構(gòu)建現(xiàn)代國有經(jīng)濟(jì)管理體系。

黨的十八大以來，國資監(jiān)管體制改革的方向是形成以管資本為主的國資監(jiān)管模式。近日召開的全國國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)動(dòng)員部署電視電話會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)“健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制”。

從管企業(yè)到管資本，是國資監(jiān)管方式的重大變革。在傳統(tǒng)模式下，國有企業(yè)與國有資產(chǎn)融為一體，管企業(yè)就是管資產(chǎn)。但是，隨著混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有企業(yè)股權(quán)多元化成為主流，導(dǎo)致國有企業(yè)的資產(chǎn)不再等同于國有資產(chǎn)。與此同時(shí)，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)被定義為“國家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”，國有資產(chǎn)資本化使國有企業(yè)的邊界變得更加模糊。在這種情況下，此前針對(duì)國有獨(dú)資、全資企業(yè)的那種“管人、管事、管資產(chǎn)”模式，無法適用于國有控股、參股企業(yè)。

在管資本模式下，監(jiān)管的重點(diǎn)不是單個(gè)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)管理行為，而是將國有資本作為一個(gè)整體，重點(diǎn)管好資本布局，規(guī)范資本運(yùn)作，提高資本回報(bào)，維護(hù)資本安全。

從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變不能一蹴而就，需要相應(yīng)的配套改革措施。結(jié)合當(dāng)前國有企業(yè)改革與發(fā)展實(shí)踐，筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌國有資本布局優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，進(jìn)一步發(fā)揮集中監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)與效能，既是健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)需要，也是當(dāng)前扎實(shí)推進(jìn)國企改革深化提升行動(dòng)的重要舉措。

統(tǒng)籌國有資本布局優(yōu)化，增強(qiáng)核心功能

在構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化背景下，國資國企改革不僅要著眼于搞好搞活微觀市場(chǎng)主體，更要從關(guān)注企業(yè)個(gè)體發(fā)展轉(zhuǎn)向注重國有資本整體功能。所謂“增強(qiáng)核心功能”，就是把國有資本用在“刀刃上”，更加聚焦戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計(jì)民生、公共服務(wù)領(lǐng)域。

國有資本投資和布局優(yōu)化不是一次財(cái)政注資就能完成的，更多地涉及存量國有資本的重新配置與流動(dòng)，包括國有企業(yè)剝離非主業(yè)、非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和處置低效無效資產(chǎn)，將國有資產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域與前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中。這是一系列的動(dòng)態(tài)過程，需要通過企業(yè)重組、并購等市場(chǎng)化、法治化的手段來實(shí)現(xiàn)。

推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管，構(gòu)建大格局

設(shè)立專門的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是我國探索國資監(jiān)管體制改革歷程中的一個(gè)“里程碑”事件。設(shè)立國資委本身就是一個(gè)偉大的創(chuàng)舉，國際上可借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多。它主要解決了兩個(gè)難題：一是將此前由多個(gè)部門分別行使的組織人事、資本投資、日常經(jīng)營(yíng)等職權(quán)集中于一家機(jī)構(gòu)，結(jié)束了“多龍治水”的局面，做到了權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一高效。二是作為各級(jí)政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，國資委不是公共管理部門，沒有執(zhí)法權(quán)，其“出資人代表機(jī)構(gòu)”的身份，類似“國家隊(duì)教練”，而不是市場(chǎng)的裁判和游戲規(guī)則的制定者，這種定位有利于促進(jìn)各類所有制市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，能夠比較徹底地實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開。

近些年，我們?cè)跇?gòu)建國資監(jiān)管大格局、形成國資監(jiān)管“一盤棋”方面，取得了實(shí)質(zhì)性突破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)、地市級(jí)國資委集中統(tǒng)一監(jiān)管比例超過99%。

但是，目前集中統(tǒng)一監(jiān)管還沒有完全到位。筆者以為，部分特殊領(lǐng)域的國有企業(yè)雖然承擔(dān)了一些特殊功能，但作為經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，仍然有保值增值的要求，因此管資本的邏輯是一致的，集中統(tǒng)一監(jiān)管也是行之有效的，關(guān)鍵是要做到履行出資人職責(zé)與行使公共管理職責(zé)相分離。例如，這些特殊領(lǐng)域的國有企業(yè)董事、監(jiān)事與高管人員可以由出資人代表機(jī)構(gòu)提名、委派或考核，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是被動(dòng)地對(duì)他們進(jìn)行任職資格審查，沒有必要直接委派，這樣才能實(shí)現(xiàn)“管辦分離”。

充分發(fā)揮集中監(jiān)管的體制優(yōu)勢(shì)，提高監(jiān)管效能

一方面，集中統(tǒng)一監(jiān)管具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，可以攤薄單個(gè)國有企業(yè)所承擔(dān)的監(jiān)管成本。另一方面，長(zhǎng)期專司國有資產(chǎn)管理，可以優(yōu)化“學(xué)習(xí)曲線”，提升監(jiān)管者的專業(yè)能力和監(jiān)管水平。因此，集中監(jiān)管可以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

近年來，集中監(jiān)管的體制優(yōu)勢(shì)，在國資委體系中已經(jīng)凸顯為專業(yè)化、體系化、法治化的“三化監(jiān)管”優(yōu)勢(shì)。

專業(yè)化就是強(qiáng)調(diào)專業(yè)的機(jī)構(gòu)干專業(yè)的事，實(shí)行有別于行業(yè)主管部門、社會(huì)公共管理部門的監(jiān)管方式，更加注重通過加強(qiáng)公司章程管理、規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作、委派股東代表等方式行權(quán)履責(zé)。

體系化就是強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)觀念、統(tǒng)籌謀劃，推動(dòng)形成投資規(guī)劃、考核激勵(lì)、財(cái)務(wù)監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)管理、資本收益、監(jiān)督追責(zé)等多重手段有機(jī)協(xié)同、相互促進(jìn)的工作格局，構(gòu)建事前事中事后全鏈條監(jiān)管體系。

法治化就是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法行權(quán)履職，主動(dòng)運(yùn)用章程、公司治理機(jī)制等方式規(guī)范行使股東權(quán)利，健全國資監(jiān)管法規(guī)制度體系，打造國資監(jiān)管法治機(jī)構(gòu)。

“三化”監(jiān)管優(yōu)勢(shì)集中到一點(diǎn)，就是能夠較好地以管資本為主轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。新時(shí)期國資國企要增強(qiáng)核心功能，服務(wù)于國家戰(zhàn)略需要。為更好地完成這個(gè)新使命，需要充分發(fā)揮集中監(jiān)管的體制優(yōu)勢(shì)，釋放“三化監(jiān)管”效能，這也是當(dāng)前健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)需要。