溫州：延伸備案審查的觸角

黃淑淑

2021年6月，永嘉縣楓林鎮(zhèn)人大主席團以“決定”的形式糾正了該鎮(zhèn)政府于2016年4月18日印發(fā)的招投標管理辦法。這是可知范圍內，我省最早一例鎮(zhèn)（街）人大規(guī)范性文件備案審查糾正案例。

2023年2月，平陽縣鰲江鎮(zhèn)人大主席團審查鎮(zhèn)政府制發(fā)的一份通知，發(fā)現(xiàn)其存在違反上位法規(guī)定等不適當問題。鎮(zhèn)人大向鎮(zhèn)政府書面提出審查意見，鎮(zhèn)政府短時間落實糾正措施。該案是溫州市第二例鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件糾正案例。

兩個案例之間，是溫州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件備案審查工作不斷探索、完善的歷程。

調查研究“挖”出寶貴經驗

永嘉縣楓林鎮(zhèn)人民政府于2016年以通知的形式印發(fā)招投標管理辦法。該管理辦法施行多年后，鎮(zhèn)人大主席團研究認為，該行政規(guī)范性文件已不適應當今的實際情況，于2021年6月決定宣布廢止該文件，為鎮(zhèn)（街）人大穩(wěn)步推進規(guī)范性文件備案審查工作提供了寶貴的實踐經驗。

這一糾正案例，是溫州市人大常委會通過調查研究“挖”出來的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件層級最低，對群眾切身利益影響最直接。加強調查研究、明確工作思路，是推動規(guī)范性文件備案審查工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸的重要保障。

2022年8月起，溫州市人大常委會問卷摸底全市118 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件備案審查工作情況，并在此基礎上，赴大門鎮(zhèn)、大荊鎮(zhèn)、楓林鎮(zhèn)等地走訪調研，挖出了目前可知范圍內，我省最早一例鎮(zhèn)（街）人大規(guī)范性文件備案審查糾正案例。

“相比于全國各地各級人大常用督促形式糾錯的實踐，其以‘決定’的形式終止規(guī)范性文件效力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案審查完整行權的嘗試。”溫州市人大常委會法工委副主任葉建平說。

當然，該案在履職過程中有不少尚可探討的地方。“比如，審查程序上，廢止不適當規(guī)范性文件的程序是否存在一些瑕疵？審查方式上，是否可以邀請承擔合法性審查任務的司法所參與備案審查？”葉建平介紹，圍繞系列問題，市人大常委會法工委抽絲剝繭，深化研究，明確了后續(xù)工作推進思路。

因地制宜培育實踐樣板

開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大規(guī)范性文件備案審查工作,有明確的法律依據。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，地方組織法第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會具有“撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當的決定和命令”的職權。

對街道來說，地方組織法規(guī)定，縣級人大常委會可以在街道設立工作機構，辦理常務委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作。規(guī)范性文件備案審查是縣級以上人大常委會的法定職權，交由街道人大工作機構負責對街道辦事處制發(fā)的規(guī)范性文件進行備案審查，有利于加強對街道辦事處的監(jiān)督，符合法律規(guī)定。

龍灣區(qū)只設街道，平陽縣只設鄉(xiāng)鎮(zhèn)，非常具有代表性。溫州市人大常委會選取兩地先行先試，為全面鋪開鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案審查工作打造實踐樣板。

在市、區(qū)（縣）聯(lián)動指導下，龍灣區(qū)人大常委會主任會議通過《街道規(guī)范性文件備案審查工作暫行辦法》，鰲江鎮(zhèn)人代會通過《鰲江鎮(zhèn)人民代表大會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定（試行）》，形成一套可復制、可推廣的制度和流程。

此外，溫州市人大常委會支持鎮(zhèn)（街）人大依托第三方機構開展輔助審查、結合代表進聯(lián)絡站等方式借智借力。如，鰲江鎮(zhèn)人大依托平陽縣人大成立的監(jiān)察和法制司法工作咨詢委員會開展輔助審查，就疑似存在不適當情形的，再交第三方輔助機構重點審查。

建設備案審查系統(tǒng)鎮(zhèn)街模塊

備案審查系統(tǒng)向鎮(zhèn)（街）延伸，是暢通備案審查工作“最后一公里”的基礎性、支撐性工作。溫州市人大常委會積極申報，試點建設運行省人大備案審查系統(tǒng)鎮(zhèn)街模塊。

歷經4 個月的打磨，2023年3月，備案審查系統(tǒng)鎮(zhèn)街模塊順利完成了建設。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案審查工作存在人大工作機構設置簡單、工作人員配置不足等實際情況，該模塊大幅簡化工作流程，僅設置報送、接收、審查、審核四個環(huán)節(jié)，相較市級模塊，減少了10 余個步驟。

3月29日，平陽縣鰲江鎮(zhèn)人民政府通過該模塊，上報了今年制發(fā)的《關于印發(fā)鰲江鎮(zhèn)人民政府投資小額標準限額以下項目邀請招標和直接發(fā)包暫行辦法的通知》以及相關材料。鰲江鎮(zhèn)人大在系統(tǒng)上予以接收并進行審查。這是全省第一個通過浙江備案審查系統(tǒng)鎮(zhèn)街模塊報送和審查的鎮(zhèn)（街）規(guī)范性文件。截至5月底，溫州已通過該模塊備案了44 個鎮(zhèn)（街）規(guī)范性文件。自6月10日起，該功能模塊已在全省范圍內啟用。

溫州市人大常委會法工委主任張勝海指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接管理各項經濟社會事務，存在著制發(fā)規(guī)范性文件的客觀需求，“推動規(guī)范性文件備案審查工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，依法糾正不適當的‘紅頭文件’，將有力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提高依法履職的能力和水平，進一步夯實法治溫州建設基層基礎，更好保證國家法制統(tǒng)一。”

相關鏈接

平陽縣：統(tǒng)籌推進規(guī)范性文件備案審查工作

完善制度機制，提升專業(yè)保障。溫州市平陽縣人大常委會已形成法制監(jiān)察司法工委綜合審查、全面把關，工（專）委協(xié)同、定向“初審”，多方“會審”、重點研判，以及“第三方”參與、權威審查等備案審查協(xié)作機制。吸納律師、政府部門法規(guī)科室負責人為縣人大常委會法律咨詢委員會成員，委托溫州大學法學院開展輔助審查，為規(guī)范性文件備案審查工作打造“多級智囊”。

全面覆蓋對象，強化分類指導。根據備案審查工作進程，平陽縣人大常委會對監(jiān)督對象實施“分類指導”。如，對尚未納入備案審查范圍的縣監(jiān)委，平陽縣人大常委會及時掌握上級對監(jiān)委規(guī)范性文件備案審查工作的要求，主動加強溝通聯(lián)系，下好“先手棋”。

開展“向內監(jiān)督”，維護人大權威。2022年，平陽縣人大常委會首次針對常委會制定的規(guī)范性文件啟動內部合法性前置審核，由法制監(jiān)察司法工委對即將出臺或審議的文件進行審核并提出建議。目前，已對包括《平陽縣人民代表大會常務委員會關于政府重大投資建設項目監(jiān)督辦法》在內的多個規(guī)范性文件進行審核。

創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點，延伸審查觸角。平陽縣鰲江鎮(zhèn)在制度建設、系統(tǒng)操作、糾錯案例等方面先行先試。今年4月21日，鰲江鎮(zhèn)十九屆人大三次會議審議通過了《鰲江鎮(zhèn)人民代表大會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定（試行）》，探索出一套“報備—審查—糾錯”完整閉環(huán)流程。

崔璐璐