貴州農村宅基地和集體建設用地確權登記工作存在的問題及建議
——以綏陽縣為例

吳麗娟,張英佳

(1.貴州省綏陽縣自然資源局,貴州 綏陽 563300;2.貴州理工學院建筑與城市規劃學院,貴州 貴陽 550003)

0 引言

農村宅基地,是指農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地,包括住房、附屬用房和庭院等用地,不包括與宅基地相連的農業生產性用地、農戶超出宅基地范圍占用的空閑地等土地。我國農村宅基地的取得具有福利性質,為農民的基本生活提供了保障。

為維護農村集體經濟組織和農民合法權益,穩步推進農村宅基地和集體建設用地確權登記工作,按照《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》(國土資發[2016]191號)、《自然資源部關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》(自然資發[2020]84號)要求,農村宅基地和集體建設用地確權登記工作逐漸開展。目前,關于農村宅基地和集體建設用地確權登記研究主要關注登記工作關鍵技術、管理平臺、頒證等方面。楊洋等[1]分析了農村房地一體不動產確權登記關鍵技術。方文東[2]探討了GPS、PS和GIS技術在農村集體土地“三權”確權登記中的應用。牛月琴[3]探討了無人機影像技術在農村土地承包經營權確權登記中的應用。宋小波[4]對農村房地一體確權登記動態管理平臺構建框架和技術進行了分析。曹金磊等[5]利用GIS技術設計了農村房地一體確權登記管理平臺。李樸文等[6]分析了農村土地承包經營權確權登記頒證的檔案管理。此外,有學者針對當前農村宅基地和集體建設用地確權登記工作存在的問題和解決措施進行了探討。盧穎奇[7]以寧夏回族自治區為例分析了農村宅基地房地一體確權登記存在的問題。陳建紅[8]分析了新疆米東區農村土地確權登記頒證工作的問題,并提出了優化措施。

受歷史、社會經濟發展等影響,貴州農村宅基地和集體建設用地確權登記工作具有自身地域特色。梳理該工作存在的問題,并提出改進意見對推進全省農村土地確權登記工作至關重要。

1 貴州農村宅基地和集體建設用地確權登記工作存在的主要問題

1.1 存量部分

針對已經登記發證的宅基地和集體建設用地,轉換、補錄、整合登記臺賬及掃描資料后作為存量數據進行質檢入庫。存在的問題具體表現在以下幾個方面。

(1)登記地籍檔案資料不全甚至遺失。由于登記地籍檔案資料沒有進行電子化,更沒有形成數據庫,加之檔案管理也不到位而導致登記地籍檔案資料不全甚至遺失,致使本應該是存量數據卻因收集到的檔案資料不齊而無法作為存量數據批量錄入登記系統。

(2)實測宗地面積與地籍檔案記載面積、形狀等不一致。由于老的集體建設用地使用權證書上的宗地圖是皮尺丈量尺寸后手繪形成,精確度不高,而現在需要提供宗地坐標錄入權籍系統。綏陽縣農村宅基地和集體建設用地117 123宗土地和房屋面積全部采用解析法進行實測,導致已經登記發證的宅基地和集體建設用地使用權證書上的面積或地籍檔案資料記載的面積與實測面積不一致,部分宗地形狀已發生改變。

(3)登記發證或地籍檔案記載的權利人信息與實際居住人不一致。這是由于登記發證或地籍檔案記載的權利人死亡卻未及時辦理繼承過戶、分戶或住房買賣等原因造成。

(4)沒有房屋產權登記信息,無法確定房屋產權面積。2016年不動產統一登記啟動以前,綏陽縣只辦理了集體建設用地使用權證,沒有辦理房屋產權證,故登記檔案里沒有房屋規劃審批、建成年代、房屋質量和驗收等房屋產權登記資料,沒有房屋外業調查照片,更沒有房屋建筑物部分的外業調查測繪成果資料,進而無法確定房屋產權登記面積。

1.2 新增宗地

對于新建的宅基地和集體建設用地,在外業權籍調查和內業入庫過程中存在的問題主要有以下幾個方面。

(1)無土地權屬來源資料和房屋規劃審批手續。經調查發現,綏陽縣的新增宗地分為三種情況:一是沒有申請辦理用地審批手續,未經政府批準就建房居住,屬于未批先建的違法用地,約占全部新增宗地的10%;二是原址拆舊建新的宅基地,沒有重新申請辦理審批手續就重建居住,約占全部新增宗地的20%;三是房屋缺少規劃審批手續,超層超建筑面積現象普遍存在。調查發現,綏陽縣2020年7月3日以前審批的宅基地和集體建設用地均缺少房屋規劃審批手續。

(2)“一戶多宅”現象嚴重存在。宅基地的申請以戶為單位,宅基地上的房屋因繼承、買賣、分戶、建新不退舊等原因造成“一戶多宅”現象嚴重存在。

(3)超占面積問題突出。一是由于宅基地不僅包括村民用于建造房屋占用的集體建設用地,而且包括廁所、畜圈等附屬用房和庭院等占用的集體建設用地。但農村建房習俗,房屋基本占用甚至超占了全部合法審批的集體建設用地面積,廁所、畜圈等附屬用房則更是超占部分,故而造成宗地面積超過批準面積,批少占多問題突出;二是未批先建的宅基地,占用集體建設用地面積超過當地審批標準。

(4)共用宗地確權登記問題。兩戶或兩戶以上農村村民共同使用一處宅基地建房,有的房屋已經拆舊建新,是否應該進行宗地分割或是按照共用宗地辦理“房地一體”統一確權登記,房屋分攤面積計算等問題亟需解決。

(5)現場指界和外業調查測繪成果簽字確認難。這是由于原權利人已死亡未及時辦理繼承而與現在實際居住的權利人不一致,原宅基地破舊無人居住無法找到權利人現場指界和簽字,權利人外出打工無法聯系到等原因造成。

(6)權屬存在爭議、鄰宗地相互指界難等問題。由分戶析產等原因造成宅基地權屬存在爭議。當地人民政府對農村宅基地和集體建設用地確權登記工作的重要性宣傳不到位,村民對此項工作的重要意義認識不夠,相鄰宗地權利人不愿意相互指界并簽字。

2 貴州農村宅基地和集體建設用地確權登記工作的建議

2.1 針對存量部分,堅持原證書“不變不換”

已經登記發證的農村宅基地和集體建設用地,在進行宗地和房屋測繪時堅持證書上的面積和權利人信息不變,遵循“不變不換”的原則,原證書仍合法有效。

(1)由于地籍檔案資料不全甚至遺失而無法進行批量錄入登記系統的,從權籍系統以宗地補錄的方式補錄宗地信息到權籍系統,補錄到權籍系統的宗地信息會自動同步到登記系統。

(2)實測的宗地面積與證書或地籍檔案記載的面積不一致時,以證書或地籍檔案記載的面積補錄到登記系統。形狀發生改變、面積相差太大的,屬于原址拆舊建新宗地,權利人提供拆舊建新土地和房屋規劃審批資料辦理房地一體不動產權證書。沒有拆舊建新審批資料的需要重新申請辦理土地和房屋規劃審批手續后作為新增宗地進行房地一體確權登記。

(3)證書上的權利人死亡或分戶原因使得現居住的權利人與證書上登記的權利人不一致,先作為存量數據將原權利人的信息錄入登記系統,待確權登記入庫工作驗收完成后再由現權利人申請辦理繼承或分戶轉移登記。

(4)房屋沒有辦理產權登記的,根據權利人的意愿補辦房屋規劃審批手續后申請換發不動產權證書。

2.2 針對增量部分,進一步細化宅基地和集體建設用地確權登記規定和補充實施意見,使其具有可操作性

根據省市相關要求,結合綏陽縣當地實際,進一步細化綏陽縣宅基地和集體建設用地確權登記規定和補充實施意見,以確保此項工作順利開展并按時完成。

2.2.1 出臺符合綏陽縣實際的宅基地有償退出機制,解決“一戶多宅”問題

針對農村村民在城鎮購買住房后,遷入城鎮生活的以及由于繼承、買賣等原因造成農民宅基地數量不符合規定的情況,可以考慮在幾個中心鄉鎮的國有建設用地上集中建設住宅樓,選擇退出宅基地的村民在獲得一次性經濟補貼外,還可以在新建的住宅樓中獲得優先選擇權和價格上的優惠,優惠的比例按退出宅基地的面積而定,購房者擁有全部產權,可辦理不動產登記手續,登記后的住宅屬于國有土地,可以自由交易、抵押融資,這也變相的解決了農村宅基地無法流轉的問題[9]。

2.2.2 進一步明確宅基地超面積分階段依法處置措施

對于超占的面積,原則上須在限期內予以退出,農戶確實無住房需要繼續使用的,由村集體經濟組織一次性收取超占面積使用費,完善土地和房屋規劃審批手續后,對合法部分申請不動產確權登記,超占部分不予確權登記,但在登記簿和證書上予以注明。在費用標準上,可借鑒安徽省天長市的經驗做法,根據“分級累進、多占多繳”原則,并結合綏陽縣當地實際,對超占50 m2以內、50～100 m2、100 m2以上等不同情形,分別按照不低于10元/m2、不低于15元/m2、不低于20元/m2收取費用,具體收費方式及收費標準經村集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論通過后執行。

2.2.3 建立“農民調解”機制,解決權屬糾紛問題

充分發揮村民委員會的基層民主自治作用,在村委會設立農民調解員崗位,建立“農民調解”機制。農民調解員由村民代表大會選舉產生,由人民法院進行業務培訓,培訓合格后報法院備案。農民調解員負責組織村內相關權利人及利害關系人在現場進行真實意思表達后,出具書面確認意見作為繼承登記的權源文件。在農民自愿、程序合法、便民利民的前提下,利用“農民調解”機制解決農村公證問題及村民鄰宗地相互指界簽字問題等,可以縮短工作周期,避免大量繁瑣程序,最大限度地減低農戶辦證的經濟成本,提升宅基地和集體建設用地確權登記工作成效。

2.2.4 根據分戶情況分割宗地,解決共用宗地問題

家庭成員由于結婚等原因需要分戶的,而且現有的宅基地又超占面積,可以考慮分戶后分割宗地分別進行確權登記,這樣既解決了宅基地超占面積問題,又避免了共用宗地計算房屋分攤面積問題。

2.2.5 進一步完善現場指界和外業調查測繪成果簽字

充分發揮村民委員會的作用,由村委會組織協調聯系權利人到現場指界,并對外業調查測繪成果進行簽字確認。外出打工無法到現場指界的,綏陽縣的具體做法包括:一是委托指界,通過寫委托書的形式委托親戚或利害關系人到現場指界;二是通過電話、微信視頻、“先承諾、后補簽”等方式開展指界工作。

3 結語

農村宅基地和集體建設用地確權登記是維護農民財產權益、化解社會矛盾、推進宅基地制度改革的有效措施。在此過程之中,政府的政策制定工作尤為重要。首先,應充分考慮各方面因素,以農民為主體、以鄉村振興文件精神為導向出臺相關政策法規。其次,做好政策宣傳、不斷優化登記工作程序、建立有效的調解機制也是農村宅基地和集體建設用地確權登記的關鍵點。最后,對于宅基地超占等各種違規行為需嚴格整改,規范用地。