元治理視域下農村人居環境治理復雜性困境的破局

張云生 張喜紅

摘要：新階段農村人居環境治理任務艱巨而復雜，治理主體需要運用更加復雜化的治理工具和治理手段才能應對。從復雜性視角觀察，現實中一些地方農村人居環境治理的突出困境是復雜性系統的“拼湊式”治理，其本質是科層治理、網絡治理和市場治理失靈的疊加。元治理作為一種治理理論，與農村人居環境治理具有較強的適切性，能夠有效解決治理理論在農村人居環境治理中面臨的多元治理失靈問題。元治理理論賦予政府新的主體角色內涵，注重發揮政府重塑治理共同體的重要作用，通過政府對治理主體的組織、治理方式的規制和治理資源的整合來有效應對農村人居環境治理的復雜性局面，進而提升整體治理效應。

關鍵詞：農村人居環境治理；復雜性；政府；元治理

中圖分類號：D6? ? ? ?文獻標志碼 ：A? ? ? ?文章編號：1004-3160（2023）05-0056-11

一、問題的提出

農村人居環境治理是落實鄉村振興戰略的一項重要任務，也是鄉村治理的一個重要方面，事關廣大農民群眾對美好生活的向往和鄉村治理現代化的實現。2014年5月， 國務院辦公廳印發《關于改善農村人居環境的指導意見》，將農村人居環境治理提升到國家治理層面。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》，持續推進農村人居環境治理。經過三年的不懈努力，農村長期以來存在的臟亂差局面得到了扭轉，但仍存在區域發展不平衡、基本生活設施不完善、管護機制不健全等問題。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳繼續印發《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》（以下簡稱《五年行動方案》）。從當前國家政策的目標要求來看，農村人居環境治理已經進入了新的階段，治理內容涵蓋廁所革命、生活污水治理、生活垃圾治理、村容村貌整體提升以及長效管護機制等多個領域，治理任務更加艱巨復雜。要想完成新階段農村人居環境治理任務，不僅要認識到農村人居環境治理任務本身的復雜性，還要解決好政府如何更好管理農村問題，同時也要進一步處理好政府自身如何定位、村莊自治力量如何發揮作用、政府與社會如何協同等問題。

農村人居環境治理的復雜性決定了包括政府在內的任何單一主體都不可能獨自解決所有問題，為此，有學者提出“探尋多元主體參與農村人居環境治理”的主張[1]。國家相關政策的頂層設計也都關注到了治理主體問題，屢次強調要加強多元力量合作[2]。一些學者基于實踐調查分析，從多元治理、合作治理等角度提出了農村人居環境有效治理的機制與路徑[3]。這些學術主張和實踐探索的共性特征在于探討多元主體如何在農村人居環境治理中互動與協作，如何在發揮各自優勢和功能的基礎上提升整體效能。這為充分發揮不同主體的優勢治理作用，提升農村人居環境治理的整體效能提供了重要的理論支撐與實踐經驗。盡管如此，現實中的多元治理、合作治理模式仍存在一定的局限性。從理論本身來看，無論是多元治理還是合作治理，都在著重探究多元主體之間如何合作以及合作的具體機制問題，卻在一定程度上忽視了對治理對象產生效能條件的探討，從而使得一些地方農村人居環境治理在實踐中遭遇困境且缺乏有效的治理工具，主要表現在農村人居環境治理的方向性把控、技術性指導、治理權責劃分、合作信任等方面。正因如此，有學者認為，多元主體參與農村人居環境治理的本質是多元主體之間的社會博弈，各治理主體都有可能在此過程中基于各自利益訴求而不能形成共生關系，進而難以達到理想的效果[4]。從實踐效果來看，有學者認為，長期以來我國農村人居環境治理在政府職能、市場機制和治理技術等方面存在諸多問題和短板[5]。一些村莊的人居環境治理甚至呈現出“多元拼湊”樣態，這些地方的政府主管部門、承建項目的企業、具有使用權的村民之間幾乎沒有關聯，這不僅帶來了治理無序和資源浪費問題，還容易產生治理隔離與間隙的風險，因此很難從根本上解決農村人居環境問題[6]。綜上所述，農村人居環境治理的復雜性及現實中的一些實踐困境，都呼吁學術界對新階段農村人居環境治理的措施和路徑做出理論上的回應。

二、農村人居環境治理的復雜性困境及本質

創新優化農村人居環境治理的理論和實踐路徑，必須厘清的前提問題是：農村人居環境治理呈現出何種形態？其困境是什么？背后的根源和本質又是什么？ 只有弄清以上問題，才能提出更具針對性的解決方案。

（一）復雜性：理解農村人居環境治理形態的一個視角

從復雜性視角理解農村人居環境治理形態，其前提是要從概念上對復雜性做出合理解釋，進而追問何種狀態才能稱之為“復雜”。事實上，學術界對于“何謂復雜性”至今尚未取得共識，其中一個重要原因就在于界定復雜性概念本身就是一個復雜的問題。復雜性所固有的差異性、多樣性等內涵，使任何一種定義都壓縮了復雜性本身所傳遞的信息[7]。基于此，有學者認為，復雜性是一個提出問題而非給出解決辦法的詞語，在某種程度上，復雜性不僅是統一性和多樣性的統一，而且是有序性與無序性的統一[8]。面對該概念難以從字面上形成一致性界定的現實，一些學者通過追根溯源發現，復雜性的知識背景是復雜系統理論或復雜性理論，其錨定的是社會治理創新所要面對的最基本問題，即為何在多元治理主體相互依賴與日俱增的現代公共治理領域中，卻頻繁出現各類風險和危機事件。正如米歇爾·克羅齊耶所指出的，經濟與政治的日新月異進展，令復雜性不斷累積、不斷增多，這使人們在面對和理解諸多集體生活機制時越來越感到束手無策[9]。復雜性理論認為，所有系統都處于多維環境之中，環境孕育著系統所必須應對的各種層出不窮的復雜性[10]，且系統內部的不同要素之間也呈現出遞歸的、非線性的互動特征，這些互動創造了大量的偶然性與不確定性[11]。復雜性研究對于理解農村人居環境治理形態具有重要的啟示意義。如果將農村人居環境治理比作一個系統，其內部各要素之間絕非是簡單的線性互動關系，而是多元主體圍繞鄉村基礎設施建設、公共服務設施供給以及村容村貌提升等多個領域而進行的一系列異質性與銜接性的復雜性互動，有學者將其描繪為“綜合性、區域性與復雜性的社會系統性治理”[12]。從這個意義上講，如果農村人居環境治理依然沿用傳統的簡單思維與治理手段，則不僅嚴重背離了復雜性條件下社會治理的基本規律，還有可能面臨治理的離散化與不可持續問題。

（二）農村人居環境治理困境：復雜性系統的“拼湊式”治理

1.農村人居環境的復雜治理系統

從系統論的觀點來看，農村人居環境治理系統是由多主體、多層級、多要素構成的動態的復雜系統工程。第一，繁重的治理任務構成了農村人居環境治理的復雜性。農村人居環境問題集中體現在村莊公共衛生、基本生活設施、生活垃圾和污水、養殖污染及生態環境破壞等方面，這些方面彼此聯系并相互影響，因此針對這些問題的治理必然是復雜而系統的，只有建立更有針對性的治理機制且從整體上推進才能有效解決。第二，圍繞農村人居環境治理任務所形成的多元治理格局構成了復雜性的重要方面。《五年行動方案》要求“構建政府、市場主體、村集體、村民等多方共建共管格局”，這就意味著政府、市場主體、村級組織和村民都要發揮各自的優勢和功能。此外，來自各方的資金與項目紛紛涌入農村人居環境治理領域，但必須對其加以整合才能發揮最大效能。這些都需要樹立系統性思維和協同共治的理念。第三，多元主體間的復雜關系構成了農村人居環境治理的復雜性邏輯。治理主體不同，意味著治理的思維和方式也不同，例如政府的行政科層化邏輯、村民自治組織的自我管理邏輯、企業的盈利邏輯、社會組織的公益服務邏輯等等。這些治理思維和方式無法避免地會在一些具體事務上產生沖突和矛盾，因而需要一種權威力量加以調和，使各方從競爭博弈轉向互補合作。第四，農村人居環境治理與國家治理之間存在著關聯復雜而持續的互動。農村人居環境治理與國家生態文明建設、鄉村振興戰略等宏觀制度環境之間存在著物質、能量和信息的交換，呈現出結構性、進化性與功能性特征。總而言之，簡單的思維方式和治理工具已經不能有效完成新時期復雜的農村人居環境治理任務。

2.農村人居環境的“拼湊式”治理

黨的十八大以來，我國生態文明建設和環境治理工作成效顯著。一系列關于環境治理的重要文件相繼出臺，農村人居環境治理具有重要性日益凸顯、政策體系不斷健全、治理力度持續加大的特征，表現為一種復合型治理形態。但有學者通過田野調查發現，這種復合型治理往往是全國環境治理的集中呈現，在一些地方的具體項目實踐中，農村人居環境治理還是會受到傳統治理模式的制約與影響，進而呈現出專項化管理與分散式推進的“拼湊式”治理形態[6]。

第一，治理主體的“拼湊”。從行動者角度來看，“構建政府、市場主體、村集體、村民等多方共建共管格局”是農村人居環境治理最理想的體系架構。然而在具體實踐過程中，仍存在多元主體之間相互割裂、協調與聯動機制不健全的問題。從政府內部層面看，一方面表現為縱向層級之間的權責不對稱，基層政府承擔著農村人居環境治理的大量任務，但在相應的權力、資金、資源以及自主性方面缺乏足夠的支持；另一方面表現為橫向部門之間的權力分散化，農村人居環境治理的責任主體涉及農業農村、交通運輸、環境衛生等多個部門，不同部門之間責任分工明確，但相互間缺乏溝通與協調[13]，存在治理隔斷與空隙。從政府與社會互動層面看，農村人居環境治理需要在政府主導的基礎上廣泛調動政府以外的多方力量參與。但在壓力型體制下，農村人居環境治理的行政化色彩濃厚，市場企業和社會組織較少介入，村民也更像是被服務的對象。

第二，治理方式的“拼湊”。在強監督問責的指揮棒下，一些地區的農村人居環境治理呈現出多種應對方式。一是政府部門的“監督型治理”方式。政府重點關注農村人居環境治理的結果，但對村莊落實政策的潛在風險和實際困難考慮不足。如一些基層政府在要求村莊處理非降解垃圾和黑臭水體時，往往忽略了村兩委的技術和能力，這不僅容易導致治標不治本，甚至會對其他領域的治理帶來負面影響。二是村兩委的“任務型治理”方式。在嚴格的績效考核下，一些地方的村兩委往往只關心能否在規定期限內完成上級安排的任務，不會過多考慮某些領域或某一領域的不同環節的關聯性、連續性和連貫性問題，導致環境治理的內在根源性問題無法根除。兩種治理方式的松散捆綁產生了迎檢導向的“做作業”行動邏輯。上級有要求，村兩委就動一動；上級有檢查，村兩委就改一改。普通村民則表現出了“利益誘導式參與”特征，當有環境衛生工作檢查時，村干部給好處就動一動，不給好處就不配合[14]。

第三，治理資源的“拼湊”。一方面，以政府為主導的農村人居環境治理需要政府在資金投入和基礎設施建設上給予保障；另一方面，村莊環境自主性治理需要一定的經濟基礎作為支撐。然而，在一些地方的農村人居環境治理中，政府投入與村集體配套之間并沒有實現較好融合。從政府投入層面看，政府通常以制度化的項目制形式組織資源向下分配，但“標準統一”和“平均化”的資源分配方式并不能滿足基層的多樣化需求[15]。此外，政府各橫向部門往往只關注本部門所負責的領域，相對忽視了農村人居環境治理的系統性與整體性。從村集體配套層面看，基礎資源、區位稟賦和發展要素的差異性，使得村莊之間的資源分布并不均衡。一些地方實行的“政府投入+村集體自行配套”的資金組合不可避免地會產生兩個問題：一是相對單一的資金來源渠道和平均主義的分配方式可能導致資源供給不足和供需錯位；二是村集體掌握資源的程度直接影響環境整治效果，從而造成各村之間的非均衡發展。

（三）復雜性治理困境的本質：多重治理失靈的疊加

在公共治理中，治理本身就表現出了復雜系統的特征，系統中任何一個要素或環節都會對整個治理系統或治理過程產生不可預知的影響，進而偏離最初的預期。從本質上講，一些地方農村人居環境治理出現困境的原因就在于多元治理格局的運轉失靈。

第一，科層治理失靈。科層治理是科層體系運作的表現，強調專業、分工和程序，其行為規范具有非人格化特征。在農村人居環境治理中，上級政府一般通過單向度的壓力傳導方式將環境整治任務分解到基層政府，然后由基層政府繼續分解到各個村莊。這就使得縣鄉兩級政府及相關部門都有權力對村級環境治理進行監督、檢查、評級、打分。在科層管制下，一些基層政府往往過多關注任務安排與結果考核，相對忽視對環境治理過程的指導。以農村生活垃圾分類處理為例，它涉及存儲、轉運和無害化處理等多個環節，沒有嚴格的執行標準和相應的技術指導，垃圾分類處理往往流于形式。此外，一些基層政府往往重視前期的工程建設而忽視后期的運營與維護，投入村莊環境治理的設施設備存在閑置和損毀問題。

第二，網絡治理失靈。網絡治理強調多元主體的相互依賴與合作共治，多方參與、民主平等與協調合作是其基本特征[16]。但在現實運行中，多元主體間的信任與合作機制尚未完全建立。從政府層面看，政府掌握著農村人居環境治理的配置性資源和權威性資源，強調的是組織自上而下的科層化和資源配置的壟斷性，在決策過程中往往容易忽略村莊的個性化差異和村民主體的實際需求[17]。從村級自治組織層面看，村委會和村干部基于上級的行政要求和考核指標的約束牽制，很難站在村莊社會現實形態的角度通過以理服人和以德服人的方式引導村民群眾共同遵守公共準則。與此同時，一些地區鼓勵村莊利用集體收入配套支持環境整治，但是大部分村莊集體經濟收入較低，很難承擔高昂的環境治理費用，這在一定程度上導致了環境整治被動應付的情況發生。從村民民主參與層面看，一些環境治理行為規范給村民生產生活帶來了諸多不便，導致其存在不滿與對抗情緒。例如一些鄉鎮政府不允許村民在庭院中亂堆亂放養殖糞污，但又沒有明確規定可以集中堆放的場所，導致村民經常偷偷將其轉運到村外的樹林間和公路旁，由此引發了新的環境問題。

第三，市場治理失靈。環境治理主要有兩種模式，一種是政府管制模式，一種是市場化治理模式。前者主要通過政府行政命令、政策法規等手段對環境進行管理，政府通過各級財政予以兜底保障；后者主要利用市場定價、使用者付費等手段對環境進行治理。然而，當前企業參與農村人居環境治理面臨最大的困境就在于缺乏比較成熟的社會化服務體系和服務費市場化機制，企業主要依靠政府補貼而非市場化運作[18]。以污水處理為例，現行采用的依然是混合付費模式，完全市場化的使用者付費模式仍有待培育[19]。有學者甚至認為，市場在農村人居環境治理這一領域是失靈的[20]。在此情況下，各級政府主要采用項目制的資源配置方式對農村人居環境進行治理。這種治理方式的優點在于目標單一、標準統一、資源集中，缺點在于當政府無法將村莊組織起來形成比較集中的需求表達時，這種無差別的資源配置往往會因為無法充分獲得相對分散的需求偏好和配給額度等信息而造成資源重復配置或者資源配置不足等問題。現實中，村與村之間的地質地貌、區位條件、村落布局等存在明顯的差異，這就決定了每個村莊的環境整治任務和對資金設備的需求并不一定相同，而無差別化的項目分配可能導致資源配置的割裂與錯位、行動主體的權力強弱分化等問題。

三、從治理到元治理：農村人居環境治理復雜性困境的破局

20世紀90年代以來，治理理論風靡全球。雖然學術界對“治理”概念的定義并不統一，但其核心要義都是強調政府之外的力量，主張由政府、市場和社會的組合來代替政府的中心地位，多元主體共同應對因社會日益多元化、碎片化和復雜化而產生的大量棘手問題。但事實上，面對日益多樣化與復雜化的公共問題，政府、市場和社會都有可能出現失靈。基于此，元治理作為一種新的理論和治理工具應運而生。

（一）元治理理論的邏輯框架

治理理論之所以得到學術界和實務界的推崇，就在于該理論倡導的協作與談判在一定程度上可以解決政府失靈和市場失靈問題。但去中心化的導向也意味著治理力量的分散化，從而使公共治理陷入另一種困境，即政府、市場和社會任何單一主體都不能獨立地進行社會治理。據此，學術界又開始對治理理論強調的去權威化和去中心化問題進行反思。元治理理論的提出者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）認為，治理本身并不完善，治理失敗也并不奇怪，因為失敗是一切社會關系的重要特征[21]。元治理就是為了防止治理失靈而采取的一種應對策略，它并不意味著要建立一個“鐵板一塊”的治理規則，而是涉及復雜性和多元關系的管理[22]。科層治理強調自上而下的行政化與層級管制，網絡治理強調集體行動與協商共治，市場治理強調效率和競爭。三者的混合雖然可以產生互補效應，但同時也可能因為地位、立場和利益分歧而發生對立沖突，進而難以實現共同的治理目標。這時，就需要元治理者對三種不同治理模式進行優化與整合，以實現科層治理、網絡治理和市場治理的相互協調。元治理理論認為，政府在治理過程中實際發揮著比社會和市場都更為有效的作用，但這種“作用發揮”并不是要恢復全能政府，而是要發揮政府“同輩中的長者”功能[23]。從這個意義上講，元治理的出現并不是對治理理念的摒棄，而是在秉承其良好理念的基礎上更加強調政府作為治理的核心地位，通過政府對多元力量的協調統合以有效應對日益復雜的社會問題。元治理涉及制度和戰略兩個方面。在制度上，它通過提供各種機制促使相關治理主體學會在不同地點和行動領域之間建立功能聯系以及物質上的相互依存關系；在戰略上，它通過建立共同的愿景以促成新的制度安排或新的活動，進而完善現有治理模式的不足。在元治理模式下，政府作為多元治理主體中的“唯一元治理主體”[24]，發揮著多方面的重要作用。第一，政府作為不同政策主張者之間對話的主要組織者，有責任保證各子系統實現某種程度的一致性。第二，政府作為規章制度的制定者，有責任保證各方遵守制度并運用制度實現目的，并在市場或社會失靈時采取補救措施。正因如此，元治理又被視為是對“治理”的治理。

（二）元治理理論與農村人居環境治理的適切性

元治理理論是在社會治理復雜性不斷加劇的背景下提出的，因此該理論的核心議題就是如何應對復雜性治理局面。從控制論角度講，傳統的政府治理模式失靈的根源在于其應對復雜性的能力不足。復雜系統的運行過程以及各要素之間的復雜關系要求政府不能通過“簡單性思維”對其進行處理，否則，即使治理子目標能夠取得成功，整體目標依舊無法實現。元治理理論在繼承治理理論倡導的“多元共治”理念的同時，通過調整治理的自我組織形態和協調整合多種治理模式以應對復雜性問題，致力于運用復雜化的治理工具來實現對復雜性問題的治理。

第一，應對農村人居環境治理復雜性需要政府發揮“組織者”作用，促進多元主體形成一致性的行動。治理組織和行動主體間相互依賴性增強、治理事務愈發跨域化以及治理目標取向的日趨復雜，既是農村人居環境治理的大背景，也是農村人居環境長效治理要考慮的要素。在動態治理過程中，既要不斷吸收多元力量和多樣化治理方式以保證治理的靈活性與適應性，又要避免因多元治理而帶來的“分崩離析”局面發生，確保環境整治的穩定性和均衡性。這就決定了客觀上需要一個權威者來整合各方力量協同應對農村人居環境治理的復雜性局面。作為公共權力的行使者和公共事務的管理者，政府不僅決定著農村人居環境治理的體制建構和全部制度供給，還支配著絕大部分治理資源和公共力量。這種權力優勢不僅使其能夠通過體制和制度有效劃分農村人居環境治理責任，同時也能夠通過組織設置、制度設計與實踐指導等措施為各行動者提供政策和機制保障，在客觀上促成多元主體的一致性行動。

第二，農村人居環境治理的集體行動需要政府發揮“規制者”作用，從而避免多元治理陷入無序混亂狀態。從科層治理角度看，當前的農村人居環境治理已經整體納入國家治理軌道，這不僅要求各級政府在農村人居環境治理規劃的編制、審批、實施和管理等環節必須在國家設定的規則框架內進行，同時也意味著政府內部各橫向部門之間要打破部門壁壘，避免出現權力掣肘和治理分散化問題。從網絡治理角度看，由于治理意識和治理能力的差異性，政府、市場主體、村集體以及村民之間難免會產生價值和利益的沖突，如果缺少規則的主導者和協調者，就有可能發生治理主體之間承諾無法兌現和面臨協商困境的風險，進而導致整個治理網絡的崩潰。從市場治理角度看，企業介入市場運作不僅要遵循市場規律，還要遵循國家法律，需要政府制定相應的規則，既充分激發市場活力，又保證市場競爭規范有序。

第三，市場或社會的失靈需要政府發揮“整合者”作用，通過對各方治理資源的統合補充現有模式之不足。盡管“強政府—強市場—強社會”是農村人居環境治理的理想狀態，但客觀地說，當前市場資源和社會力量介入農村人居環境治理仍處于相對分散化和碎片化狀態。因此，需要政府發揮“化多為一、化分散為團結”的整合作用，廣泛動員社會力量，充分發揮市場企業、社會組織、自治組織和公眾的資金、技術和管理優勢，實現農村人居環境治理資源的“帕累托最優”。一方面，需要政府通過宏觀調控和政策引導等手段吸納更多的市場資源和社會力量參與農村人居環境治理，保證治理資源的來源渠道多元化；另一方面，也需要政府對分散化、碎片化的治理資源進行整合，發揮權威主體合理分配公共資源的積極作用，扶持尚未成熟的社會組織和其他社會力量公平參與農村人居環境治理，在多元力量共治下提升農村人居環境治理的整體效應。

（三）元治理主體角色構建：農村人居環境治理中的政府賦能與統合

農村人居環境治理的復雜性困境表明，如果只強調治理的多元性而不在治理的一體化方面努力，讓各治理主體隨心所欲地去決定自己的行為方式，就會形成“各自為政”的分散化治理局面，進而影響整個系統的穩定運行與功能實現。在應對日益復雜的社會情境和問題時，元治理理論賦予政府新的主體角色內涵，即政府作為治理的組織者、規制者和整合者，發揮著重塑治理共同體的重要作用。

1.政府作為多元治理主體的組織者推進農村人居環境共建共治

盡管政府是推進農村人居環境治理的最重要主體，但政府不可能做到事事親力親為。因此，推進農村人居環境治理必須堅持政府、市場、社會三方協同的治理理念，充分發揮不同治理主體的治理優勢。第一，政府要放權市場并充分激發市場活力。農村人居環境的長效治理必須依靠市場配置資源的基礎功能，在市場化運作中不斷提升農村人居環境基礎設施建設、運行及管護水平。而市場化運作的前提是建立一個“有效市場”，這里的“有效”既要求政府不能對市場行為過度干預，又要求政府不能完全放任不管，而是要為企業有序進入村莊創造良好的制度環境，讓市場在農村人居環境治理的資源配置中發揮決定性作用。第二，政府要賦能社會并發揮社會自我治理的功能。農村人居環境治理的廣泛性和復雜性決定了任何單一主體都無法獨立應對困局，村域社會內的所有利益相關者必須攜手共同應對。因此，政府在推進農村人居環境治理的實踐探索中要充分依靠社會力量，尤其要發揮各類村民自治組織的作用，在“還權于民”的過程中要引導和幫助村民直接參與農村人居環境治理事務，構建全員參與的治理格局。對此，湖北省梅村以自然村落為載體成立了村落理事會，理事會以民主協商和意見表達的方式開展農村人居環境治理，不僅積極回應了村民普遍存在的訴求，也為凝聚村民共識、形成集體行動提供了協商平臺。[25]第三，政府要強化指導和服務功能。受政府組織體制和農村人居環境整治目標要求雙重因素影響，政府往往依靠行政強制力和強化監督的方式確保目標任務在規定的時間期限內完成，但這種被動治理邏輯顯然不具有可持續性。農村人居環境整治涉及多個領域，每個領域內部又涉及若干個環節，沒有政府的指導顯然無法做到規范化和科學化。因此，政府應該適當地弱化監督者角色而強化指導者角色，真正深入農村人居環境治理一線。在具體實踐層面，湖南省沅陵縣五強溪鎮采取“一線工作法”深入推進人居環境整治提升，聯村領導要到村到組召開屋場會，駐村干部、網格干部要下沉至村（居）一線開展工作。實踐證明，干部下沉村莊，不僅可以在具體治理過程中給予村委會相應的政策解讀與技術指導，還能夠將村莊實際情況反饋給鎮政府，促使后續政策的制定和實施更具有可操作性。

2.政府作為多元治理方式的規制者確保農村人居環境治理規范有序

元治理的目標指向是制度化的治理，通過對制度的遵守和運用確保政府、市場和社會有效參與公共事務治理[26]。第一，政府要在觀念上引導重建村莊公共價值。隨著市場經濟的繁榮發展和農村生產要素的高度自由流動，一方面，越來越多的企業和社會組織不斷涌入村莊社會，他們以專業化的服務和豐富的資源鏈接為村莊發展提供了外源性支持，成為村莊治理的新興力量；另一方面，農民群體的活動范圍、價值觀念和行動邏輯都發生了劇烈變動，“原子化”的行為趨勢日益明顯。如何使他們由農村人居環境治理的“旁觀者”變成參與者、合作者與利益相關者，考驗的是政府的智慧和能力。在此過程中，政府應該為各相關主體提供一套客觀的價值評判標準，并通過政策引導和輿論宣傳等機制使其對參與農村人居環境治理產生價值認同與達成價值共識，從而形成利益一致、輿論導向正確的村莊公共價值。第二，政府要通過制度的輸入重塑村莊公共秩序。在鄉村治理現代化時代語境下，國家對村莊治理的規范化、制度化、標準化要求越來越高。在各級政府的嚴格要求下，一些村干部按照“不出事”的行動邏輯，采取犧牲集體利益以滿足個人利益的辦法來維持村莊公共秩序。這種辦法不僅不利于解決問題，相反會進一步加劇干群矛盾，導致村莊治理結構更加分散化[27]。在此語境下，若要實現村莊人居環境的長效治理，就有必要通過國家制度輸入的方式來重塑村莊公共秩序。一方面，政府要通過自上而下的組織監督保障村級治理規則和程序的公開規范，比如村莊環境整治項目實施和保潔人員的聘用是否做到了“四議兩公開”，村民對其中哪個環節還存在異議等，這些都需要發揮政府常態化監督作用。另一方面，政府要以現代公共規則為基礎，優化村級組織結構設置，在政策支持和資源供給方面向村委會及其他社會組織傾斜，完善村莊自我管理和自我服務的體系建設，引導村民在村莊人居環境治理中遵守政府和村委會制定的規則，進而激活村莊內生的治理潛能。

3.政府作為多元治理資源的整合者構建多方投入與科學分配機制

農村人居環境治理兼具普遍性與特殊性。從普遍性來看，農村人居環境具有公共屬性，因此不應表現為某個單一主體對治理過程的壟斷。從特殊性來看，鄉村之間的發展水平和層次存在一定的差異，普遍主義和均等化的投入分配機制必然造成農村人居環境治理資源出現供需矛盾。因此，有必要通過政社合作互動的方式，探索農村人居環境治理多元投入與科學分配機制。第一，發揮政府主導作用，充分激活市場要素。我國農村人口眾多、面積廣大，垃圾堆放分散化，收集和運輸成本相對較高，資金投入不足是亟待擺脫的現實困境[28]。因此，政府應允許成熟的市場主體進入村莊，并在村莊環境治理的技術、資金、人員、收益等方面提供政策支持，探索構建“政府主導、市場運作、社會參與”的多元投入機制，通過政府和社會資本合作模式，調動社會力量積極參與投資收益較好、市場化程度較高的環境整治項目。第二，科學統計村莊環境治理資源需求，因地制宜確定資源分配方案。政府應對所屬村莊的發展類型、區位條件、基礎水平等進行全面摸排，并基于村莊之間的差異性分類制定人居環境治理技術方案。比如根據村莊的地質地貌確定適宜的生活污水處理方案，根據村莊的區位條件確定垃圾集中處理或就近、就地處理方案。此外，政府還應對管轄范圍內所有村莊的環境整治基礎設施的現狀、缺口等進行全面統計，分地區、分類別、分方案計算資金需求量，提高資金使用效率。第三，探索建立農村人居環境治理的獎懲機制。對于工作成效顯著的村莊要給予適當獎勵，對于存在形式主義、治理效果差的村莊則應給予相應的懲罰。探索通過“以獎代補”和“以工代賑”等方式引導村級組織和鄉村建設工匠承接村莊人居環境小型工程項目，進一步激發村莊自主性治理活力。

四、結論與討論

農村人居環境治理是一項復雜的系統性工程，需要多元治理主體協同共治。但在現實運行中，一些地方的基層政府與其他治理主體之間的力量并不均衡且呈現出分散化特征，這是導致農村人居環境治理出現各種問題的主要原因。元治理作為“治理的治理”，為破解農村人居環境治理的復雜性困境提供了一種新的思路。盡管起源于西方的元治理理論在我國具體實踐中可能遭遇困境，但理性借鑒其中的有益成分，可以為我國農村人居環境治理提供一種制度性和策略性的選擇。當然，元治理理論也有自身局限性，在中國語境下構建農村人居環境治理的元治理體系，還需強調以下兩個方面。一是堅持黨的領導。各級黨的組織既是農村人居環境治理目標的核心制定主體，也是關鍵的推動主體和實施主體，因此良好的元治理模式必須以黨的領導為前提和依托。二是強化制度意識和法治思維。只有在這一前提下，多元治理主體才能充分表達意見、平等參與農村人居環境治理，也才能保證治理行為在復雜關系中仍不偏離既定目標。

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