銜接排污許可對排污權交易市場的影響分析
——以福州市為例

柯文燦

〔福建省環境科學研究院(福建省排污權儲備和管理技術中心),福建 福州 350001〕

0 引言

《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》[1]將排污單位劃分為重點管理、簡化管理、登記管理和其他管理4種類型。同時,按照各行業核發技術規范,絕大多數行業僅重點管理企業需要核定許可排放量,而作為排污權重要載體的許可證,若許可排放量與排污權總量控制指標出現明顯差異,將對總量控制、指標登載、后期監管、執行報告上報等工作產生較大影響,也影響排污權市場。本文假設排污權市場僅重點管理企業進行交易,并以福州市2020—2021年交易數據為例,通過分析各交易主體排污權市場占比及指標交易價格,分析二者銜接的影響。

1 福州市排污權交易情況

排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量,其實質就是運用市場刺激機制,鼓勵企業采用低費用、少污染等措施,達到污染源合理布局、資源優化配置的環境管理經濟手段[2]。

作為全國首個生態文明試驗區,福建省以發揮市場在資源配置中的決定性作用為切入點,于2014年正式啟動排污權交易改革試點工作,并于2017年在全省工業范圍內全面實施。試點以來,福建省先后出臺排污權政策文件20余份,從政策引導、市場主導等方面多管齊下,鼓勵企業參與排污權交易。以福州市為例,累計至2021年共5590家企業參與交易,總成交數1.43萬筆,總成交金額17.9億元;企業間交易總成交量1.09萬筆,占比76.2%,二級市場活躍。

圖1 2014—2021年福州市排污權交易統計

從福州市試點以來歷年排污權市場交易數據看,2017年之前,福建省排污權交易筆數、交易量、成交金額和參與企業數量均有不同程度的增長;2017年起,全國范圍內開展新版排污許可制工作;2018年起,各指標多出現拐點,排污權交易量與交易金額開始出現下降趨勢;2019年,各指標均出現明顯下降,而后呈穩中有降的趨勢。2017年,在火電及造紙行業推行新版排污許可證,這兩個行業主體多為重點管理企業,對排污權市場影響較少。火電及造紙行業排污單位確定許可排放量后,原本惜售的企業在確定許可排放量后也愿意出售富余指標。2018—2019年,排污許可證持續在其他行業完成覆蓋,其他行業簡化管理及登記管理企業占比較大,且絕大多數無需確定企業許可排放量,一定程度影響了排污權交易。

2 排污許可銜接排污權的要求與存在的不足

2.1 排污許可銜接排污權要求

2016年,國務院印發的《控制污染物排放許可制實施方案》明確了排污許可制在固定污染源環境管理制度中的核心地位[3]。《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》規定了排污權以排污許可證形式予以確認,《福建省主要污染物排污權指標核定管理辦法》規定了初始排污權核定結果作為該排污單位排污許可證的核發依據,作為重點污染物排放總量控制指標登載進排污許可證[4]。這要求排污權交易制度應圍繞排污許可制進行相應調整和改革。

2.2 排污許可銜接排污權存在的不足

福建省在排污權銜接排污許可方面做了大量工作及研究,但二者仍存在無法相互融合的內容[5-7],其中影響較大的是初始排污權與許可排放量之間存在的差異。福建省排污權核定主體為工業排污單位,工業集中區匯集供熱和廢氣、廢水集中治理單位;排污許可管理中,多數需申請許可排放量的為重點管理企業的主要排放口,即重點管理的一般排放口、簡化管理及登記管理大多無需申請許可排放量,該部分企業總量指標無法登載入排污許可證。同時,部分地市排污單位依法取得的排污權指標也因為各種原因未能登載入排污許可證,導致同為總量控制指標的許可排放量與初始排污權指標無法實現統一。

3 統計結果與分析

3.1 數據統計

以福州市為例,匯總2020—2021年福州市參與排污權交易的企業主體交易數據,包括交易企業數量、交易價格、交易量,并將企業主體按照《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》劃分為重點管理、簡化管理、登記管理和其他管理4種類型,分類統計各類型企業排污權交易數據,以分析各類企業對于排污權交易市場的影響程度,結果見表1。由于廢氣主要污染物指標(二氧化硫、氮氧化物)及廢水主要污染物指標(化學需氧量、氨氮)排污權交易情況類似,將指標合并處理,按照氣兩項指標與水兩項指標進行統計。

表1 2020—2021年福州市排污權指標分類統計結果

為直觀體現數據,繪制氣泡圖,其中氣泡大小代表指標交易量,橫坐標為交易次數,縱坐標代表交易均價(圖2)。

(a)出讓方氣兩項指標交易情況(b)受讓方氣兩項指標交易情況

(c)出讓方水兩項指標交易情況(d)受讓方水兩項指標交易情況

同時,分類統計2020—2021年福州市各管理類型受讓方污染物指標成交價格,通過計算各管理類型污染物成交價格極差及標準差分析其價格波動情況(表2),以及簡化管理、登記管理、其他管理退出排污權交易對于排污權市場影響。

表2 2020—2021年福州市排污權交易價格分類統計

3.2 結果分析

根據福州市排污權交易情況統計可知,氣兩項指標與水兩項指標出讓、受讓情況存在較大差異。

3.2.1 氣兩項指標的交易數據分析

氣兩項指標方面,出讓方無論是交易次數(66.6%)還是交易量(91.3%),均以重點管理企業為主,交易量其次為登記管理企業(5.0%)及政府儲備(3.3%);受讓方中,交易次數最多的是登記管理企業(50.6%),其次為簡化管理企業(27.6%),除政府儲備未受讓外,重點管理企業受讓筆數最低(10.3%),但交易量占比最大的卻是重點管理的受讓指標量,占全部交易量的90.6%。

氣兩項指標的交易均價在各類企業間差別較小,無論出讓還是受讓交易量的主體均為重點管理企業,即氣兩項指標量主要在重點管理企業間進行交流。同時,一部分指標向大量小微企業(簡化管理企業、登記管理企業)方流動。氣兩項指標交易市場中政府儲備干預情況較少,市場受政府調控影響較小,多為企業自發的市場行為。同時,由于受讓方中登記管理企業交易次數占比較高(50.6%),可以預見該類企業若退出排污權交易市場將明顯降低排污權市場活躍度。

3.2.2 水兩項指標的交易數據分析

水兩項指標與氣兩項指標情況則截然不同,水兩項指標量出讓主體為政府儲備(57.0%)、登記管理企業(36.0%),重點管理企業出讓量(3.8%)僅略高于未納入許可管理企業(3.2%),交易次數也以登記管理企業為主(45.9%);而受讓情況與氣兩項指標受讓情況類似,受讓量主體以重點管理企業(83.0%)為主,受讓筆數最多的是登記管理企業(50.0%)。

分析2020—2021年福州市水兩項指標交易數據可知,水兩項指標量主要由政府儲備及登記管理企業向重點管理方面流動,登記管理企業雖然占據一半的交易次數,但交易量卻不高(4.7%)。

3.2.3 交易價格波動分析

觀察4類管理企業各污染物指標交易價格可發現,交易價格極差、標準差的最大值均出現在登記管理企業的交易中,同時該管理類型4個污染物指標交易價格均為同類指標極差最大值,水兩項指標標準差要普遍高于氣兩項指標。分析可知,對于不納入許可管理的登記管理型排污單位,其排污權價格波動要明顯大于其他管理類型企業,這類小規模企業交易價格存在明顯波動的情況,與已有的研究結果一致[8],主要是因為該類型企業所需種類指標較少,企業趨向于提高單價以及時獲得總量指標開展生產活動,由于其所需指標較少,雖單價較高但其總價不高,將該管理類型的企業移出排污權交易市場對于穩定排污權交易市場價格起到一定積極影響。而水兩項指標標準差要普遍高于氣兩項指標的現象,與排污權市場上二氧化硫指標相對富余有關。

4 結論及建議

由于多數行業中排污許可證僅管控重點管理企業許可排放量,按照環保部對于許可排放量的解讀,區域總量即為各企業許可排放量之和。而登記管理企業已不再核發排污許可證,企業的排污權指標或總量指標無處登載,或將不在總量控制范圍內。通過分析可知,徹底銜接后,對于氣兩項指標交易市場存在一定影響,即由于登記管理企業的退出,市場交易活躍度將明顯降低,但交易量主體(重點管理企業)未發生變化;而對于水兩項指標交易市場影響將大于氣兩項指標,交易量上登記管理企業(36.0%)作為僅次于政府儲備(57.0%)的出讓群體,若將其排除在外,福州市將有可能遺失較多的區域總量。同時,交易市場有可能演變為以政府儲備為出讓主體、重點管理為受讓主體的類似指標分配的一級交易市場,喪失排污權制度的市場屬性。

針對分析結果,建議政府加大宣傳力度,鼓勵不納入排污許可管控范圍內的企業及時出讓可交易排污權。同時,加大政府回購力度,回購不納入排污許可管理的總量指標;對于水兩項指標,政府儲備需減少出讓,通過推進項目減排等方式使企業產生富余總量,進入市場交易。

國家已經明確了排污許可制在固定污染源環境管理制度中的核心地位,排污權交易制度圍繞排污許可制進行相應調整和改革是大勢所趨,福建省排污權體系在總量核實方法、確權節點及有效期等方面已通過文件形式初步實現了銜接工作,但仍然存在實施主體不統一、總量控制因子不同、管控邊界不同、申報管理流程相互獨立等問題亟待解決。我們應重新認識排污權在許可證中的地位及作用,積極推進排污權交易制度與排污許可制度的有效銜接。