省級開發區升格政策與產業結構升級研究

陳 芳,謝雨馨

(安徽大學a.經濟學院,b.創新發展戰略研究院,合肥 230601)

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出:“我國要加快形成節約資源和保護環境的產業結構以應對全球氣候變暖的挑戰。”因此,作為地方經濟增長“改革試驗田”和“開放排頭兵”,開發區如何利用其天然的政策優勢和集聚優勢,是破局“雙碳”目標下產業結構轉型升級刻不容緩的工作與責任。國家經濟開發區于1984年成立至今,經歷了誕生、設立熱潮、清理整頓以及升格四個階段[1]。據中國商務部的數據統計,截至2021年,我國擁有國家級經濟技術開發區230個,國家級高新技術開發區169個,開發區成為中國推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的重要抓手[2]。隨著中國從要素擴張的“增量經濟”進入創新驅動的“存量經濟”[3],開發區在引領產業升級、推動城鎮化進程和經濟體制改革、深化國內國外雙循環方面被賦予了新的使命。為了轉變開發區政策紅利、政府主導和要素驅動之類模式鎖定,破除政策紅利消減、要素成本約束和內外競爭激烈的枷鎖,各個開發區先后進行“內部轉型”和“外部調整”。而國務院2009年再次發布的開發區升格任務,標志著我國開發區建設從“增量”轉向“提質”的新階段[4]。國家級開發區相較省級開發區,能夠享受更加完善的基礎設施、更加顯著的產業集聚效應以及更加優惠的政策待遇[5]。因此開發區升格政策對產業結構升級影響這一命題在政策創新、示范引領、戰略導向等方面被賦予新的解釋力。本文使用省級開發區升格政策作為準自然實驗,探討開發區升格政策對地區產業結構升級的影響,并基于政策效果產生的異質性和綠色發展理念,從政策效應、集聚效應及綠色效應的角度進行探索,對升格后開發區城市產業結構升級原因進行分析,試圖找出影響升格政策效果的主要因素。

一、文獻綜述

開發區本質上是一項基于地點制定(Place-based)的產業政策,本身承擔著政策和制度創新的職責[5],因此國內外研究多聚焦其政策效應評估。現有研究表明開發區設立對吸引外商直接投資、提升企業創新意愿、發展企業綠色創新能力等方面都有明顯的促進作用[6-8]。然而異質性樣本研究表明開發區的設立并不總是正向的影響。將以擴大開放實現產業轉型為目標的經濟技術開發區和以發展創新技術實現科技轉型為目標的高新技術開發區[9]進行對比發現,國家高新區對產業結構升級的影響存在明顯的成長周期異質性[2];從層級維度來看,相關研究結果較為一致:國家級開發區與省級開發區政策效果相較甚遠。國家級開發區對城市經濟增長[10]、城市技術創新[11]有顯著的促進作用,省級開發區對二者的影響效果并不明顯。更有研究從企業微觀角度發現:國家級開發區對企業創新水平[7]、域內企業創新投入[12]方面的促進作用皆明顯高于省級開發區;省級開發區升格為國家級后有增量的促進效果。然而,蔡慶豐、陳熠輝在對開發區企業的并購效應進行評價時,認為國家級開發區的建立會抑制企業的兼并擴張,而省級開發區的建立則有利于企業的兼并行為[3]。

層級維度的研究結果也得到了實踐的有效回應。國務院2009年重新啟動省級開發區的升格工作,學者開始從這一角度進行分析研究。升格后的開發區在吸引外商投資方面擁有更顯著的優勢,進而讓企業擁有更多比較優勢[5],有效推動了城市經濟效率的提高[4],提升了城市平均生產效率[13],有效降低了城投債杠桿率[9],對城市居民總消費、生活性消費、住房消費和子女受教育支出也都具有顯著的促進作用[14]。但這種促進作用也表現出“優勝主義”選擇和“拿來主義”選擇分別帶來的高效率企業與低效率企業的角力[1]。

開發區建設顯著促進了產業結構的轉型升級[15],有效推動了地區制造業升級[16]。但也有研究認為國家高新區未能促進產業結構高級化和產業結構合理化,未能推動中國產業結構升級[2],并將此歸咎于以開發區為抓手的產業政策相悖于一些國家的比較優勢[17]。至于開發區升格對產業結構影響未有研究涉及。另外,隨著“雙碳”目標的推進,從綠色發展擴充產業結構升級內涵,衡量開發區升格的政策效應更是空白。鑒于此,本文引入產業結構低碳化指標,采用漸進式雙重差分方法,將開發區升格作為外生政策沖擊,系統全面地研究開發區升格對我國產業結構升級的作用機制和影響效果,分析開發區和城市自身特征差異對產業結構升級的異質性影響,為開發區建設和產業結構優化提供政策建議。

二、理論機制

(一)開發區升格對產業結構升級的機制分析

開發區升格政策對產業結構升級的影響,主要可以產生三大效應。第一,政策效應。升格后的國家級開發區享有更大的優惠政策力度[4],其中的稅收優惠、信貸寬松政策皆能緩解域內企業資金緊張問題,間接降低企業生產成本,而且人才引進直接補貼政策也促進了企業生產效率的提升[18],調動了企業技術創新的積極性,促使勞動力在三大產業間有序合理流動,實現資源能源合理分配,加深了新興產業之間的聯系,推動產業結構向高級化演進,使產業結構更趨合理[19]。同時,技術創新也會加速企業節能減排行動,加大對清潔能源的生產[20],促進產業結構的低碳化發展。第二,集聚效應。升格后的開發區產業集聚優勢顯著提高[4,21],域內企業加強分工合作,促進生產效率的提升,產業結構高級化水平增強[22]。市場合作亦會帶來各企業之間勞動力、資本、技術等生產要素的共享,節省不必要的成本,促進資源的優化配置[23],提高協作效率,從而推動產業結構向更加合理化的方向發展。而產業集聚和企業合作會引致市場競爭的加劇,顯著地促進企業的技術創新績效,從而推動產業結構合理化和低碳化的發展。第三,綠色效應。升格后的開發區提高了企業綠色準入門檻[24],對域內企業綠色環保要求提高,對開發區污染事故發生率零容忍,限制了污染產業化學廢棄物的排放,促進綠色創新企業的發展[25],推動產業結構向低碳化轉型。鑒于此,本文提出假說H1:

開發區升格政策促進產業結構升級,分別從政策效應、集聚效應和綠色效應三方面產生影響(見圖1)。

圖1 省級開發區升格政策影響產業結構升級的機制圖

(二)升格政策效果差異性的機制分析

從開發區層面來看,2009年起全國各城市逐步推進開發區升格的工作,但升格的時間和面積存在較大差異。升格時間較短的“成長型”開發區相比于時間較長的“成熟型”開發區而言,除對政策反應敏感外,還肩負著平衡區域發展差距的艱巨任務[26]。“成長型”開發區有更為創新的技術手段、更為突出的管理風格、更為新穎的財稅政策,為企業入駐園區創造了較好的外部環境,進而能更好地促進地區產業結構升級;而“成熟型”開發區由于發展時間較長,人才引進機制和政策支撐體系創新度降低,制約了企業長遠的發展,阻礙產業結構升級[2]。由于不同開發區在區位選擇、發展方向以及目標成績等方面均存在較大差異, 因此其面積規模并沒有統一的最佳標準[27]。但開發區規模的差異性對產業結構的影響是不同的[1],規模越大的開發區享受的優惠政策范圍越廣,但也存在管理和協調不便等問題,導致未能充分發揮政策帶來的紅利;規模小的開發區對政策的反應力度和效果能在短時間內達到最大化。鑒于此,本文提出假說H2:

開發區升格政策對產業結構升級的影響因開發區成熟程度和面積規模的不同而具有差異性。

從城市層面來看,不同地理位置的城市產業結構發展方向、趨勢都不相似,有著不一樣的發展優勢,因此開發區升格政策對產業結構升級的影響可能因地理位置的差異而發生變化。中西部城市經濟條件落后,容易接納東部的高耗能產業,成為“污染庇護所”[19];東部城市具有沿海區位優勢,交通運輸更為便利,有利于與國外先進企業進行技術對接,擁有更為先進的生產技術和相對較高的創新能力,進而推動產業結構的轉型升級。各城市在開發區升格速度方面也不盡相同,多數城市在研究區間內只提檔了一個省級開發區,有些城市則發生了多個省級開發區的躍升,例如徐州市在2010年升格了徐州經濟技術開發區后,2012年又升格了徐州高新技術產業開發區。不同的升格速度對產業結構升級的影響也會產生差距[2,4]。鑒于此,本文提出假說H3:

開發區升格政策對產業結構升級的影響因城市地理位置和升格速度的不同而具有差異性。

三、構建模型、變量選取與數據說明

(一)構建模型

為探究開發區升格政策對城市產業結構升級的影響,本文構建升格政策的虛擬變量,用漸進式雙重差分模型進行政策檢驗,模型設定如下:

upindustryit=β0+β1×did+β2×Xit+λi+εit

其中,upindustry為被解釋變量產業結構升級;did為省級開發區升格的虛擬變量;X為一組控制變量,用于控制各個城市的經濟特征;i和t分別表示城市和年份;λ為個體固定效應;ε為隨機誤差項;β0為常數項,β1和β2為解釋變量和控制變量的系數。

(二)變量選取

1.被解釋變量。產業結構升級水平是本文的被解釋變量,分別從產業結構高級化、產業結構合理化和產業結構低碳化三個維度進行測算,再通過熵值法將三個指標進行合成。產業結構高級化(TS)的計算主要借鑒干春暉、鄭若谷和余典范的做法,以第三產業產值與第二產業產值之比來度量[28]。產業結構合理化(TL)參考多數文獻[2,19,28],選取泰爾指數來表示,具體計算公式:

其中Y表示產值,L表示就業人數,i代表某一產業,n為3表示三大產業。陳芳和張書勤指出,當TL=0時表示該地區的產業結構沒有發生偏離,處于最合理狀態[29]。產業結構低碳化(TSI)的定義并不明確,很多文獻提到,在保持地方經濟高速發展的同時,政府加大對環保進行管控,降低高碳產業所占比重,企業多采用清潔生產技術,實現生產過程的低碳排放、低碳能耗,進而改變產業結構。本文采用第三產業與第一產業產值之和與GDP比值度量產業結構低碳化水平[30]。

2.核心解釋變量。核心解釋變量為did,是文中設定的開發區升格政策虛擬變量,且did=treat*post。用treat變量劃分實驗組和控制組,將存在開發區升格的128個地級市設為1,其余89個地級市設為0;考慮到各地級市開發區升格的時間不盡相同,因此將開發區升格當年及以后post賦值為1,開發區升格前post賦值為0,據此生成開發區升格政策的虛擬變量did。

3.控制變量。基于已有文獻[2,19],影響產業結構升級的變量還有很多,本文選擇了六個控制變量如下:經濟發展水平(lnpregdp),采用地級市人均GDP對數值來衡量;政府規模(gov), 采用地方財政一般預算內支出與地區GDP比重來衡量;教育水平(lnedu),采用普通高等學校在校生數的對數值來衡量;基礎設施建設水平(infrastr),通過人均城市道路面積來衡量;城鎮化水平(urban),通過城市建設用地占轄區面積之比來衡量;對外開放程度(open),采用該城市當年實際使用外資金額與地區生產總額的比重衡量。

(三)數據說明

本文的研究對象為我國的217個地級市,探究開發區等級從省級提檔為國家級后對該城市產業結構的影響。鑒于國務院于2009年重新啟動省級開發區升格,因此本文將研究窗口設為2006—2017年,考察城市產業結構在該時間段受政策影響的前后變化情況。數據處理過程中剔除數據嚴重缺失的城市,部分缺失的數據采用插值法進行補充,數據主要來源于《中國城市統計年鑒》以及各地級市統計年鑒(表1)。

表1 變量描述性統計

四、實證結果及分析

(一)基準模型

本文采用固定效應和多期雙重差分模型,檢驗開發區升格政策對城市產業結構升級影響的凈效應,具體結果見表2。回歸結果表示,開發區升格政策對產業結構高級化的促進效果明顯,且回歸系數在1%的水平下顯著,說明升格在帶動當地產業結構向第三產業演進的過程中發揮了積極作用。而開發區升格政策對產業結構合理化的影響效果并不顯著。有研究表明,產業結構合理化能反映地區產出結構和就業結構的耦合程度[31]。經數據研究分析可知,開發區升格提高了第三產業產值,有效地促進了地區第三產業的發展,而勞動力要素向第三產業自由流動的過程卻受阻,導致地區產出結構和就業結構失衡,產業結構發生偏離。開發區升格政策對產業結構低碳化的影響在1%的水平下有顯著促進作用,說明開發區升格政策對當地低碳化水平的提高有著積極作用。總體上看,省級開發區升格政策對產業結構升級的影響效果在1%的顯著水平下有明顯促進作用。

表2 省級開發區升格政策效果的基準回歸

(二)穩健型檢驗

1.平行趨勢檢驗。多期雙重差分方法進行回歸的前提條件是實驗組和對照組的被解釋變量,在沒有政策沖擊的情況下需要具有相同的變化趨勢。本文采用圖式方式報告了平行趨勢檢驗的結果,如圖2所示,觀察省級開發區升格對產業結構升級的回歸系數,結果三者都通過了檢驗。由圖2可看出,開發區升格政策對產業結構合理化的作用效果不顯著,與基準回歸的結論相吻合。

圖2 產業結構高級化、合理化、低碳化平行趨勢檢驗

2.其他穩健型檢驗。本文從四個方面進行了穩健性檢驗,分別采用了縮尾處理、壓縮樣本時間、滯后處理(1年和2年)以及剔除特別樣本的方法(見表3)。由上述穩健性結果與基準回歸結果比較可知,省級開發區升格政策對產業結構升級的影響方向和顯著性與基準回歸結果保持一致,因此基準回歸結果穩健,具有良好的解釋力。

表3 穩健型檢驗

五、異質性分析討論

(一)開發區層面異質性分析

1.開發區成熟程度。由于開發區升格的時間各不相同,本文僅考慮城市在2006—2017年間首次升格的開發區成長時間,探究5年以下“成長型”開發區和5年以上“成熟型”開發區對產業結構升級的影響是否存在差異,結果如表4模型(1)所示。“成熟型”開發區對產業結構升級的促進作用不如“成長型”開發區。“成長型”開發區對產業結構高級化、低碳化有顯著促進作用,對產業結構偏離的抑制作用并不顯著;“成熟型”開發區對產業結構高級化和低碳化都沒有明顯促進作用,卻對產業結構偏離程度有明顯促進效果。這說明開發區升格政策的福利刺激在升格前幾年效果明顯,但隨著時間的推移,升格的開發區對政策的刺激反應減弱,且“成熟型”開發區有導致產業結構偏離合理化的風險。因此,當地政府應加大對“成熟型”開發區的關注,適時創新政策以降低在產業結構升級過程中的扭曲效應。

2.開發區面積規模。通過對開發區研究發現,升格的開發區面積規模大小不一。用2018年開發區目錄中的“核準面積(公頃)”來衡量,僅考慮2006—2017年間首次升格的開發區,將升格的開發區按中位數劃分為面積大和小兩類,分別進行回歸,得出結果如表4模型(2)所示。開發區升格政策對產業結構高級化和低碳化的促進效果在面積規模小的開發區中更為明顯,面積規模大的開發區升格甚至對產業結構偏離有較為明顯的促進作用。這說明:開發區升格政策的效果在小規模開發區中更為顯著,而當開發區規模過大時,政策效果反而會減弱。面積過大的開發區不易管理、協調,升格所帶來的優惠政策精準實施起來普遍難度較大,而面積小的開發區內企業享受到的政策更全面、更有針對性,且容易協調管理,因此更易體現出政策效果。因此當地政府不應盲目擴大開發區面積,保證面積規模與發展需求相匹配即可。

(二)城市層面異質性分析

1.城市地理位置。開發區升格政策對產業結構升級的影響是否會因區域發展不平衡、不充分而產生變化呢?因為我國東部城市和中西部城市存在一定的發展差距,所以進行分別回歸檢驗,結果如表4模型(3)所示。開發區升格政策對東部城市產業結構升級的促進效果優于對中西部城市的效果。其中升格政策對中西部產業結構高級化的促進效果大于對東部城市產業結構高級化的促進效果。究其原因,以農業發展為主的中西部地區,工業和服務業發展相對落后,開發區升格帶動該地區產業結構向高級化方向演進的作用效果更加明顯;而在經濟相對發達的東部地區,隨著經濟高質量的政策指引,第二、三產業的發展相對完善,且所占比例份額相對較高[2],開發區升格政策對提升當地產業結構高級化的作用反而較弱。升格政策對中西部和東部地區產業結構合理化都有抑制作用,東部抑制作用更為明顯,原因是東部城市多數經濟發展較好,容易出現“城市病”,產業結構發展受管理問題、交通擁擠、競爭激烈等因素制約[32],因此更加可能發生產業結構偏離合理化水平。升格政策對東部產業結構低碳化的促進作用要強于對中西部的促進效果,可能因為東部相比中西部更為發達,技術優勢更為領先,因此更能盡早實現節能技術發展,能源替代技術進步,從而實現產業結構低碳化發展。

2.城市升格速度。在開發區升格過程中,有些城市多個省級開發區完成升格成為國家級開發區,大部分城市則只有一個開發區完成升格提檔。“一市一區”升格模式有利于發揮主體城市的“極化效應”,而“一市多區”升格模式則有利于發揮區域間的“協同效應”[2,21]。為了考察不同升格速度對城市產業結構升級是否存在差異,將處理組分成“一市一區”和“一市多區”兩個子樣本,回歸結果如表4模型(4)所示。“一市一區”的升格速度對產業結構升級的促進作用明顯優于“一市多區”。“一市一區”升格能夠明顯提升產業結構的高級化和低碳化,而“一市多區”的升格速度對產業結構的合理化產生了抑制作用,即對產業結構偏離有顯著促進作用。說明當一個城市經歷多次省級開發區升格后,升格的政策效果明顯減弱。因此城市不能為了追求速度而選擇盲目升格,在追求增量的前提下要確保質的穩定,以適當的升格速度保證政策邊際效益最大化。且“一市一區”政策效果優于“一市多區”的結論與國家對“同一城市原則上只允許申報一家”的規定相吻合。

六、研究結論與政策建議

(一)研究結論

省級開發區升格為國家級開發區作為一項準自然實驗,采用多期雙重差分的方法實證檢驗了開發區升格政策對產業結構升級的影響。主要結論可歸納如下。一是省級開發區升格政策的實施顯著促進了城市的產業結構升級,對產業結構高級化和低碳化促進效果明顯,對產業結構合理化的影響不顯著。二是開發區升格政策對城市產業結構升級的作用效果受開發區自身差異性的影響。與成熟型開發區相比,省級開發區升格對成長型開發區的產業結構升級效果更佳;從開發區規模來看,升格政策效果在小規模開發區中更為顯著,隨著面積規模到達一定的飽和點后,政策效果反而會減弱。三是開發區升格政策對城市產業結構升級的作用效果受城市自身差異性的影響。對東部城市和“一市一區”升格速度的城市產業結構升級效果優于對中西部城市和“一市多區”的城市。

(二)政策建議

第一,加大“育智”“引智”“借智”力度,蓄強開發區高質量發展“人才池”。人才結構和質量水平是產業結構升級的核心變量,優質人才基礎和合理產業政策能夠極大發揮開發區升格的優越性,促使生產要素合理流動、三產結構升級優化,進而推進地區產業結構的合理化和高級化。第二,強化動態考核,警惕政策的邊際效應遞減。把握開發區升格政策的“度”,嚴控僅在數量和面積上的盲目擴張,科學設置升格門檻,進一步提升對申報升格開發的質量要求。同時構建開發區升格后的動態追蹤和考核機制,確保升格后的開發區持續為入園企業提供“大膽創、大步闖”的優質條件和環境,激發企業創新活力,提高生產效率,進而推動產業結構升級。第三,“全國一盤棋”考慮開發區升格政策實施對象。在堅持各地產業結構升級的差異化路徑前提下,綜合考慮不同地區要素資源稟賦和發展基礎差異,發展較好的地區繼續發揮其規模經濟效應,強化資源配置能力,堅持經濟高質量發展不放松,發展較差的地區也要統籌考慮省級開發區升格機會。在推動全國經濟高質量發展、產業結構轉型升級的基礎上努力縮小地區發展極差,實現全國地區平衡發展。第四,強化“雙碳”引領,全面推進開發區綠色低碳化。產業結構調整是帶動碳減排進而推進碳達峰、碳中和的根本途徑,我國應繼續發展服務業、新興產業等綠色低碳產業,加大對高碳排放產業的控制,因地制宜,制定適合地方發展的節能減排戰略,共同推進產業結構低碳化轉型。