基于平衡計分卡的疾控信息系統運行維護項目績效指標設計

趙嘉，蘇雪梅，趙自雄，馬睿

中國疾病預防控制中心，北京 102206

財政支出績效評價管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，是實現有限預算資源綜合效益最大化的重要途徑。黨的十九大報告首次提出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理[1-2]。近年來，財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76 號）《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）的基礎上發布了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）等規章制度，明確了項目支出績效評價的基本原則、主要依據、評價的對象和內容、評價指標、評價標準和方法等[3]。實際工作中，預算單位設置績效評價指標一般遵循4 個原則：①指向明確，符合國家、行業發展規劃及部門職能。②合理可行，客觀且符合工作實際。③易于衡量，細化總體目標，盡可能做到定量表述。④匹配預算，工作任務與項目資金相對應[4]。需要應用科學、切實的評價方法及標準，全面、準確實施財政項目支出的產出和效果評價[5]。

1 項目背景

中國疾病預防控制中心實施的疾控信息系統運行維護項目自2014 年獲批，并作為延續性項目逐年實施。其核心是維護中國疾病預防控制信息系統安全穩定運行，該系統是我國疾控領域內最基本、最核心的業務信息系統，實時處理數據量和并發用戶數均較大，需要全年7×24 h 不間斷服務，系統運行維護工作要求極高。

目前，中國疾控中心已全面實施財政支出績效管理。在項目申報階段，依據工作職責、發展規劃和項目需求，由項目申報單位從成本、產出、效益、滿意度4 方面自行細化設定項目業務類個性績效指標[6]，并結合共性指標經費執行率開展中期執行監控和年終績效評價。雖然上級單位設定了績效指標庫供自主選擇，同時分配了4 類指標分值，但在設定具體項目的績效指標時仍存在難以從指標庫中選擇到適合具體項目的典型指標，部分指標的考評標準不完全符合項目實際，指標設置主觀性強、代表性弱等問題，沒有發揮項目績效評價對業務工作的促進作用[7]。

2 研究方法

2.1 應用平衡計分卡設計評價指標

平衡計分卡是一種以信息為基礎，系統地考慮企業業績驅動因素，多維度地平衡指標評價因素的業績評價指標體系，其思想是用具體的、相關的、可實現的評價指標從財務、內部業務過程、學習與成長、客戶4 個方面落實組織戰略目標，通過分析財務與非財務指標，促進預算管理效率和可持續發展效益。目前，該方法已廣泛應用于企業戰略管理，也延伸到了高校等非盈利性組織的項目支出預算績效評價中[8-9]。

本文遵循科學性、系統性、針對性、可操作性原則，結合政策要求、單位工作職責和疾控信息系統運行維護項目總體目標分析，在上級單位已設定的績效指標庫基礎上，應用平衡計分卡從內部業務過程、學習與成長、客戶、財務4 個方面進行全面梳理分析，初步篩選形成項目績效指標。邀請對項目熟悉程度高、高級職稱的5 位信息化專家、2 位財務專家組成專家組，經過專家論證、集體決議，最終確定評價指標。

2.2 應用區間層次分析法確定指標權重

區間層次分析法（Interval Analytic Hierarchy Process, IAHP），用區間數替代了層次分析法中具體點值而構成區間判斷矩陣，有效地減少了偏差發生的可能性，使得求解的權重值更準確[10]。由于信息系統運行維護項目各績效評價指標關系存在一定復雜性，為減少主觀認識造成的偏差，本文利用區間層次分析法計算確定績效評價指標的權重。

（1）建立遞階層次結構。將篩選確定的評價指標構建形成遞階層次結構。

（2）建立區間判斷矩陣。專家判斷單一準則下任意兩同層指標間的相對重要程度，用區間數表示比較結果，利用1～9 標度法建立判斷矩陣。由于標度的互反性，所以如果因素i 與因素j 的比較結果是aij，則因素j 與因素i 的比較結果為1/aij。對角線元素代表與自身比較的結果，為“同等”，即[1,1]。

（3）區間判斷矩陣的一致性檢驗。區間判斷矩陣具有一致性，當且僅當對任意的i＜j，i，j=1，2，···，n，有

（4）求解判斷矩陣權重。本文采用區間特征根法求解判斷矩陣的權重[11]。記表2～4 的區間判斷矩陣為。其中同樣對區間向量。計算步驟如下。

將判斷矩陣按列歸一化。

將歸一化后的矩陣按行相加。

對向量wi歸一化。

由A-，A+計算k，m的值。

求取權重向量。

用中心區間的形式表示上述區間的矢量。

3 績效指標評價的建立

3.1 項目政策分析

①法律法規要求。《中華人民共和國傳染病防治法》第七條規定各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作；第十八條規定各級疾病預防控制機構在傳染病預防控制中履行收集、分析和報告傳染病監測信息的職責。中國疾病預防控制信息系統是傳染病監測報告的重要支撐和保障。②國家政策要求。2016 年印發的《國務院辦公廳關于促進和規范健康醫療大數據應用發展的指導意見》指出“加強公共衛生業務信息系統建設，完善國家免疫規劃、網絡直報、網絡化急救、職業病防控、口岸公共衛生風險預警決策等信息系統以及移動應急業務平臺應用功能，推進醫療機構、公共衛生機構和口岸檢驗檢疫機構的信息共享和業務協同，全面提升公共衛生監測評估和決策管理能力”。③行業發展規劃要求。2022 年印發的《“十四五”全民健康信息化規劃》提出“集成衛生資源、醫療服務、公共衛生、健康狀況、醫改監測、食品安全與營養健康等專題指標數據”“加強公共衛生信息系統與各級全民健康信息平臺及各級醫院、基層醫療衛生機構等業務信息系統的高效對接與數據共享”。④單位職責要求。承擔疾控信息系統建設、管理及大數據應用服務技術支持是中國疾控中心職責之一。

3.2 項目總體目標分析

疾控信息系統運行維護項目的總體目標是：保障疾控信息系統穩定運行，支撐全國各級醫療衛生機構開展的以法定傳染病報告為代表的各類公共衛生監測，及時發現疾病暴發和新發、再發傳染病，獲取免疫規劃、生命登記等基礎的公共衛生監測數據，為疾病防控、保護人民健康起到直接的保障作用。①保障系統全年7×24 h 不間斷服務，對系統運行情況、硬件設備、數據庫狀況、網絡連接狀態進行監控和記錄，及時發現和解決問題。②制訂切實可行的應急響應方案，提供應急響應技術支持，對出現的故障緊急處置及時恢復。③保障系統信息錄入、采集的準確性，對統計數據的分析及時準確，制訂高效可行的算法和流程對數據進行校驗和糾錯。④達到信息安全三級等保要求。⑤提供用戶滿意的信息服務。

3.3 項目績效指標分解

應用平衡計分卡從內部業務過程、學習與成長、客戶財務4 個方面綜合分析疾控信息系統運行維護項目，設計項目績效目標，見圖1。

圖1 平衡計分卡4 個維度分析

①內部業務過程方面。內部業務過程維度的績效指標重點考察工作量、項目實施質量、內部管理流程等，在數量指標方面選擇維護的軟（硬）件數量、完成的信息系統變更數量等指標；在項目實施質量方面選擇系統運行穩定率、系統宕機應急恢復時間、設備故障率等指標；內部管理流程方面重點考慮采購的合規性和及時性等，包括采購規范性，以及項目采購意向公開、技術需求論證、招投標、合同簽訂、支付合同款項等關鍵里程碑事件的及時性。

②學習與成長方面。疾病預防控制信息系統存儲和管理大量個人隱私信息，面臨嚴峻的網絡安全挑戰，近年來相繼發布的《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規也對信息系統網絡安全和個人隱私信息保護提出了更高要求。系統績效評價必須考慮優化完善信息系統功能、提升網絡安全防護水平、改善人員的專業技術能力等方面的要求。因此，學習與成長方面的績效指標重點關注技術升級和業務保障能力提升、網絡與安全設施利用水平等。

③客戶方面。就信息系統而言，客戶一般可理解為系統用戶。中國疾病預防控制信息系統授權用戶為全國各級各類醫療衛生機構的專業技術人員，這些用戶是落實《中華人民共和國傳染病防治法》，保障數據及時上報與審核的關鍵人員。系統用戶使用反饋對信息系統運行維護工作起到了監督作用，也促使信息系統不斷優化完善。在績效指標設置時，主要考慮用戶滿意度、法定傳染病及時報告率。

④財務方面。財務指標是內部業務過程、學習與成長、客戶3 方面指標落實與否的重要體現，成果反饋相對滯后，能夠反映各項業務優化后的最終結果[12]。財務指標重點考慮經費執行率、項目預算總額控制數等。

除項目共性指標經費執行率外，按照國家衛生健康委預算指標庫對應分類，形成的信息系統運行維護項目績效評價個性指標，見表1。

表1 信息系統運行維護項目績效評價個性指標

4 指標權重的確定

構建的信息系統運行維護項目績效評價遞階層次結構，見圖2。

圖2 信息系統運行維護項目績效評價遞階層次結構

根據專家判斷，建立的區間判斷矩陣見表2、表3、表4。

表2 S-B 區間判斷矩陣

表3 B2-C 區間判斷矩陣

表4 C3-D 區間判斷矩陣

經檢驗，S-B 區間判斷矩陣、B2-C 區間判斷矩陣、C3-D 區間判斷矩陣均滿足式①，具有一致性。由此計算得到信息系統運行維護項目績效評價準則層、子準則層及指標層各指標的權重，見表5。并據此開展信息系統運行維護項目支出績效自評工作。

表5 信息系統運行維護項目績效評價個性指標權重

5 設計效果評價

疾控信息系統運行維護項目的績效評價指標設計基于平衡計分卡的4 個維度分析，績效評價指標可評估、易獲得。指標權重依據區間層次分析法確定，能夠有效反映各指標的重要程度，對構建信息系統運行維護類項目的績效指標具有一定的參考價值。①優化指標設置。績效評價指標設置基于政策要求分析，服務于單位發展需要，合理且有效。②優化指標分值。結合項目實際適當調整了上級單位預設的成本、產出、效益、滿意度4類一級指標分值，并逐層細化分解，突出了項目重點目標和核心指標。在2022 年上級單位組織的預算評審中，疾控信息系統運行維護項目支出績效目標綜合評定等級為優秀（95 分），支出績效導向評審結果為“績效目標明確，符合業務發展水平，與年度工作目標一致”，在指標設置的完整性、相關性、適當性、可行性方面均獲得評審專家一致認可。

6 結語

科學合理地開展績效評價有助于實現短期工作重點與長遠戰略目標相結合，促進預算管理與效益發展相融合，提升項目實施的社會效益和經濟效益。開展財政項目預算支出績效評價的目的是以預算管理、績效評價為抓手，推進業務工作持續向好向上發展[13]。需要以發展視角統籌規劃，把績效評價看作是在工作中找差距，不斷分析工作實際與戰略目標的契合度，才能提升服務水平，突出考核意義[14-15]。①完善績效評價管理的工作機制。將支出預算績效評價理念和方法融入全業務過程，做好績效指標申報階段“前評價”、實施階段“中監控”、驗收階段“后反饋”的全流程管理。②強化績效評價結果的有效運用。要將績效結果作為上級單位撥付下一年經費預算的重要參考依據，對于評價優秀的單位或項目應加大或保持原有資金支持，將績效評價工作落到實處[16-17]。